资产管理公司运作中的法律问题及立法建议
发布日期：2004-08-13 文章来源： 互联网
引言
长期的计划经济体制和高度的垄断金融政策，使得我国的金融机构特别是国有商业银行形成了巨额的不良贷款。随着我国改革开放和市场化的深入进行，特别是我国即将加入WTO，外国金融机构即将参与到我国的市场竞争中来，我国的银行、证券、保险等金融机构面临着极大的风险与挑战。为解决国有银行的不良资产，有效防范和化解金融风险，迎接WTO的机遇和挑战，也为了使“金融-这一现代经济的核心”在推进我国的国企改革中，能够发挥“发动机”的作用，中央政府决定组建金融资产管理公司，以最大限度地收回、变现不良贷款，提高
国有商业银行在市场上的竞争力，同时为推进国有企业和国有银行改革提供了契机。
事实上，不良资产这一现象并非中国特有，由于经济本身具有的一定程度的“盲目性”，各国银行业都在不同规模上出现了不良资产。八十年代以来，处理银行业不良资产已是一个世界性的问题，各国处理危机性金融机构的传统做法主要有[1]：由中央银行或政府注资救助，包括由监管当局、存款保险公司等机构进行接管；由其他机构全盘收购或吸收合并；放宽政策限制，对危机机构进行政策挽救；对危机机构进行破产清算等。但是，对于因出现大面积不良贷款而引发的一国系统性金融危机，就必须采取特殊办法尽快解决，因为拖延越久，代价越大。组建专门的金融资产管理公司即是各国普遍采用的特殊办法之一，因为金融资产管理公司可以利用专业优势和特殊法律地位，重组、经营和处置不良资产，既有利于实现贷款回收价值的最大化，又可将商业银行从巨额不良资产的负担中解救出来，使其能够继续从事正常的信贷业务。 各国资产管理公司在设立之初，一般都有相应的法律支持，如：美国的重组信托公司（Resolution Trust Corporation，简称RTC）是根据1989年《金融机构改革、恢复和强化法》（Financial Institution Reform， Recovery and Enforcement Act ）[2]成立的；马来西亚的资产管理公司Danaharta 是依据国会1998年初颁布的《Danaharta法》成立的。这些法律至少会赋予资产管理公司某些一般企业所不具有的特殊权利，如：（一）有权与原债权银行签订债权转让协议，此种协议可使贷款债权及其附属的担保权利转移生效，且无需债务人与担保人认可；（二）根据需要，资产管理公司可向欠债企业派驻专员，接管管理层，接管专员有权拟定企业重组方案或清盘方案；（三）有权检查债务人的帐目和制止其恶意逃债行为。
各国资产管理公司的职能略有不同，主要分以下三种情况：（1）托管有问题的金融机构；（2）收购金融机构的不良资产；（3）同时承担上述两个职能。我国资产管理公司的职能属于第二种情况。
正是看到了资产管理公司在处置银行不良资产方面的特点和优势，我国相继组建了四家资产管理公司。自1999年4月中国成立第一家资产管理公司以来，各资产管理公司已经初步完成了机构组建、债权接收、债转股等项工作，正在进行资产保全、资产处置、债务追偿等业务。随着资产管理公司业务的深入进行，在实践操作中遇到的法律问题越来越多，这些问题如解决不好，则将使建立资产管理公司的目的很难实现，资产管理公司将成为彻底的“背债公司” .为了使资产管理公司能够有效处置不良资产，并减少处置成本，制订与之相适应的特殊的法律、法规已成为一项非常迫切的任务。本文拟就资产管理公司运作中的主要法律问题及立法建议作一初步探讨。
一、债权接收中的法律问题
对从商业银行收购的资产，资产管理公司必需办妥各项法律手续，进行确权工作，如签定债权转移协议、办理抵押变更等。在此过程中，资产管理公司遇到的法律问题主要有：
