一、审查起诉是否有防止起诉权滥用的功能
防止起诉权滥用，保障犯罪嫌疑人权利，是我国司法改革的重要目标之一。目前，我国公诉程序采由检察机关独立审查、决定是否起诉，一经起诉则直接进入审判程序，而无须进行司法审查的检察控制权模式，以审查起诉程序实现对起诉权的制约。有学者认为，对于公诉权滥用， [1]检察控权模式持一种乐观态度，基本上不存在有效的控制机制。检察控权模式容易导致公诉权滥用。域外许多国家设置预审程序，由法官进行起诉审查，防止诉权滥用。那么，我国的审查起诉程序是否能够防止起诉权滥用？比较两种程序能够得到有益的启示。
送交审查起诉的案件中被检察机关拒绝起诉的比率可以作为衡量公诉权制约机制功能实现的一个标准。如果检察机关在审查后认为案件不符合公诉条件而拒绝起诉，显然发挥了防止公诉权滥用的效果。
在美国防止公诉权滥用主要通过大陪审团和预审程序。但是，大陪审团审查指控是一种非抗辩的程序。有时检察官是大陪审团的唯一出庭的“证人”。一件普通的案件被要求“尽量在15分钟内结束”。这个迅速和似乎马虎的证据审查已使一些批评家认为，大陪审团程序只是为检察官签盖图章。预审听证是一种抗辩式的程序，但通常是一项简短、一边倒的趋势。被告方经常选择不反驳、不介绍证据和不提供证人。在允许采用传闻证据的州内，预审听证甚至更趋于不抗辩和不耗费时间。 [2]在德国，裁定是否开始审判程序是基于卷宗中的书面信息作出决定的。在绝大多数案件中，法院只限于审查起诉表面上的合理性，因此检察官提出的审判申请总是会被批准。 [3]
拒绝起诉的情形在我国表现为作出不起诉决定或者要求补充侦查。由于我国不起诉率较低，可抛开在审查起诉后作出不起诉决定的比例，用退回补充侦查的比率来代替检察机关拒绝起诉比例。我国退回补充侦查的比例各地有所差异，但广州市检察机关审查起诉阶段退回补充侦查的比例都在13%以上。 [4]北京市检察机关审查起诉阶段退回补充侦查的比例甚至达到了22%以上 [5]。
因此，侦查机关认为案件符合起诉条件，要求检察机关进一步审查起诉的案件中，其中有很多案件由于检察机关认为不符合起诉条件，而未能提起公诉。而不像美国和德国那样“一边倒”，“公诉的请求总能得到批准”。这一定程度上说明我国检察控权模式的审查起诉程序实现了对不当起诉的制约。当然，不可否认，我国也存在着公诉权滥用的情形，但这并不是刑事诉讼制度本身能够解决的问题，即使司法审查也无法抵制地方权力的干预。
案件经过审判后，被告人获得有罪宣告占被告人总数的比例，能够一定程度上反映审查起诉程序制约公诉权的效果。从1998-2001年的统计数据来看，我国宣告无罪和免予刑事处分的被告人占被审判的被告人的比例不超过2.8%，被告人有罪比例达到97.2%。 [6]而美国9个管辖区的无罪判决的比例都在13%以上，有5个管辖区无罪判决的比例达到30%以上，最高的达到43%。 [7]
美国被告人获得无罪判决的比例远远高于我国，至少是5倍以上，最高竟相差20倍以上。考虑我国可能存在的撤案数和潜在的错案数，该数据并不是百分之百的准确，但不可能大到占五个百分点以上 [8]。可见，我国检察控权的审查起诉程序能够抑制公诉权滥用。
二、检察控权模式下我国防止起诉权滥用的经验
(一)检察机关与侦查机关保持较远的距离。
虽然我国检察机关与侦查机关是相互配合、相互制约的关系，但在实践中，侦查阶段的检警关系是非常疏远的，基本上各自独立。检察机关在侦查阶段并不能深入侦查机关，指挥、参与侦查机关办案。尽管一些地方在进行检察引导侦查的改革试点，但总的来说，检察机关并不介入侦查机关的侦查工作，绝大多数案件的侦查基础工作是由侦查机关独立完成的。侦查机关立案启动侦查程序无须向检察机关备案、报告或者请求批准。侦查过程都由侦查机关独立控制。虽然是否逮捕由检察机关决定，但是审查批捕的部门和审查起诉的部门并不是同一机构，不是同一批检察人员。在侦查终结时决定是否移送检察机关审查起诉，也是由侦查机关自行决定。审查起诉程序的启动权由警察控制，如果警察不移送审查起诉，则检察机关无法对案件审查起诉。在审查起诉部门受案之前，公诉人基本上对案件的事实和证据一无所知。检察机关在审查起诉时，由于未深入介入侦查，未形成预断，而能保持相对中立的视角来审查案件是否符合起诉条件。
(二)检察机关是法律监督机关，检察官的司法化。
