【摘要】我国生态防护林在改善生态环境、维护生态安全方面发挥着巨大的作用，然而，人们对生态防护林的破坏也十分严重。“法者，治之端也。”从法治化的角度探讨生态防护林的建设与保护，不仅必要，而且必然。本文从立法、执法、责任与救济、监督与宣传教育等方面入手，分析生态防护林在建设与保护上存在的问题，进而提出对策。
【英文摘要】In improving the ecological environment, maintaining the ecological safety, the construction of ecological shelter forest has significant effect. However, the destruction of ecological protection forest is also very serious. 'Law, the outset of steady social order.' It is not only necessary but also inevitable that we discuss the construction and protection of the ecological shelter forest from the perspective of the rule of law. From the following aspects: the legislation, enforcement, liability and relief, monitoring and public education, the article analyzes the problems in the construction and protection of the ecological shelter forest, and the author proposes some countermeasures.
【关键词】生态防护林；生态安全；法治化
【英文关键词】ecological shelter forest; ecological security; the rule of law
【写作年份】2009年 
  【正文】
生态防护林，是指以生态文明理念为指导，为了保持水土、防风固沙、涵养水源、调节气候、减少污染所经营的天然林和人工林分（林分指林木的内部结构特征）。它是以防御自然灾害、维护基础设施、保护生产、改善环境和维持生态平衡等为主要目的的森林群落。在我国，根据其防护目的和效能，防护林分为水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田牧场防护林、护路林、护岸林、海防林、环境保护林等。经济社会的发展给生态环境带来破坏，严重危及到人类自身的生存与发展。生态防护林，正是在这种情形下走进人们的视野，为人们所重视。时至今日，我国的生态防护林建设已经取得了显著的成绩，生态环境得到了改善。然而，国家花大力气、投入巨额资金进行的防护林工程，破坏却相当严重。加快生态防护林建设的法治化进程，对防护林的保护、改善生态环境、维护生态安全具有重要意义。

一、生态防护林建设的战略意义

生态防护林对维护和改善生态环境，维持生态平衡、保护生物多样性等具有十分重要的作用，具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、改良土壤、减少污染、净化空气、美化环境、增强人民身体健康等多种功能。

（一）是改善生态环境、维护生存空间的战略需要

当今社会，人们在最大限度地利用资源的同时，破坏生态环境的现象极为严重，已经危及到了人类自身的生存与发展。干旱、风沙危害和水土流失导致的生态灾难，严重制约着我国经济和社会的发展，使人民长期处于贫穷落后的境地，对中华民族的生存和发展构成严峻挑战。加强生态防护林建设，不仅对人们赖以生存的生态环境的改善起着至关重要的作用，而且对国家经济发展也有着举足轻重的作用。

（二）是巩固国防，促进社会和谐与可持续发展的需要

目前，我国的生态防护林建设主要包括三北、长江、沿海、珠江、太行山、平原绿化等防护林工程。这些地区战略地位突出，有我国重要的国防基地。由于生态条件恶化，经济发展缓慢，群众生活困难。加强生态防护林的建设，实现了生态与经济的良性互动，[1]不仅对增强民族团结，实现社会发展有着重要意义，而且对维护国家安全，巩固国防建设起着积极的作用。因此,加强生态防护林建设不仅是维护国家安全与稳定、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是促进经济社会可持续发展的需要。

（三）是落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们在衣食等基本物质生活得到满足以后，对优美的绿色生态环境的需求和向往也越来越迫切。发展的目的就是为了让人民共同享受发展的成果。加强生态防护林建设,不仅可以改善生态环境、促进经济发展，而且也是促进人与人、人与社会、人与自然和谐相处的需要。这些都是落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现。

二、生态防护林建设法治进程中存在的问题

（一）立法上存在弊端

1.防护林法律定位不明确

近年来，人们对防护林在维护生态安全方面所起的重要作用的认识越来越深刻。但是，这种认识并没有及时地上升到法律的高度。自1979年《森林法试行法案》通过至今，虽然几经修改，立法原则发生了重大变化，森林水土保持、涵养水源等生态功能的法律地位得到巩固，但是森林作为环境建设的主体地位始终没有得到法律的认可。《森林法》第一条明确其立法宗旨是追求森林经济效益、为木材生产服务。这与森林生态保护和可持续发展林业的现实不符。防护林的作用与意义，显然志不在此，或不主要在此。立法宗旨如此，难怪乎防护林的建设与保护工作之艰难、破坏情况之严重！

2.制定主体存在弊端

我国现有的有关防护林的法律体系包括：以《森林法》为主导，《森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《森林采伐更新管理办法》以及各地有关公益林建设与保护的地方性法规。这些法律法规往往是由林业执法部门负责起草。没有超然的地位与立场，导致了法律法规中部门利益色彩浓重。通常情况下，林业立法在论证与调研过程中所考察的社会层面多数集中在政府及其行政管理部门，不能完全代表各方面主体利益。这些都严重影响到生态防护林的建设与发展。

