内容提要: 优化检察机关职务犯罪侦查职权的配置是提高反腐败斗争成效的基本路径之一。目前我国的职务犯罪侦查体制属于分散型，而且在一定程度上影响着职务犯罪侦查工作的效率。集中型侦查模式更适宜职务犯罪侦查体制，因此，我国的职务犯罪侦查应该从“分散”走向“集中”，建立“三级一体化”的体制。要建立高度集中的职务犯罪侦查体制，就要改革我国现有的“上下对称”的检察机构设置模式。
官员腐败是一种令人痛恨的社会现象，但是在数千年的人类文明史中，官员腐败几乎从未绝迹。当然，有腐败，就会有反腐败。纵观古今中外，有人在前赴后继地走上腐败的道路，有人在不屈不挠地进行着反腐败的斗争。在当下中国，官员腐败问题也已经成为老百姓反应较为强烈的社会问题之一。[1]因此，我们必须加大反腐败的力度。最近，中共中央发布了《关于建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，为今后五年的反腐败斗争设计了蓝图。笔者以为，反腐败要坚持“三严”，即严防、严查、严惩。其中，“严防”是基础；严惩是手段：“严查”是关键———特别是在腐败问题非常严重的国家和地区。在我国，检察机关是法定的腐败犯罪———包括国家工作人员的贪污、受贿、渎职、侵权等职务犯罪[2]———侦查机关，职务犯罪侦查权的行使效果，对于充分发挥检察机关在查处贪污、贿赂等职务犯罪过程中的作用，具有十分重要的影响，因此，对检察机关而言，提高反腐败斗争成效的基本路径之一就是要使检察机关职务犯罪侦查职权的配置更加优化。
一、法律监督：由“软”到“硬”
在2008年7月召开的“全国检察长座谈会”上，最高人民检察院曹建明检察长强调要“进一步加强查办和预防职务犯罪工作”，并且特别指出“要通过严肃查处执法不严、司法不公背后的职务犯罪，真正使检察机关的法律监督由'软'变'硬'，树立法律监督的权威”。检察机关是我国宪法明确规定的法律监督机关，肩负着保障法律实施的神圣职能。面对当下中国如此严重的官员腐败问题，检察机关的法律监督确实显得有点“软”。诚然，法律监督太“软”并不是造成腐败的主要原因，但是让法律监督“硬”起来却是遏制腐败的主要路径。因此，真正要反腐败，就必须使法律监督“由软变硬”，而法律监督“由软变硬”的关键就在于提高职务犯罪侦查的效率。倘若我们能够做到腐败官员“伸手必被捉”，那么检察机关的法律监督也就真正“硬”了起来，反腐败也就会大见成效。
提高职务犯罪侦查效率的基本路径有两条。其一是从体制改革入手，努力实现职务犯罪侦查职权的优化配置，充分利用现有的人力、物力资源，减少阻力，排除干扰，达致系统的良性运转；其二是从人员管理入手，通过选拔和培训来提高职务犯罪侦查人员的侦查业务能力，并通过有效的行为规范和激励机制提升职务犯罪侦查人员的敬业精神，以便充分发挥人的作用。虽然第二条路径对于提高职务犯罪侦查的效率也很重要，但是就当下中国社会现状而言，第一条路径更有现实意义，因而也是笔者在本文中讨论的主体。
优化职务犯罪侦查职权的配置，首先就要对现有的职务犯罪侦查体制进行客观科学的评估。目前，在我国承担着职务犯罪侦查职能的机构主要是检察系统的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门，而且是从高检院到基层，层层设置。最高人民检察院设有反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅；省级检察院、分州市检察院和区县基层检察院分别设有反贪污贿赂局和反渎职侵权局。[3]只有在个别检察院，这两个部门是合为一体的。各级检察院的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门分别负责各自管辖范围内的职务犯罪案件的侦查工作，这是一种分散型的侦查体制。正如有人所指出的，“检察机关内部部门在履行职责时缺乏合作和互动，侦查力量和资源没有得到有效整合；上下两级侦查部门之间的纵向指挥协作也不紧密，缺乏一种快速反应、整体作战的强力配合机制，从而制约了侦查部门打击效能的发挥和侦查工作效率的提高。”[4]笔者认为，这种分散型侦查体制的弱点主要表现在以下几个方面：第一，侦查力量分散，既包括各层级检察机关之间侦查力量的分散，也包括反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门之间侦查力量的分散；第二，人力资源浪费，包括不同部门之间侦查工作的重复，以及一些职务犯罪侦查人员的闲置；第三，难以抗拒干扰，特别是基层检察院的职务犯罪侦查部门。由于地方各级检察机关的人事权和财物权实际上掌控在地方政府领导手中，而且职务犯罪侦查的对象一般都是当地官员，所以当侦查工作遇到地方官员的干扰和阻力时，检察机关的“腰板”往往硬不起来。这也是造成检察机关的法律监督“比较软”的一个重要原因。