在我国，检察机关被定位于法律监督机关，检察机关与法院并列为司法机关，向“人大”负责，独立行使职权。检察机关承担对侦查活动的合法性进行监督的职责。在检察机关内部，检察官并不是公诉主体，而是由检察机关行使公诉权，强化检察长、部门负责人、其他检察官对案件承办检察官的制约。司法传统上，法官和检察官都被认为是司法官。这要求公诉人站在客观公正的立场，而不是当事人的立场上看问题。公诉人员负有客观义务，不仅应当重视收集对被告人不利的证据，而且必须收集对被告人有利的证据。实践中，公诉人也以客观中立的司法官自居。VandeBunt对荷兰检察官的研究表明，这种司法官角色定位并非“虚构”，荷兰的公诉人与英国公诉人将自己作为当事人一方的理念不同，其“热衷于以法官的身份表现他们自己，根据他们自己的陈述，他们不认为他们是争论中的一方，而是法庭中地位较高的一部分，致力于公正地衡量有关各方的利益，正如任何一个执行正确判决的法官。” [9]并认为这样非常有利于对警察的控制。在我国，检察机关的法律监督地位和检察官的司法化对于防止公诉权滥用起到重要作用。
(三)侦查机关侦查终结提起公诉意见和检察机关审查起诉的证据标准。
我国《刑事诉讼法》赋予公安机关侦查终结案件的权力。公安机关侦查终结的案件，如果“犯罪事实清楚，证据确实、充分”，应当写出起__诉意见书，连同案件材料和证据一并移送同级人民检察院审查决定。检察机关在审查起诉后提起公诉时，也遵循同样的证据标准，即“犯罪事实清楚，证据确实、充分”。定罪的证据标准也是如此。这样，我国提起公诉意见的证明标准、公诉的证明标准、定罪的证明标准在证明程度上几乎完全相同。也就是说，侦查机关在移送审查起诉时，就要判断案件是否能被公诉、定罪，而不是简单交由检察机关的审查起诉部门决定。案件是否符合公诉条件，实际上需经过侦查机关和检察机关审查起诉部门的两次审查。
(四)审查起诉是一个独立的阶段。
我国的审查起诉程序相对来说较为复杂，法律要求审查起诉一般在一个月内完成，一定条件下可以延长半个月。审查起诉到移送起诉，其时间可能长达195天(包括二次退回补充侦查)。不可能像美国那样用15分钟审结。审查起诉必须查明以下内容：犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪的性质和罪名认定是否正确;有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人;是否属于不应当追究刑事责任的;有无附带民事诉讼;侦查是否合法。审查起诉需要做大量的审查工作，要审阅案卷材料，讯问犯罪嫌疑人，听取被告人意见，听取犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见，必要时还要补充侦查。可见，我国的审查起诉程序虽然不是中立、口头对抗的程序，但是承办检察官基本上全面接触案件，听取各方意见，负有客观义务，实质上具有对抗的因素，这对于防止公诉权滥用起了重要作用。
三、我国防止起诉权滥用的内在结构
除日本外，两大法系主要国家都设置预审程序，在检察机关提起公诉后，法院正式开庭前，由法官对需要起诉的案件进行初步审查，以确定起诉是否符合起诉条件，是否有必要启动审判程序。这种由法官对起诉进行审查，防止起诉权滥用的模式可以称之为司法控制权模式。两大法系主要国家司法控制权下的审查起诉程序的内在逻辑并不相同，通过比较两种模式可以揭示我国对起诉权制约的内在结构。
(一)检察机关介入侦查的程度与公诉权制约功能存在重要联系。
检察机关越多承担侦查任务，就越难保持客观公正，对检察机关的制约也就显得越有必要。大陆法系国家实行“检警一体化”，检警关系密切。英美法系国家检警虽未一体化，但是采取“指导参与型”的模式，同样保持密切的合作关系。检察院与警察机关的关系非常密切，检察官不仅有权亲自审查，而且有权对警察机关的侦查发表意见、进行指导。 [10]由于侦查工作往往需要对犯罪嫌疑人作有罪假设——假设某人是犯罪嫌疑人并进行查证和反驳，检察机关充分介入侦查而难免深受影响，是否起诉演变成对自己主导的侦查结果的自我确认，导致在决定是否起诉时难于保证客观公正。所以，必须引入中立的法官对侦查结果进行确认。而我国检察官并未充分介入侦查，从而不具有介入侦查过程所不可避免带来的有罪假设的主观偏向，也不是对自己侦查结果的审查，从而能够被寄望客观、公正地履行公诉职能。
(二)两大法系国家的警察机关都没有权力终结案件，警察机关无权对案件是否符合公诉条件进行审查。