3.内容存在瑕疵、缺乏可操作性

森林法的一些条文过于简单和笼统，疏漏较多，立法过程中缺乏公众参与，往往制定出来的法律与实践相脱轨，条文缺乏可操作性。比如由于防护林具有公益性质，生态效益补偿金对于防护林的建设具有重要作用，而森林立法对生态效益补偿金的标准一刀切，补偿过低，没有考虑到生态防护林的特殊性。林业法律还与《农业法》、《土地管理法》等自然资源立法之间存在冲突，与政策之间也存在矛盾，如退耕还林政策对生态林与经济林的划分标准就与《森林法》中的规定不一致。

（二）执法上存在不足

1.管理体制存在缺陷

在森林与防护林管理中，政企不分、政资不分，至今尚未能完全摆脱计划经济体制的束缚。长期以来，森林管理体制进行了几次变革，都是从处理中央与地方的集权、分权方面问题考虑的。[2]我国的国有森林国家所有，各级政府都管，有利大家争，有困难大家谁都不负责。虽然强调建立领导责任制，但体制尚未理顺的情况下，不能长期起作用。在林业管理方面，一方面是政府办企业、管企业，森林资源由企业自管自用；另一方面又让企业办社会，甚至办政府。企业既是森林资源的管理者，又是使用者，同时还担负着多种社会管理职能，这种体制束缚了防护林的发展。

2.“权力寻租”现象严重

在林业执法中，我国存在着严重的“权力寻租”现象，其原因主要是森林资源的稀缺性和执法主体部门利益或私人利益驱使。实际上，这种“权力寻租”与我国的森林资源立法中的“立法寻租”是密切相关的。“权力寻租”是一种非生产性的谋取利益的活动，其实质是将寻租的负担让整个社会来承担。林业执法中的这种“权力寻租”，是对国家管理和配置森林资源权力的滥用，对森林资源和人类的生态环境造成了毁灭性的破坏，同时也助长了腐败现象的滋生蔓延，使社会整体利益遭受巨大损失。[3]在生态防护林的建设与管理过程中，“权力寻租”现象同样普遍存在。

3.执法人员素质不高

由于防护林建设的地理性质，防护林建设存在执法难、任务重、执法人员众多等特点。这些地方大都地区偏远、经济落后、法治化程度也较低，执法人员自身素质参差不齐。生活水平的落后，加之国家财政经费有限，执法过程中随意性较大，有法不依、执法不严现象普遍存在。有些执法人员在执法中采取利己、实用的态度，缺乏责任感；有些执法人员法律意识不强，仅凭自己工作经验和习惯办事，任意解释法条，滥用法律手段；有些执法人员在行使自由裁量权时不是根据合理和公正的原则，而是随心所欲，加上一些地方领导对执法不当干预等，严重影响了我国防护林执法队伍的整体形象。

（三）责任与救济制度不健全

目前，我国的防护林建设与经济发展是存在一定矛盾的。防护林建设区一般经济发展较为落后。贫困使得一部分人将生财的目光集中到防护林上。森林违法行为的责任制度不完善、处罚力度不大（偏重于行政处罚措施，较少民事赔偿与刑事处罚手段）[4]，也促使这些人为了私利而敢于冒险并不惜以身试法，结果是国家花大力气、大心血营造的防护林工程毁坏十分严重，让人触目惊心。刑法对于盗伐林木罪适用的定罪起点过高，以致实践中执法部门对盗伐林木、偷运木材的犯罪分子，大多罚款了事。法定最高刑也不过为有期徒刑15年，这样的处罚力度相对于其行为对国家生态环境的破坏而言，罪责是难以一致的。在我国，尚未建立环境公益诉讼制度，只有检察机关能代表国家向法院提起追究被告人破坏森林刑事责任的公诉。但由于各种原因，有关部门经常无法有效地追究违法者的责任，使违法者得以逃脱责任的承担，继续进行违法犯罪活动。在防护林执法部门的责任规定与承担上，也存在不明确的情形。由于权责不明，一旦发生事故，这些部门就很容易推卸责任，从而使防护林的建设与保护工作难以有效开展。

（四）监督机制不完善

在防护林监督体系中，其监督主体可以分为：权力机关、行政机关、司法机关、社会团体和广大群众等，但是他们相互之间尚未形成协调有序的体系，各监督主体之间缺乏沟通和联系。对监督的要求过于原则和笼统，缺乏具体性和明确性，监督目标不明确，监督的程序规则及一些重大的监督活动尚缺乏法律依据。监督的实体规则如内部监督机构的设置、职权和效力，监督机构的权限划分等规定得不具体，缺乏操作性。监督工作的重点往往放在查核上，对查核发现的问题不能引起足够的重视，缺乏系统化的运作机制，对执法主体缺乏约束力和强制性。重视合法性监督，忽视合理性监督；重视对具体事务管理的监督，轻视对执法工作的监督；重视事后监督，忽视事中、事前监督；重视内部监督，外部监督作用有限，上下级机关之间垂直性监督强。对实体的监督较为关注，而程序上的监督较少，监督的效果大打折扣。

