一
在文明社会里，矛盾可以通过诉讼解决，在民主社会中，政府与人民的矛盾并非不可调和，也是可以通过诉讼予以解决的。矛盾具有斗争性和同一性，矛盾的双方首先是对立的，这就是为什么人们一提到诉讼，就会联想到两造双方在法庭上唇枪舌剑的原因。但矛盾又具有同一性，在特定的条件下，矛盾双方具有相互转化、相互消融的趋势。一般而言，矛盾的斗争性是绝对的，在诉讼中体现为法院通过具体的判决，确立当事人胜诉、败诉的地位，定分止争，矛盾最终以一方战胜另一方的方式予以解决。但矛盾的同一性在诉讼中则表现为在特定条件下，当事人权衡利弊，相互让步，缩小分歧，达成共赢。这一过程，称之为调解或和解。最终矛盾以当事人意见归于统一的方式化解。法院起到的不是“定分止争”而是“定纷止争”的作用。
任何矛盾都具有斗争性和同一性，伴随着这两个属性，人民法院分别担负着“定分止争”和“定纷止争”的职能。传统诉讼模式是对抗式的，但新的诉讼模式则倾向于促使对立双方在可以接受的程度上尽量达成一致。如民事诉讼以调解制度为典型的ADR（替代性纠纷解决机制），刑事诉讼中的诉辩交易和恢复性司法。总体上，诉讼模式从对抗走向沟通，以更突出地体现诉讼作为纠纷解决机制的功能。
行政诉讼也经历了由对抗擂台到沟通平台的转化。因为任何矛盾都具有同一性，行政争议的矛盾也不例外。具有同一性，就具有协调和解的可能性。虽然我国行政诉讼法明文规定不适用调解，但事实上行政诉讼存在并且需要协调和解的空间和土壤。法律是以社会为基础，而并非社会以法律为基础。行政诉讼协调和解机制的确立，虽然会产生一些与现有法律框架（尤其是合法性审查原则）相衔接的问题，但这并不能否认协调和解机制本身的价值。在行政诉讼初创阶段，人们倾向于强调行政诉讼的特殊性，但在中国社会突飞猛进发展、法律全球化趋势日益增强的背景下，行政诉讼解决纠纷的功能日益凸现，人们意识到，作为一种纠纷解决机制，行政诉讼与其他诉讼具有共通性，行政诉讼制度需要一次更加理念化的改革和完善。
二
在这一转型过程中，应当如何正确处理协调和解与合法性审查这两种机制，以及“定纷止争”与“定分止争”这两种职能之间的关系？就是迫切需要解决的问题。法院的首要职责究竟是什么？让我们首先分析人们到法院来的目的。
人们到法院来，就是为了维护自己的利益。人们来到法院，一般都是认为自己的利益受到了侵害，诉讼是建立在利益之上的，诉讼的目的也是维护当事人的利益，诉讼之争就是利益之争。但个人所想象的利益是复杂的，有可能是制裁被告，也可能是解决纠纷，还有可能当事人对法律有过高的误解和迷信导致其想象了过多的利益，因此，当事人所想象的利益与其实际在法律框架中所应获得的利益之间，并不一定一致，此其一；其二，整个诉讼是一个利益系统，当事人有自己的利益，法院也存在自己的利益，法院的利益一是体现在法院所实现的公正的程度上，二是体现在司法资源成本的节约上，但这两个变量并不是在任何时候都是成正比，存在多种可能性，因此在法院的利益和当事人的利益之间，也可能不一致。如何使得当事人所想象的利益与其在法律框架中所应获得的利益，以及当事人的利益与法院的利益之间尽量一致，从而使整个诉讼系统的利益最大化？这是司法面临的新课题。
没有人比自己更关心自己，诉讼系统的利益最大化应当建立在当事人利益最大化的基础之上。而原告启动行政诉讼的目的就是维护利益，在行政诉讼中，如果原告或者被告认为他们的最大利益是断明是非曲直，对被诉具体行政行为的合法性进行判断并作出结论的话，那么法院的首要职责就是进行合法性审查，这时不能协调，因为如果强制协调，会使法院承担违法的成本，而当事人的利益亦无法实现，整个诉讼系统利益最小；如果原告认为他的最大利益就是解决纠纷，而且被告同意协调和解的话，那么法院就应当顺应双方的要求，进行协调和解，这样整个诉讼系统的利益最大。
法经济学上的科斯原理认为，当交易成本为零时，无论法律规则如何，当事人的行为均有效率。因此，在交易成本为零时，如果能达成对双方都有益的交易，那么就应当交易。在行政诉讼中，如果原、被告都愿意协调和解，则双方的交易成本为零，且双方都认为协调和解对己有利，这种情况下，法院的首要职责就是进行协调，这样整个诉讼系统利益才能最大。
因此，在行政诉讼中，要处理好“定纷止争”与“定分止争”的关系，要明确法院的首要职责是什么，应当首先根据意思自治原则，明确原告的诉讼目的和利益。在这一意义上，协调和解机制和行政诉讼合法性审查制度是相互依存的。协调和解机制并非是对合法性审查原则的破坏。
汤 军