（一）关于债权转让通知形式的法律问题 《合同法》第八十条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力”，但是，法律对“通知”的形式未作明确规定，对是否要以债务人确实收到通知为要件，有关方面（包括司法部门）对此理解不一致。由于资产管理公司接收各国有商业银行的债权，涉及的贷款金额一万多亿，债务人近一百万户，债权近千万笔，如果要求每笔债权的转移均以债务人确认为要件，则几乎是不可能的，特别是还存在有些债务人为了逃废债务，故意不签收通知的情形，因此，我们建议在金融资产管理公司特别立法中能明确以下问题：（1）对新闻媒体的公告效力予以确认（同时其效力适用于担保义务人），即资产管理公司可以通过报刊、电视等新闻媒体发布债权接受的公告，该公告对所涉债务人和担保人均具有效力；（2）规定只要资产管理公司有充分的证据证明其尽到了通知义务，即为“通知债务人”，而不以债务人确实收到通知为条件，以此防止债务人以未收到债权转移通知为由，拒绝向受让人履行债务。
（二）债权转移中有关抵押的法律问题
（1）关于最高额抵押的主合同债权不得转让的法律问题
在国务院国办发[1999]66号文件规定的资产管理公司收购国有商业银行不良贷款债权范围中，许多贷款设置了最高额抵押担保。《担保法》第六十一条规定：“最高额抵押的主合同债权不得转让”，如果对这一条不做出专门解释，资产管理公司对许多最高额抵押贷款的接收将有可能被认定为无效，抵押人也将因此而免责。对于《担保法》第六十一条的规定，有两种不同的理解：一种意见认为，根据该条规定，不论是在最高额抵押担保的“一定期间”之内，还是“一定期间”结束以后，最高额抵押的主合同债权均不得转让；另一种意见则认为，结合《担保法》第五十九条的规定，第六十一条的规定仅指最高额抵押担保的“一定期间”尚未结束时的主合同债权不得转让，这是因为在“一定期间”内，被担保的主债权尚不确定，如变更债权人，则可能使债务人的利益受到损害。而“一定期间”之后的主合同债权与一般抵押债权并无不同，完全可以转让。 我们认为第二种观点是正确并有利于资产管理公司的。首先，对于最高额抵押担保的“一定期间”已过的主合同债权，由于主合同债权已得以确定，最高额抵押已转化为普通抵押，此抵押权亦转化为普通抵押权，因而主合同债权完全可以转让，没有理由对此加以禁止；其次，如果禁止转让最高额抵押担保的“一定期间”已过的主合同债权，不仅不利于银行将不良贷款剥离至资产管理公司，也不利于资产管理公司将来对不良贷款的保全和处置。 因此，我们建议将该条作限制性解释，即：“在《担保法》第五十九条、第六十条规定的”一定期间“内，最高额抵押的主合同债权不得转让；在该期间结束以后，最高额抵押的主合同债权可以转让，并适用《担保法》第三章关于抵押的其他规定。”或者在有关特别立法中，明确规定对以最高额抵押担保的债权，资产管理公司的收购有效，以保证资产管理公司接收的贷款债权设立的最高额抵押担保权的合法存续。
（2）“设备抵押贷款”的法律问题
在资产管理公司收购的金融债权中，以有不少是以债务人的主要设备作为抵押而发放的贷款。根据《国有工业企业经营管理条例》的规定，企业以设备作抵押时必须经企业行业主管部门批准，而金融机构发放贷款时，有的没有进行此项程序，导致抵押无效。这种企业行业主管部门的对抵押的批准权与《担保法》第四十一条、第四十三条有关抵押生效的规定是相悖的。为了更好的收回国有金融债权，化解金融风险，建议在资产管理公司的特别立法中明确规定此种未经企业行业主管部门批准的抵押有效。
（3）房地产抵押未办理土地“他项权证登记”的法律问题