（五）宣传教育不到位

首先，对生态防护林作用的认识不清，环保意识不强。生态环境的好坏在一定程度上取决于公众生态意识的高低。[5]防护林主要是在改善生态环境、维护生态安全上发挥着重要作用，但其经济效益却不能立竿见影显现出来。这种只有投入，没有产出的表面现象，影响了防护林建设、保护和管理工作顺利进行，人们对防护林建设与保护的热情十分有限，对防护林的破坏相当严重。其次，林业法制宣传教育力度不够，普法还存在“死角”。普法，首先要明确的是“普”什么？是“普”具体的法律法规条文，还是“普”法治观念、法治精神、法治文化；是一本一本地让人们去喑读法律法规，还是让人们知道，自己的合法权益受到侵害，该通过怎样的方式寻求保护和救济。在一些边远林区，由于受经济、文化发展水平的限制，信息传播手段比较落后，普法工作难以开展。林业普法教育只注重法律条文知识的普及，而忽略法律意识法律观念的培养。普法宣传有时虽大张旗鼓，然哗众取宠之味较为浓重，其普法重点并没有真正向基层转移，普法效果不尽人意。

三、生态防护林建设的法律思考

（一）加强法制建设，健全法律体系

1.改变立法宗旨与目的，明确防护林的法律地位

将生态文明、森林可持续发展和维护生态安全作为森林法的立法宗旨和本位。把大力发展生态公益林（其中主要是指生态防护林）作为指导思想和基本原则。生态文明与生态安全要求森林法确立生态建设为主的森林可持续发展道路，即在生态优先、森林保护优先的前提下，坚持森林可持续发展，充分发挥森林尤其是防护林的生态、经济、社会效益，正确认识和处理防护林建设、保护与合理利用的关系，实现森林可持续发展与生态安全。

2.完善制定主体，实现立法与执法主体分离

改变防护林法律规范由林业执法部门负责起草的现状，实现立法主体的地位超然与中立。严格制定主体，加强对制定主体资格的限制。立法过程中应当广泛进行论证与调研，既要征询执法部门的意见，同时也要通过举行听证等方式扩大公众参与力度。

3.完善内容规定，增强可操作性

健全森林法律体系，把生态防护林建设所面临的突出问题作为立法重点，保证立法质量，增强法律的权威性。对不适应现实客观要求的，要及时修改或者废止。减少森林法律、法规与规章相互之间的冲突，以及法律与政策之间的矛盾。改变法律条文简单与笼统的现状，具体与细化规定内容，完善有关防护林生态补偿、砍伐与激励等制度，增强操作性。“法律规定得愈明确，其条文就愈容易切实地施行”[6]，在实践中发挥的作用也越大。加强对生态防护林的建设与管护，没有一套完备与切实可行的法律制度护航是不行的。

（二）依法治林，严格执法

1.改革林业管理体制，建立精干高效的执法机构

目前，各地在防护林管理上，不尽相同，或设有专门的管理机构，如设在银川的国家林业局西北华北东北防护林建设局（三北工程管理办公室），或归地方森林管理机构行使管理权。积极稳妥地开展森林管理体制与防护林管理体制的改革，实现政企分开、政资分开，已经迫在眉睫。建立国家所有、分级管理，一级负责的国有森林资源管理体制；在部门之间要实行森林资源由林业部门集中管理，不能多部门插手。理顺防护林管理体制与政企关系，明确经营主体，建立起“国家所有，企业经营”的有效法律制度。

2.严格依法规范生态防护林执法权行使

“程序决定了法治与恣意人治之间的基本区别”，防护林因其具有资源属性，其“权力寻租”的可能性也随之大大提高。权力越大，滥用起来就越危险。因此，必须严格按照法定权限和程序规范生态防护林执法权行使，加强管理与监督，以最大限度地避免其利用手中权力“寻租谋利”，实现依法行政、依法治林的林业法治化目标。

3.加强林业行政执法队伍建设

完善防护林执法人员的录用机制，借助国家公务员制度的推行办法，对防护林执法人员通过考试的方式公开招聘，把那些素质好、文化水平较高的人员吸收到防护林执法队伍中来。要加强对现有执法人员依法行政、依法治林的法治思想教育、法治文化教育和职业道德教育，增强执法人员的责任感和维护生态安全的使命感。建立健全晋升、奖惩机制，建立一支行为规范、运转协调、清正廉洁、业务过硬的生态防护林执法队伍，为依法治理防护林奠定基础。

