内容提要: 当前，在全面倡导节约型社会的形势下，运用经济手段和行政手段促节约意识，成为政府工作的一项重要目标，笔者认为运用法律手段促节约意识是构建和谐社会的必要之举。本文从各地正在推行的阶梯水价入手，分析水权背后的利益关系，揭示水价和水权改革的利益价值位阶，考量水资源的法律保护中的核心利益，进而确定水权的法律地位。
一、阶梯水价之利弊分析
近段时间不少地方政府发出通知，要求尽快实行阶梯水价。所谓阶梯式水价，是指在合理核定居民用水及各类企业营业用水基本用量的基础上，对定量以内的用水实行低价，超过基本用水量的部分实行超量累进加价。这是为了响应国务院的加快推进水价改革、促进节约用水、保护水资源的号召[1]而制定的政策，并且要求在未实施阶梯式水价的地区争取在2005年底前实施。
很多地区举行听证会，大多数代表都赞成实行阶梯水价，理由是：（1）可持续性发展要求倡导节水型社会，通过经济杠杆的调节促进社会节约用水；（2）水资源的稀缺性，应当取消国家补贴水价的作法，合理配置水资源：（3）提高自来水公司的合理盈利率，提高水质。
但是各家媒体也纷纷质疑，认为节水不是涨价的理由。《解放日报》报道，水商品价格须在社会视野中稳妥考量；《中国青年报》报道，上调水价不是节水法宝；百姓声音：缓解水危机莫入“唯价格论”陷阱等[2].有些地方的听证会还举出了反对调整的十大理由，如被动用水、居民用水量比例小、公众负担增大等。总之，各方对调整水价的看法莫衷一是。据悉，北京市发展和改革委员会委员张万恒2004年7月31日在北京市水价调整新闻发布会上说，北京市政府已决定暂缓实行居民生活用水阶梯式水价，何时实施要等条件成熟再定。
笔者以为，阶梯水价的实施的确在一定程度上能提高市民的节水意识，但目前阶梯水价基础性工作还不成熟，特别是操作层面还有一定难度，主要涉及查表到户、水表更换、人户分离、一户多房、人口确定等具体问题，必须放在社会生活背景下慎重考量。
在此，笔者拟就这一政策中存在的水权问题，分析水权背后的利益关系，揭示水价和水权改革的利益价值位阶，考量水资源的法律保护中的核心利益，进而确定水权的法律地位。
二、确定水权的利益层次和法律价值位阶
利益是人类社会一切活动的基因。水权中既有公权利益，也有私权利益，明确水权中的利益关系是配置水权的起点和焦点。故在水权的利益关系中，在原则上必须把握以下几个兼顾。
（一）兼顾法律手段、经济手段与行政手段。这是国家宏观调控的主要手段，法律是迄今为止调节社会生活最优的手段之一，那种单纯依靠价格杠杆来催生节水意识的水价政策只是权宜之计，法治才是节水型社会的必由之路。因此必须加快对《水法》的修改，进一步完善相关法律、法规，确立水权制度，建立协调的水资源统一管理体制。合理配置水资源管理权。单纯运用价格手段调节的缺陷有二。
1．权利义务的不对称。价格的形成机制是源于市场调节，而非政府定价，提高水价的前提是充分培育水市场，推进企业化管理和产业化经营，强化水价对供水单位的成本约束，努力发挥市场机制在水资源配置中的基础性作用，否则，将会形成社会总体资源的浪费。提价会导致两种反差，将水资源的权利配置给水务企业。而将义务推给消费者，权利义务的不对称十分鲜明。一方面，价格提高会增加消费者的机会成本和生产者的生产成本，对生产用水的加价无形中就增加了生产成本，最终将会导致企业成本增加，这些成本最终都会变相地转移到消费终端——消费者头上，而水务企业将成为近一二年乃至第十一个“五年规划”期间利润最具爆炸性增长的行业，寡头的生产者与不利的消费者之间的强烈反差不仅违背了价值规律，而且达不到预期的立法目的，也有可能引发一些社会问题。
2．用价格杠杆来调节消费并提倡节约无异于缘木求鱼。节约用水与消费多少并无必然联系，节约与消费之间不成正比，节约不意味着消费少，消费与人的基本需求及需求弹性有关。水资源是不可替代品。其需求弹性小于1，即提高水价并不会降低人们用水的需求，一般情况下，在人们基本需求适当的范围内，没有人刻意地去浪费水资源，一定的价格虽然能够促进节约，但是当价格上涨到一定程度时，需求不会因为价格上涨而持续下降，而是保持在相对稳定的点上，所以当价格达到某一个点时，消费水资源多的群体就不是浪费水资源的群体，这时就需要鼓励消费，如果继续采用累进加价不仅不能起到节约的作用，反而会损伤消费者的积极性，降低效率，因而并不是在所有地区都适宜运用阶梯水价，而应当区分丰水区与缺水区，在缺水区采用累进加价，在丰水区就不宜累进加价。