资产管理公司在接收债权中发现，由于大部分城市的房地产管理实行的是房、地分离的体制，房屋产权和土地使用权分属不同的登记管理部门，使得许多以房地产作抵押的贷款，银行仅办理了房屋的他项权证登记，而没有办理土地的他项权证登记，有关主管部门据此认为土地使用权的抵押无效，不予办理因债权转移而发生的土地抵押变更登记，诉讼中法院也认定此类抵押无效，这无疑加大了资产管理公司债权实现的风险，不利于资产管理公司的运作。我们认为，对此问题应贯彻“地随房走”的原则，凡办理了房屋他项权登记的，则房屋范围内的土地使用权也视为随之抵押，土地使用权的抵押应为有效，当然，有关主管部门和人民法院可责令有关当事人补办土地使用权的他项权登记。只有这样，才能有效地为保护国有金融债权和提高资产管理公司债权实现的保障。 （4）“抵押物他项权证到期”的法律问题
资产管理公司在接收债权中发现，许多设有抵押担保的借款合同都涉及他项权证“已过期或将过期”的情形，有关登记主管部门也规定“抵押物他项权证到期，需变更登记或办理延期手续”，并要交纳一定的费用；部分法院则将过期未办理变更或延期手续的抵押担保认定为无效。我们认为，根据《担保法》的规定和民法原理，抵押权属于物权，而物权是不具有期限性的，所以抵押权是没有期限的，只要主债权存在，抵押权就存在，而他项权证上的“期限”是指主债权的权利存续期限，而不是抵押权的存续期限。因此，他项权证上的“期限”到期并不意味着抵押权到期，抵押依然有效，直至抵押所担保的债权已经履行、债权人免除债务人的债务或者抵押合同被解除。鉴于目前有关部门对上述问题认识不一，建议最高人民法院以司法解释的方式予以明确。
（5）抵押合同的变更登记问题
虽然《担保法》第四十一条规定了“当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效”，但是，该条只是对抵押“合同”生效的规定，并不说明已登记生效的抵押合同，在其债权人转让债权时，抵押也必须以变更登记为有效要件。作为从合同的抵押合同一经登记生效，就应合法存在，债权人的变更，因不会损害抵押人的利益，不应成为抵押人免责的理由。《担保法》第二十二条规定“保证期间，债权人依法将主债权转让给第三人的，保证人在原保证担保的范围内继续承担保证责任”。由此可见，《担保法》的立法意图是要保护债权人利益，在保证担保的情形下，债权人转让主债权，无需经保证人同意，保证人应在原保证范围内对债权受让人继续承担保证责任，《担保法》的这一精神应该是贯穿于整个《担保法》始终的，在抵押担保的情形下，也应如此。一旦抵押合同依法生效，债权人转让债权，抵押人仍应在原抵押担保的范围内继续承担担保责任，抵押权人的变更，并不能改变抵押物上存在抵押权的事实，因此也不应影响抵押合同的效力。 因此，为最大程度保全金融债权，防止抵押人为逃避担保责任，在债权转移过程中故意不予配合办理抵押变更登记，建议在资产管理公司特别理发中明确规定资产管理公司有权凭债权转移协议到有关登记部门办理抵押权变更登记，登记部门应该予以登记；或者规定在资产管理公司由于各种原因没有办理变更登记，也享有抵押权。马来西亚资产管理公司立法《Danarharta Act》就在该方面进行了规定。
（6）变更抵押登记的有关费用的问题
在变更抵押登记时，手续比较复杂（登记要去不同的部门，分别有土地局、房产局、车管所、国资局、工商局等）、费用较高（如过户费等）。尤其是对于国家法定转移债权的情形，由于其涉及资产数额大，户数、笔数多，资产管理公司难以承担，因此我们建议在资产管理公司特别立法中给予资产管理公司减免变更登记费用。
概而言之，债权转让中的问题均属债权转让的效力问题，即债权转让应履行怎样的手续，才能使债权受让人拥有完全的、真实的、不次于原债权人的权利。针对一般意义的债权转让，从保护债权人和债务人双方利益考虑，现行法律做出了诸多的规定，如要求通知债务人、办理相关变更登记，某些事项还需征得债务人同意等。但如从资产管理公司的具体情况出发，考虑资产管理公司债权具体情况，由于资产管理公司拥有的是不良债权，而且债权数额极为庞大，其实际履行的难度明显比正常债权大得多，故法律应对其给予更多的特殊保护，这也是符合法律的公平原则的。实际上，国外法律在这方面也做出了一些特别的规定，如马来西亚的资产管理公司特别立法。鉴于此，我们建议，为提高资产管理公司的运作效率，特别立法应该赋予资产管理公司与原债权银行间的债权转移协议具有最终的法律效力，明确规定：资产管理公司无需履行通知义务，即拥有原债权银行对债务人的一切权利；仅凭债权转让协议，有关抵押、房屋、土地等登记部门就应该给予办理相关登记手续或免除一切登记手续；仅凭债权转让协议，人民法院应该给予办理诉讼中的有关变更手续。这是目前来看对资产管理公司最简便高效、国外亦有先例的一种做法。