在美国，控辩双方在侦查权上的对抗一直到庭审结束。因此，并没有独立的侦查终结程序。在法国，由预审法官裁定案件是否已经侦查终结。在德国，由检察官在决定起诉时终结侦查。 [11]这样，检察机关提起公诉是公诉的第一道程序。如果检察机关具有独立的通过起诉启动审判程序的权力，则在检察官提起公诉与案件的庭审之间并无中间的审查程序，案件由侦查结果直接进入审判，并无制约程序来防止起诉权滥用。所以不能由检察机关自行控制公诉审查程序，而必须有中立的第三者介入。我国是由侦查机关而不是检察机关终结案件的侦查。在侦查终结后，侦查机关认为案件符合公诉条件，提出公诉意见书，再由检察机关审查起诉，然后由检察机关决定是否提起公诉。所以，检察机关的审查起诉介于侦查结果与案件审判程序之间。案件是否符合起诉条件，经过了侦查机关和检察机关的两次审查。检察机关的审查起诉，正是对侦查机关侦查结果的再一次审查。侦查机关提起公诉意见相当于司法控权模式下检察机关提起公诉，检察机关的审查起诉相当于法官的公诉审查(见下表)。（略）
(三)提起公诉的证明标准越高，公诉权滥用的成本就越大，滥用的可能性也就越小。
从证明标准上说，两大法系主要的公诉标准都为“定罪可能性”，低于案件有罪判决的标准，从而大量可能被判无罪的案件也可以进入审判阶段。由于域外的起诉证据标准不高，为了防止公诉机关滥用公诉权，有必要由中立的第三者对公诉进行审查。这也是司法控权模式下以法官作为公诉审查主体的重要原因。
而我国则与之相反。我国从侦查机关提起公诉意见书到检察机关公诉部门提起公诉，再到法院作出有罪判决都适用“事实清楚，证据确实、充分”同一个标准。这样，侦查机关、公诉部门两者同时都认为案件符合公诉条件，犯罪嫌疑人应当被定罪时，才能被起诉和审判。由于公诉的证明标准较高，也可以更好防止公诉机关滥用起诉权。而且，“证据确实、充分”与有证据证明“定罪可能性较大”相比，具有更加明确的特点，审查主体的自由裁量权不大，所以能够更好地防止权力滥用。
我国的起诉权制约模式是一种依赖“自我约束”，而非外部制约的制约模式。其主要手段就是强化检察官的客观公正性，防止检察官过于介入侦查，防止检察机关出于职业偏见带来的滥诉。但是，对检察官行使职权能产生强大影响的，是来自党政机关、上级检察院、社会压力的干预，这种制约机制对此难以产生有力的抵御。这与我国缺乏对检察机关、检察官行使职权相对独立性的保障制度密切相关。而域外的公诉权制约采取的是外部制约模式，公诉权的合理行使不寄望于检察官的自律，而由法官从外部进行司法审查，所以，其无须采取强有力的措施来防止检察院“偏心”地滥用职权，而致力于保障法官独立地审查、制约检察官滥用起诉权。但是，为防止演变成先定后审，庭前审查不能过于深入。从各国实践来看，预审形式化的倾向十分明显。
四、审前程序改革的系统观
在对检察权性质的研究中，出现了“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”、“法律监督说”之争，尽管难分上下，但是由于学术研究中对狭义的司法独立的顶礼膜拜与片面理解，“行政权说”动摇了我国检察机关和检察官的客观公正性，检察官的“当事人”色彩更加明显。而一些学者在对公诉证据标准的比较研究后，提出构建我国证据标准的层次性，将公诉标准降低为“定罪可能性”。这种观点在学术界成为多数观点。近年来，在“检警一体化”的学术研究推动下，许多检察院开展了“检察引导侦查”的改革，进一步密切了检警关系。当前，许多学者又对我国的审查起诉程序提出异议，提出设立庭前法官对公诉进行审查。
从这些意见的发展方向看，是要从根本上动摇我国以“自我约束”为特点的检察控权型的起诉权滥用制约机制，代之以司法控权的模式。但是，这种意见是以片面否定我国现有的制约机制为前提的，而且是“零星”进行的，缺乏对上述密切联系的几个方面的系统反思，至少未充分注意到侦查机关终结侦查在我国的功能和作用。实际上，只有将两种不同的制约模式的内在结构和功能实现进行深刻的对比，才能对改革的应然方向作出判断。但是，我们目前进行的许多改革恰恰不是围绕防止起诉权滥用为前提展开。
我国审前程序的改革必须以防止起诉滥用为重要目标和功能，采取系统论的观点，与起诉权制约机制中相应制度的改革协调起来，整体推进，同步进行。刑事司法体系的系统化要求将刑事司法体系作为一个有机的整体、一个相互关联的司法决策的体系，对制度某一环节的改革会导致其他环节的相应调整。 [12]因此，改革必须系统进行，以取得制约起诉权与实现诉讼效率之间的平衡。