（三）完善责任追究与救济制度

为了加强生态防护林建设，各级政府领导和防护林管理部门实行任期目标责任制，全社会要进一步提高认识，增强防护林建设与保护的义务感和责任感。按照“有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿”的原则，明确各部门职责，防止职责不清的现象产生。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的防护林执法体制，推行执法责任制。在立法上规定严厉的责任条款，对于私自乱砍乱罚、破坏生态防护林的行为，要加大惩处力度，尤其是要大幅度提高经济与财产责任的处罚标准，使违法者望林而兴畏。针对我国刑法对盗伐林木罪的定罪起点过高的现状，有必要及时予以修订，降低承担刑事责任的定罪起点。承担责任的标准不仅要看其毁林数量，还要结合破坏行为对生态以及生态安全的影响，综合实施处罚，构成犯罪的，追究刑事责任。建立环境公益诉讼制度，对于破坏防护林，危害生态安全的行为，公民皆有权向法院提起公益诉讼。德国著名法学家耶林曾说过：“为权利而斗争是权利人对自己的义务”[8]，在生态环境的享用与维护上，对每个公民而言，这既是权利，也是义务。

（四）强化监督职能，完善监督机制

生态防护林的建设与管护离不开法律这面盾牌，建立一个有效的监督机制恰恰是对法律的实施和防护林建设与管护的重要保障。加强监督不仅有利于防止森林执法权滥用，同时也是为了实现我国生态战略长远目标的必要手段。在保证权力充分有效地行使的同时，加强生态防护林工作的顺利进行，必须有健全的监督与制约机制。完善监督法律依据，完善以防护林执法机关内部纪检监察机构监督为主，以权力机关、司法机关、民主党派、人民群众、社会团体等广泛结合的监督体系，充分发挥广大人民群众和新闻媒体的社会监督、舆论监督作用，相互配合，协调运作，以取得最佳的监督效果。在监督时间上，由注重事后监督，转为对防护林建设、管理与保护的每个过程、每个环节的检查和监督，从而真正发挥监督的作用与功效。

（五）加强宣传教育力度，提高思想认识

要加大对环境保护和生态防护林建设的宣传力度，提高人们尤其是当地群众的环保意识以及对防护林在改善生态环境、维护生态安全的重要地位与作用的认识，鼓励全民参与到生态防护林的建设与保护当中来。要加强与扩大林业法制宣传与教育力度，全方位地开展法制宣传教育培训，提高人们的法治思想、法律意识，做好普法工作。在世界各主要文明中，中国是距离法治最为遥远的一个ZAZAS。因此，普法工作最应该做的、最当紧做的一件事情就是启动公民的法治意识和维权意识。通过提高法律意识，使人们知道，哪些行为是林业法律允许的，哪些行为是林业法律所禁止的，使全社会养成遵守法律、崇尚法律、依法办事的良好风尚，从思想认识上树立维护生态安全、建设与保护生态防护林的理念。
 四、结束语

生态防护林建设，功在当代，利在千秋。用生态文明、生态安全以及可持续发展的理念指导我国林业法制建设，从法治的角度研究生态防护林建设，具有十分重要的意义。笔者以生态防护林的法治化来进行立题与破题，旨在希望人们在关注林业发展、关注林业法治建设的同时，投入些许目光给这些战天斗地、无私奉献的生态环境卫士，使它们为我国构建和谐的法治社会与生态文明、环境友好型社会保驾护航。 
  【作者简介】
周玉华，女，哈尔滨人，东北林业大学法学教授、硕士研究生导师，研究方向：行政法学与环境行政法学；刘程程，女，齐齐哈尔人，研究方向：环境行政法学。 
  【注释】
[1] 国家林业局.构筑国家生态安全的绿色工程：三北防护林体系建设30年的回顾与展望.求是杂志2009.3：29
[2] 邓华锋.中国森林可持续经营管理研究.北京：科学出版社，2008.3:121
[3] 王世进. 浅析林业行政执法中“权力寻租”：兼论《行政许可法》对森林资源和林业行政管理的影响.江西社会科学，2004.10
[4] 李建勋，敖安强.中德森林法比较研究.林业经济问题，2008.4:150
[5] 薛立.广东生态公益林研究.北京：中国林业出版社，2007.8:164
[6] [德]黑格尔.法哲学原理. 范扬，张企泰译.北京：商务印书馆，1961.6
[7] 中国林业法制考察培训团赴加拿大学习考察报告. //www.chinaforestry.com.cn/front/asp/newsinfo.asp?id=469
[8] [德]鲁巴夫·冯•耶林.为权利而斗争.民商法论丛(第2卷)(梁慧星主编).北京：法律出版社，1994:22