二、债转股中的法律问题
从法律意义上讲，债权转股权（简称债转股）就是指债权人将其对债务人所享有的合法债权依法转变为对债务人的投资，增加债务人注册资本的行为，它包括债权的消灭和股权的产生两个法律关系。现阶段，由于我国的资本市场还不够成熟，资本市场的监控手段还有待于改进等因素，资产管理公司在债权转股权过程中遇到了许多障碍。究其主要原因还是在于相关的政策法律不配套。现就债转股业务操作中遇到的法律问题阐述如下：
（一）对外投资数额与《公司法》规定冲突的法律问题
《公司法》第十二条第二款规定：“公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，所累计投资不得超过本公司净资产的50%.”，目前资产管理公司既非投资公司，亦非控股公司，其注册资本仅100亿元人民币，其在债转股后的对外投资将大大超过公司法的限制性规定，另外，在根据《债权转股权协议》由资产管理公司与转股企业共同出资设立新公司的情况下（对转股企业而言，我们暂且称之为分立式债转股），转股企业对新公司的出资也往往超过50%.上述事实已完全与法律相悖，我们建议在有关资产管理公司的特别立法中对此作出变动性规定，即资产管理公司和债转股企业的对外投资不受《公司法》第十二条规定的限制。当然，最佳方案是修改《公司法》第十二条的规定，即取消公司对外投资的数额限制。
（二）债转股所设新公司中，资产管理公司股东性质（或持股方式）的问题 在债转股完成，新公司设立后，资产管理公司依据《公司法》是应该享有相应的股东权利的。但根据国家政策，资产管理公司应该是阶段性持股，并且不参与企业的日常经营活动，从而决定了资产管理公司与一般意义上的股东又有很大的区别。因此，国家应该尽快以立法的形式明确，资产管理公司作为债转股新设公司的股东，应享有的权利及承担的义务，否则的话，既不利于资产管理公司维护自身的合法股东权利，也不利于债转股新设公司法人治理结构的建立。
对于资产管理公司持股的方式，我们认为采取优先股的形式较为合理，优先股股东通过放弃一部分股东的权利，如表决权、委派董事等权利，而获得一些与普通股股东所不具有的优先权利，如优先按固定比率分红、清算时优先受偿等，该种持股方式既体现了国家的政策，又符合资产管理公司的实际情况，并且有一定的立法基础，《公司法》第一百三十五条规定了国务院有权对发行其他种类的股票颁布规定。当然，若立法中规定资产管理公司持有优先股，则还须相应规定资产管理公司转让股份后，受让人的权利转化为普通股；或者新公司的其他股东违反重组协议或债转股协议时，此种优先股亦转化为普通股。 （三）新公司土地使用权的法律问题 土地使用权是国有企业资产的重要组成部分和赖以生存的基础，国企债转股都会涉及到原国有企业土地使用权转移至新公司，并且，国有企业所占用的土地绝大部分属于划拨国有土地。根据我国现行土地管理法律法规的规定，划拨土地使用权的转让需要经过评估作价、补办出让手续并补交土地出让金。1998年国家土管局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，除继续规定出让、租赁、折股处置方式外，还增加了“保留划拨用地”方式，但“保留划拨用地”的适用范围非常有限，而且不超过五年期限。