（二）必须兼顾国家利益、社会利益和个人利益。一般而言，个人利益是基石性利益，是第一层次的利益，而社会利益具有多样性、多层次性。庞德罗列了社会利益的六大内容，即一般安全利益、社会组织的安全利益、一般道德利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益、个人生活方面的利益等[3].水作为一种社会资源，其社会利益主要涉及到环境利益（代际利益）、群体利益（水务企业群体利益、用水群体利益）。笔者认为，在诸多的利益关系中，首先应考量个人利益，其次考虑社会公共利益，再次考虑代际利益。当三种利益协调一致时，结果就达到帕雷托最优，当利益发生冲突的时候，衡量的标准应当是“人民利益是最高的法律”。申言之，公共利益的抽象载体为国家和社会的整体，具体载体为个人，没有不最终还原为个人利益的公共利益。为了防止公益对私益的侵害，尤其是面对环境保护的公共利益的时候，必须通过法定程序来确定法权与法益，通过确立一种公众的磋商机制，明确当前水权法律保护的机制，能够避免政府权力的恣意。
以水价为例，水资源由于其公共财产的性质始终存在“公地的悲剧”，集体和个人在运用公共资源时虽然付了费，可是国家对共有财产的合法所有权导致集体和个人的搭便车，而且国家一味地采取补贴政策来迁就民生必然会引起国家资源的不合理配置，故而价格杠杆在平衡国家、集体、个人三者之间的利益冲突、合理配置资源方面起着十分重要的作用。21世纪世界水资源委员会主席伊斯梅尔·塞拉杰丁表示，希望人们树立起一种有偿使用世界水资源的公平的价值观，因为免费用水会导致大量水资源的浪费，而且应该给贫困人群而不是公用事业公司提供补贴。水价改革也是在这样的背景下应运而生的。正如上文中谈到的，消费者是社会生产线的终端，取消政府补贴的另一个极端就是完全依靠消费者来为水资源付费，从保护个人利益一下子转到保护国家、社会利益，这个转变一方面不利于水资源的经营者节约成本经营管理，另一方面会严重影响到人民的生产和生活，因而确定水价时，必须均衡国家、环境、社会群体、个人等多方利益。
（三）必须兼顾长远利益与眼前利益。在国家与社会的关系中，国家优位始终是法治社会形成的基本理念，市场经济中的意思自治原则是私权中最重要的原则，在资本主义的上升阶段，私权的保护是绝对的。水权是一项兼具公权与私权性质的复合权利，因此，必须既考虑国家主义的立场，同时也兼顾市民社会的立场，从国家的角度来说，环境保护和可持续发展战略十分重要，是关系到子孙后代的千秋大业，是长远利益，是一种优位的价值目标：就市民社会来讲，涨价所引发的公众额外负担及额外压力，就是眼前利益。当前，我国利益主体的多元化与利益关系的复杂性决定了国家在制定政策时必须充分考虑各种利益主体的需求，同时必须运用法律手段调节和平衡各种利益主体之间的矛盾和冲突。
（四）效益与效率优先，兼顾公平原则。节约型社会的根本标志是人与自然和谐相处，它体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。节约型社会以效率与效益为首要标志，效率是降低单位实物产出的资源消耗量，效益是提高单位资源消耗的价值量，节约型社会不能以牺牲经济发展为代价，鼓励节约与适度消费是协调一致的，阶梯水价在一定程度上能够降低水资源消耗量，同时也能提高水资源的价值量，但必须将水价限定在一个合理的范围内。
判断一项改革措施是否是在物质和制度条件完备的前提下的适时之策，在对各种冲突利益进行取舍和选择时，衡量标准之一为是否对社会总体福利有所增进。因为水权的转让。使水资源的社会总价值降低了，最终受到损害的是整个社会（国家）的利益。
三、水权的核心利益及水权法律地位的确证
在水权制度设计中，既考虑私益最大化，又考虑公益最大化；既考虑经济利益最大化，又考虑生态利益最大化，这是不可能实现的，故而必须确立利益衡量的法律标准。明确水权中的核心利益。申言之，当前，我国水权价值中最高的价值是环境价值，法律在配置资源时必须首先考虑环境价值，即在确定水价时首先满足资源的使用费，考虑资源的再生性和能源的损耗费，而不能仅仅按成本定价。从世界各国的水价定价机制来看，在水资源相对丰富的美国、加拿大，其丰水区实行累退制水价，目的在于鼓励人们用水，这体现了环境利益与个人利益的协调。其次是效益价值，水资源效益价值的明证就是先占原则和河岸权原则，通过确立一种优先权，形成对水资源的使用权的最优配置。