行政复议前置程序是指行政管理相对人在提起司法审查具体行政行为之前，法律法规规定的必须先进行行政复议。才可以再行提起行政诉讼，规章及规章以下的其他规范性文件规定复议前置不具有必然的约束力，《中华人民过和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为的侵犯其已经取得土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国海关法》第三十四条规定，“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳程款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”。《工伤保险条例》第五十三条规定有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政的。下面列举了四种情形：以上法律法规均规定了公民、法人或其他组织对行政机关具体行政行为不服的，应当先提起行政复议，对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。行政救济途径设置为前置程序，在审判实践中，一些行政复议机关经常对申请人的申请简单地作出不予受理通知，既告诉申请人行政复议前置程序已完成，可以依法向人民法院提起行政诉讼，申请司法救济。这种现象发生有两种原因，一是行政复议机关人员少，工作忙，其他政务忙不过来，没有时间，也没有精力去应付行政复议案件，但法定的前置程序又不能回避，所以以一种最简单的方式履行自己的职责；第二种原因是行政复议机关担心对原具体行政行为进行实体审查，如发现原具体行政行为存在程序，实体和法律适用错误。作出改变原具体行政行为的复议结果，会引火烧身，当行政诉讼的被告。所以也采用一种自认为既简单，又安全的做法，制作一张不予受理通知书，即宣告自己履行了法定职责，从而进行司法程序，让争议当事人围绕原具体行政行为进行诉争，法院对行政复议机关不作出实体审查的的做法既生气，又无奈。但为此也产生了不同的三种看法。
一、行政复议机关已履行了复议审查，人民法院应当受理并进入司法审查。
法律法规申请人应当先行申请行政复议；对复议决定不服的，可以提起行政诉讼，法律法规仅规定了应当行政复议程序前置，没有规定行政复议机关应当对具体行政行为的合法性进行全面审查，没有进行全面实体审查的，人民法院不予受理。行政复议机关作出的不予受理决定书，证明了申请人进行了行政复议的行政救济途径，前置程序已经完成，可以提起行政诉讼，进入司法救济阶段，不应当过于强调行政复议机关是否进行了全面审查。我院受理的关于工伤认定一类案件，行政复议机关基本上都是作出不予受理通知书，申请复议人拿到行政复议不予受理通知书后，直接到人民法院提起行政诉讼，法院受理后进入司法程序，对原工伤认定具体行政行为进行全面审查。如某机械制造厂诉某市劳动和社会保障局、第三人陈某不服工伤认定一案，陈某系某机械厂的一名职工，在帮助其他车间搬运物品时被砸伤，构成七级伤残，陈某向某市劳动和社会保障局申请工伤认定，该市劳动和社会保障局受理后进行调查取证，向对方送达协助调查通知书，最后认定陈某的受伤符合工伤保险条例规定，认定陈某所受伤害为工伤，某机械制造厂不服，向某市人民政府申请行政复议，市政府收到复议申请后当日即给当事人作出不予受理复议申请通知书，并告知申请人可以向人民法院提起行政诉讼，申请人拿到不予受理决定书后，也认为已完成了行政复议前置程序，遂向人民法院提起行政诉讼，要求撤消某市劳动和社会局作出的陈某系工伤的认定结论，法院审查看到行政复议不予受理通知书，也认为已履行了先行复议的前置程序，进行开庭审理，最后作出维持某市劳动和社会局作出的陈某系工伤认定的具体行政行为，现在我院基本上都持有该种观点。
二、复议申请人可以向行政复议机关的上级行政机关申诉。
既然法律法规规定了行政复议前置程序，说明设定复议前置的目的就是告知行政相对人，对行政行为不服的，应当先进行行政救济，行政救济应当全面审查，发挥行政机关对行政相对人充分救济作用，严格履行系统内部监督程序，保障行政权对人的复议申请权利，不能简单的不予受理，草率的履行行政监督职能，如果复议机关对符合法律法规的复议前置程行为申请复议不予受理的，复议申请人可以向行政复议机关的上级行政机关申诉。上级行政机关认为复议机关不予受理无正当理由的，应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理，待全面审查结案，作出具有实体内容审查的复议决定后，人民法院才可以进入司法审查。
三、复议申请人可以对复议机关的不予受理决定提起行政诉讼。
法律法规规定行政复议前置程序的，行政复议机关作出不予受理决定，从实质上讲，复议申请人申请行政救济的大门没有进入，更不存在对原具体行政行为合法性及合理性审查问题，法律法规设置的行政救济渠道成为虚有，没有达到设立行政复议程序前置的立法本意，行政复议机关也成为行政监督摆设，没有达到行政系统内部监督作用，法律法规赋予行政复议机关的职能没有得以实质的实现，应当允许复议申请人对行政复议机关所作出的不予受理决定提起行政诉讼，法院经审查认为行政复议机关应予受理的，可判决责令行政复议机关予以受理并作出行政复议决定，待复议决定作出后，行政作为人可视情况选择诉原具体行政行为和复议行政行为。
河南省许昌市魏都区人民法院 卜景丽