它同时明确规定：“国有企业改造或改组为有限责任公司或股份有限公司以及组建企业集团的，应当采取出让或租赁方式处置”。这意味着，如果国家不针对债转股问题出台新政策，那么，实施债转股后，原划拨土地使用权必须有偿使用，企业就要“额外”流出现金，而债转股本身并不使企业增加任何收入（至少是一定时间内），这无疑增加了债转股的难度，甚至可能导致债转股无法完成。对此问题，我们认为有三种方案可供选择：其一，在资产管理公司特别立法中明确规定国家允许通过债转股成立的新公司继续以划拨方式享有土地使用权；其二，规定新公司以出让方式取得土地使用权，但对新公司取得土地使用权免征土地出让金；其三，允许新公司在资产管理公司股权退出之前缓交土地出让金。其中，以第一种方案为最优。 （四）资产管理公司以新公司回购方式实现股权退出时的问题
在资产管理公司签署的《债转股协议》中，基本上都将新公司回购作为资产管理公司实现股权退出的重要方式之一。下面就新公司回购的合法性、可行性及实际操作等有关问题作简要分析：
通常所称回购是指一家公司以其自有现金或资产购买其股东持有的本公司股权，并进行减资的过程。《债转股协议》中约定的新公司回购，就性质而言，与一般意义的回购并无本质的区别，但新公司回购作为资产管理公司股权退出的一种重要方式，又有其显著的特点。首先，新公司回购的原因是资产管理公司的股权依政策必须退出，而不是回购的通常原因（资本过剩或亏损严重等）；其次，新公司回购被约定成为新公司必须向资产管理公司履行的一项既定义务；最后，新公司回购的期限和数量在资产管理公司成为新公司股东之时就已确定。
新公司回购的法律程序是：（1）新公司回购首先需由其董事会提出减资方案，股东会通过有效决议。依据《公司法》的规定，公司减少注册资本的股东会决议必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。（2）新公司应依法进行通知和公告。依据《公司法》的规定，公司需要减少注册资本时，必须编制资产负债表及财产清单，应当自作出减少注册资本决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上至少公告三次。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自第一次公告之日起九十日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。（3）新公司进行减资的变更登记。依据《公司法》和《公司登记管理条例》，公司应自减少注册资本决议或者决定作出之日起九十日后，向公司登记机关办理变更登记，并提交公司在报纸上登载公司减少注册资本公告至少三次的有关证明和公司债务清偿或者债务担保情况的说明。 新公司回购面临的主要问题有：（1）资金来源问题。由于新公司回购被约定成一种既定义务，并且在回购的期限和数量上都是确定的，因此新公司回购的资金来源就成为回购能否完成的关键问题。《债转股协议》中一般都规定新公司以利润、固定资产折旧、亏损补贴、税收返还（若中央政府批准）、土地开发收益等现金回购资产管理公司持有的股权或剩余股权，并相应减少注册资本。但在实际操作中，由于新公司各方股东要按股分红，固定资产折旧原则上要专款专用，而亏损补贴、税收返还、土地开发收益又都是不确定的资金来源，因此新公司的回购资金到位乃至回购的顺利完成存在着现实的困难。（2）由于回购必须以股东会通过有效决议（三分之二特殊多数）为前提，为保障资产管理公司的退出，各方股东在债转股协议中已承诺支持新公司回购资产管理公司股权的义务，但如其违约，法律将如何追究其责任，目前无明文规定。（3）程序问题。前面已经对新公司回购的程序进行了简要的介绍，不难看出有关法律、法规对公司的减资程序规定是非常严格的，特别是在保护债权人利益方面。《债转股协议》一般约定新公司每年都要进行一定比例的回购，因此也就需要每年都完成一次减资程序，这在操作上显然有很大的难度，特别是存在新公司对债权人清偿债务或向债权人提供担保的问题。