再次是公平价值，国外有平等用水原则，即所有用户拥有同等的用水权，当缺水时，大家以相同的比例削减用水量，这是一国水权的域内效力问题，必须确立一国水权的整体和全局观。用水不交费违背公平原则，但交多交少既是利益的衡量，也是公平的要求。我国是一个水资源相对短缺的国家，故在定价时不能区分丰水区与缺水区，即便是丰水区也可以通过水权转让进入市场流通来解决缺水区用水紧缺的问题，而不能没有整体和全局的观念去制定一个鼓励人们消费水的累退制水价。最后是自由价值。生活自由化、舒适化的价值目的指人们在市场经济中形成的符合社会规律的市场价格体系下，自由交换和生活舒适的境界，符合规律的行为即为自由的行为。但是，社会规律、自然规律多种多样，在人们遵循规律追求自由的过程中，不可避免地产生价值目标的冲突，在缺水区要遵循节约用水的规律，政府强制节水而推行阶梯水价，这一规律与市场经济规律相冲突。价值规律发生冲突的处理原则就看价值位阶的高低，同时也综合一定的历史条件和国家的近期、远期战略目标。自由、舒适原本是人的终极价值目标，人类的一切活动都是为了人类的自由和幸福，但是根据不同的条件和情形，人的自由价值目标也会让位于其它价值目标。如在节约用水、节约利用自然资源这一点上，当自然资源匮乏时，任意使用将会影响到人类下一代的生存（代际利益），某个或某一部分人（有产者）的自由使用将会影响其他人的正常生产生活甚至生存时，这种自由与幸福的价值目的或部分人的自由、幸福的价值目的就应当让位于下一代人的生存价值目的或其他人也能追求同样的幸福自由的公平、公正的价值目的。出现这种情形，阶梯水价的利益价值目的就应该占上风。
运用法律手段来克服单纯的依靠水价上涨所带来的政治压力和社会压力，就必须明晰水权的性质，合理配置水资源。居民生活用水与企业生产用水都是一种用水权，用水权作为一项法定权利，在我国成文法中并没有明确的规定。我们只能从法定的取水权中推定出用水权，而且我国《水法》并没有规定用水权的性质。关于用水权的法律性质，一种说法认为，用水权是民权；另一种说法认为，用水权是用益物权；还有一种说法是，用水权是准用益物权。一个比较一致的观点是用水权是具有公权性质的私权，民权利益团体的毛德·巴尔洛指出，“如果我们承认用水权是人权，就会改变整个架构。这样，我们就不可以将水作为商品进行交易并获取利润。”[4]用水权是作为民事权利而存在的，作为行政权的取水权之下的派生权利没有受到应有的重视。笔者认为水权首先是一项社会权利，其次是一项民事权利。作为一项民事权利，必须划定行使权利的界限，可以在新的“物权法”中明确规定用水权，并确定其用益物权的性质。
我国《水法》明确规定水具有国家所有权、集体有限所有权，并没有确认其使用权的转让和其他形式的权利，这种国家计划支配水资源的作法不利于资源的有效利用，为了激活水资源，提高水资源的利用价值，降低水资源的消耗量，加强用水权的保护，必须明确相邻地区水权的可转让性。全国首例水权转让——“东阳一义乌”转让，虽然开创了水资源使用权转让的先例，但是现行法律并没有赋予水资源的转让权，立法的滞后性与社会生活的复杂性的矛盾表明，必须尽快立法以明确用水权，加强相关的法律保护。
建立节水型社会不应当单纯地为了节约而节水，而应当以改善人们生活用水的观念、增加水资源的可利用率、促进社会的可持续发展为目标而节水。过去，在计划经济的影响下，水资源主要通过行政手段来配置。不承认水的商品属性，不但不能调动有关方面进行节水改造的积极性。甚至不能按市场经济的要求，维持正常运行。因此对水权的改革也就不能单纯从节约着手，而应当明晰不同水权的利益属性，区分不同群体的不同水权，形成一个以水资源所有权为核心的多维立体的水权结构体系。
注释:
[1]参见2004年4月19日，国务院办公厅印发的《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》。
[2]引自《中国青年报》2005年7月19日；《解放日报》2005年7月19目；《消费日报》2005年7月19日，来源于人民网，网址：http：／／finance people．com．cn／GB／8215／49768／49770／3552893．html．
[3]（美）庞德：《通过法律的社会控制一法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第85页。
[4]李宗波编译，载《国际金融报》2000年4月7日，第4版。（中南民族大学法学院·许娟）
出处:《法学杂志》2006年第2期