鉴于此，我们建议特别立法应就以回购方式实现股权退出的相对简化的程序及法律保障作出规定，并同时明确资产管理公司存续期间债转股的股权的最后处置结果，即是否要求必须完全退出以及退出的方式是否只有转让与回购两种。
总之，上述法律问题渗透到债转股的每一环节，关键在于合法、有效地确立金融资产管理公司与债务人和新设公司之间的法律关系。根据债转股运作过程，法律关系的确定应从两方面入手：（1）要明确债转股方案实施后，资产管理公司怎样行使股东权利和履行股东职责。（2）资产管理公司做为阶段性持股者，阶段性的含义是什么，股权退出是否是必须的，股权退出方式怎样，都应该明确。
债转股协议签定后，还有大量的工作要做。诸如根据债转股协议，在设立新公司过程中，其章程的制定、法人治理结构的确立、注册登记以及将来的股权管理、股权退出、新公司重组上市等事项的具体操作。这些问题对于资产管理公司而言都是全新的业务，不仅需要各方面的协作与配合，更主要的是需要《资产管理公司特别立法》的支持。
三、资产处置过程中的法律问题
根据国家的要求，资产管理公司所拥有的债权及其它资产应该及时、尽可能价值最大化地变现处置掉。资产管理公司处置方法主要有：债务追偿、资产置换、转让与销售、债务重组、企业重组、债权转股权、资产证券化等。资产管理公司处理的是不良资产，如果依据现有法律基础，最终是难以实现处理银行不良资产、实现其价值最大化目的。鉴于此，建议赋予资产管理公司特殊的手段，以有效解决资产处置过程中遇到的相关问题。
（一） 接管与重组企业的问题
对债务人的企业重组，是国务院赋予资产管理公司的一项重要的资产处置手段，也是国际上处理不良资产的一项基本经验。为了保证重组这一方式真正起到盘活债务企业部分或全部资产，使其恢复经营能力的目的，法律必须赋予资产管理公司特别的手段，给予债务重组企业以特别的保护。在马来西亚，政府颁布了特别法案，明确了“特殊管理人”制度，规定根据债务人的申请，资产管理公司批准；或者马来西亚的资产管理公司主动决定派出“特别管理人”对企业进行重组，在法定的重组期内，企业董事会的一切权利由“特殊管理人”代理行使，“特殊管理人”有权处置企业资产，审查企业财务，而一切针对债务企业的诉讼、执行、清算等申请均不得提起等。而在我国，《企业法》、《公司法》、《破产法》等并没有赋予债权人可以接管企业的权利。鉴于资产管理公司处置不良债权的特殊任务，我们建议立法赋予资产管理公司对持有一定比例以上债权的企业，有接管、重组企业的权利（资产管理公司根据债务人的申请或主动决定），同时可以责令被接管企业延期偿还债务，并以该命令抗辩其他债权人，上述规定必然大大提高资产管理公司通过企业重整实现债权的效果。
（二）有关“破产”的法律问题
在资产管理公司收购的金融债权中，有部分地方政府和企业利用企业分立、破产等形式逃废债务，而破产法对资产管理公司利用破产的方式实现债权非常不利。鉴于《破产法》已不能适应清理、处置不良资产的资产管理公司的需要，建议尽快就资产管理公司债务企业的破产程序进行专门的规定，其主要内容应包括：（1）按照债权比重确定债权人会议主席，并以债权权重决定表决权权重；（2）成立涉及中央金融机构（专指资产管理公司）债权的破产专门法庭进行专属管辖，以减少地方干预；（3）扩大主要债权人庭外调解的作用；（4）排除“破产企业的土地使用权优先用于支付职工安置费用”有关规定的适用；（5）规定凡经资产管理公司决定接管的企业的破产（或者扩大到凡不良贷款的债务企业的破产），只能由资产管理公司作为唯一的破产申请人；（6）排除债务人以申请破产来妨碍资产管理公司对债务人的监管、重组等。
（三）“准司法权”问题
由于资产管理公司经营的是不良资产，因此，在追债问题上，就需要与普通债权人更有效的权利，在这一点上，国外立法也有经验可供借鉴，如波兰在处理银行不良资产问题时，赋予债权银行“准司法权力”，资产管理公司只要取得拥有违约债务人未偿债务总额50%债权人同意，就有权代表所有债权人通过谈判最终使债务人和债权人达成协议，该协议具有准司法权效力，可直接申请法院强制执行。这一规定排除了波兰法律复杂的司法程序的适用，大大提高了资产处置效率，得到国际上高度评价。 （四）资产管理公司的调查权与审计权
为了防止债务企业逃废债，保全资产管理公司债权，我们建议在立法时赋予资产管理公司对债务企业一些原债权银行具有的权利，如调查权（如调查企业管理人员的失职等）、审计权（如对债务人进行财务审计）等也是非常必要的。我们认为，原债权银行对债务人拥有怎样的权利，资产管理公司都应该拥有，只有这样，才能最大限度实现国有资产价值回收最大化的目的，防止债务人逃废债务。
（五）资产管理公司债权受让人的权利保护问题
资产管理公司拥有大量的债权，对这些债权资产管理公司是否能够整体或分别出售，债权受让人是否具有和资产管理公司相同甚或更大的权力进行处置，目前没有明确规定。为扩大资产管理公司的处置手段、提高资产管理公司处置效率，我们建议立法考虑这方面的问题。 （六）诉讼中的有关问题
诉讼是资产管理公司利用法律手段进行债务追索的重要手段之一，从目前实践来看，资产管理公司在进行诉讼的过程中，遇到了很多问题，急待解决。
1、接收债权的诉讼管辖地问题
资产管理公司从商业银行接收的金融债权，其基础合同为借款合同。资产管理公司能否根据最高法院关于如何确定借款合同履行地问题的批复（1993年11月17日法复〈1993〉10号发布）“除当事人领有约定外，确定贷款方所在地为合同履行地。”的规定，按照所接收债权的基础合同（借款合同）的性质来确定资产管理公司及其各办事处所在地为合同履行地，即案件管辖地。
2、诉讼、执行费用问题
进行诉讼及申请执行就必然涉及到一定的费用问题，由于资产管理公司债务追偿的案件数量多、金额巨大，但最终的实际回收率又很低，甚至垫付的诉讼费、保全费、执行费都不能如数收回，因此，这些费用的支付将会对资产管理公司的运作造成很大的压力。目前国家已经明确资产管理公司在经营中的税收免征，因此我们建议，对资产管理公司的诉讼收费也给予一定的减免政策。 3、简易程序及特别法庭问题
从国际经验来看，部分国家为了提高资产管理公司处置资产的效率，都对资产管理公司起诉案件的审理程序进行了简化，有的还在各级法院成立了特别法庭或在法院内设立特别小组，专门审理与执行涉及资产管理公司不良资产的诉讼，我们建议立法及司法机关在这方面也予以考虑。
4、诉讼保全担保的法律问题
鉴于资产管理公司面临大量诉讼业务，涉及大量的诉讼中保全及诉前保全，依据现行《民事诉讼法》，诉讼保全时如人民法院要求担保的，保全申请人应提供担保，诉前保全的，保全申请人应该提供担保。如果每一项诉讼保全都要求资产管理公司提供担保的话，必将影响资产管理公司保全效率，并对资产管理公司造成过大的压力，不利于资产管理公司尽快处置不良资产。鉴于资产管理公司的特殊性质，及其所具有的国家信用性质，建议特别立法或最高人民法院能明确涉及资产管理公司的诉讼保全不以提供担保为前提，或者考虑其他变通方式（如以总公司发“保函”这一信用担保的形式）。 5、诉讼主体变更的法律问题
资产管理公司接收的债权中，有一部分已由原商业银行起诉或进入到了执行程序，不同法院对此处理方式不同，对已经起诉的，有的要求原告撤诉后由资产管理公司重新起诉，有的要求资产管理公司依法申请变更诉讼当事人；对已经执行的，有的要求资产管理公司重新申请执行，有的要求资产管理公司申请变更“申请执行人”。我们认为，采取变更诉讼当事人或申请执行人的做法符合法理、亦有利于资产管理公司快速接收和处置不良资产。因此，建议特别立法或最高人民法院能以适当形式明确，资产管理公司接收的债权涉及诉讼或执行的，各级法院依资产管理公司的申请办理相应的变更手续。
（七）抵押物抵债问题
根据现行《担保法》，在债务人不能清偿到期债务时，债权人不能直接以抵押物抵债，而必须与债务人协商或经法院裁定后，以拍卖、变卖、折价方式所得价款抵债。纵观国际上处理不良资产的经验，许多国家都在这一点上授予资产管理公司特别权利-即债务人不能按期清偿债务的，资产管理公司即有权直接处置抵押物。我们建议有关机关对此予以规定。
（八）排除外界干预问题
资产管理公司在实现债权、重组企业过程中，可能会受到来自各方的阻挠，特别是当触动部分地方利益时，地方政府的阻力会很大。国家应在法律上对资产管理公司的权利给予明确，更重要的是对阻挠资产管理公司依法实现债权、重组企业的违法行为规定惩戒性条款（包括采用行政手等段），以提高资产管理公司的运作效率。
四、关于特别立法的建议
资产管理公司的成功运作必须以相应的法律为基础，这是几乎所有国家在处理银行不良资产过程中得出的一个重要的基本经验[3].波兰为此颁布了《企业与银行债务重组法》；美国制定了《金融机构改革、恢复和强化法》；日本也于去年颁布了《金融再生法》。
设立金融资产管理公司，处理不良资产，在我国是一项新生事物。因此，尽管国务院授予了资产管理公司十分广泛的业务范围和手段，并且这些手段是过去传统的商业银行所不具备的，但与国外相比有些手段还是不具备；即使是国务院批准的手段，在实施中也面临报批的问题，影响到处置效率[4].另外，资产管理公司的一些处置手段缺乏法律支持，有的甚至与现行法律相抵触。如果逐个修改现行法律，在时间上等不及，因此，国家有关机关应尽早制定、颁布《资产管理公司特别法》及《资产管理公司特别条例》，并对一些法律规定不明确，但对资产管理公司运作影响较大的法律问题颁布司法解释，从而建立一个以特别立法为核心，司法解释为辅助的资产管理公司运行的法律体系。
就《资产管理公司特别法》而言，从不同的角度，其称谓设定可不同，可以为《资产管理公司特别立法》、《企业与银行重组法》、《不良资产处置法》。根据一段时间以来在业务实践操作中遇到的关于不良资产收购、债转股、资产保全、资产处置等工作的法律问题，资产管理公司的特别立法至少应包括以下重要内容：（1）明确资产管理公司的地位、作用、经营范围和手段；（2）明确不良资产从银行向资产管理公司转移的合法性和完整性；（3）明确资产管理公司在管理和处置不良资产方面的基本权利。
我们建议，特别立法的体系大致应包括以下章节：
第一章 总则
1、 目的
2、 定义
3、 资产管理公司的特殊职责（法律地位）
4、 资产管理公司的经营手段
第二章 收购银行不良资产（债权接收）
第三章 处置银行不良资产（拍卖、债转股、债务追偿、债务托管、股权置换、上市、资产证券化）
第四章 对资产管理公司的监督
第五章 特别法庭
第六章 法律责任
第七章 附则
总之，国外的实践证明，以特别立法形式明确资产管理公司的地位、职能和权限，是资产管理公司正常运作的前提和重要保证。为有效规范资产管理公司的经营管理与运作，保障国有金融债权的实现，化解金融风险，支持国企改革，实现国有银行的商业化和市场化，我们呼吁尽早制定《资产管理公司特别法》，以尽快最大化地收回金融债权、迅速有效地实现政府、国企、银行“三赢”的圆满结局。
参考文献：
[1] 《中国向不良资产宣战》，王松奇主编，中国经济出版社2000年1月第1版，第73页。
[2] 《重建与再生-化解银行不良资产的国际经验》， 周小川主编 中国金融出版社1999年6月版，第46页。
[3] 《国际经济评论》 1999年第9期 摘自：金融在线-名家点津-从操作的角度看不良资产的处理。
[4]《中国向不良资产宣战》王松奇 主编 中国经济出版社2000年1月第1版 第109页。