近年来，为了加强对职务犯罪侦查工作的集中领导，提高职务犯罪侦查工作的效率，我国的检察机关进行了职务犯罪侦查的“一体化”建设。职务犯罪侦查“一体化”建设的目标是加强各级检察机关的职务犯罪侦查部门的统一指挥和统一行动。这包括两个方面：其一是横向的“一体化”，即一个检察机关内部不同职务犯罪侦查部门之间的“一体化”；其二是纵向的“一体化”，即上下级检察机关的职务犯罪侦查部门之间的“一体化”。笔者认为，职务犯罪侦查“一体化”的目标是非常正确的，但是在现有体制下还很难真正实现这些目标。也许，我们在这个问题上需要进一步解放思想，加大检察体制改革的力度，建立真正“一体化”的职务犯罪侦查系统，而这也恰恰是使针对官员腐败的法律监督真正“硬”起来的关键举措。
二、职务犯罪侦查：由“分散”到“集中”
我国现行的职务犯罪侦查体制属于分散型的侦查体制，而真正“一体化”的职务犯罪侦查体制则属于集中型的侦查体制。其实，“分散”还是“集中”，这是犯罪侦查学界争论已久的一个问题。有人认为集中型侦查好；有人认为分散型侦查好；还有人认为二者结合型最好。众说纷纭，莫衷一是。就一个国家而言，所谓集中型侦查，就是说一个国家的侦查人员所隶属的是全国统一的侦查组织；所谓分散型侦查，则是说侦查人员隶属于各地的侦查组织。毫无疑问，集中型侦查与分散型侦查各有优点。集中型侦查有利于侦查工作的统一指挥和协调；有利于侦查工作标准的统一和规范；有利于集中力量打击严重犯罪活动；也有利于提高侦查人员的专业侦查水平。分散型侦查有利于加强侦查人员与本地区执法部门的合作；有利于侦查人员熟悉当地的社会情况和犯罪活动规律；有利于根据地区情况执行灵活的政策；也有利于案件侦查工作的分配和管理。
由于世界上多数国家的犯罪侦查工作都是由警察机关负责的，所以集中型侦查与分散型侦查的选择主要取决于国家的警察体制。例如，美国的警察体制属于分散型，因此其犯罪侦查体制也属于分散型；法国的警察体制属于集中型，因此其犯罪侦查体制也属于集中型。但是在有些国家，不同种类的犯罪案件由不同的侦查机关负责，因此就产生了第二层次的体制选择问题。例如，就整个国家而言，美国的侦查体制是分散的，但是专门负责联邦犯罪案件侦查工作的联邦调查局、联邦缉毒署等机构却采取了集中型的侦查体制。[5]
不同种类犯罪案件的侦查工作可能具有不同的特点，因此针对不同种类犯罪案件的侦查体制也可以采取不同的模式。在中国，一般的犯罪案件由公安机关负责侦查，职务犯罪案件则由检察机关负责侦查。由于杀人、抢劫、盗窃、强奸、诈骗等一般的犯罪案件往往具有较强的地域性，而且这类案件的侦查工作与地方治安工作具有密切联系，所以采取分散型侦查模式比较合适。然而，职务犯罪案件具有不同于一般犯罪案件的特点，职务犯罪侦查的规律与一般犯罪侦查的规律也有所区别。笔者认为，集中型侦查模式更适宜职务犯罪侦查体制。主要理由如下：
第一，集中型职务犯罪侦查体制有利于克服地方政府或地方官员对侦查工作的阻碍和干扰。一般来说，职务犯罪侦查工作的阻力主要来自于地方政府和地方官员。一方面，作为职务犯罪侦查对象的地方官员往往在当地建立了各种各样的关系网，而这种关系网就会以各种各样的方式阻碍和干扰侦查工作。另一方面，地方政府领导往往不太重视反腐败工作，甚至有人认为反腐败会影响地方的经济发展，因此对职务犯罪侦查工作采取不支持甚至干扰的态度。从本质上讲，官员腐败所危害的主要是国家利益，是中央政府的政权根基。因此，中央政府必须加强对反腐败斗争的直接领导，特别是要保证职务犯罪侦查机构能够不受地方政府干扰地发挥职能。《联合国反腐败公约》第三十六条规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。”[6]由此可见，建立统一集中的职务犯罪侦查体制是反腐败斗争的需要。
第二，集中型职务犯罪侦查体制有利于提高侦查工作的质量和效率。集中型侦查系统实行垂直领导，组织结构严密，层级关系简捷，便于统一指挥和统一行动，可以更好地保障办案工作的质量和效率，因此受到世界上许多国家和地区的青睐。例如，在印度，负责职务犯罪侦查的机构是中央调查局，其总部设在首都新德里，在全国各地建有分部，除德里和加尔各答外，每个分部再向邦内各地方派驻工作组；中央调查局实行垂直领导体制，各分部的工作都是独立的，不受当地政府的领导。[7]此外，新加坡的腐败活动调查局、泰国的反贪污委员会、非洲博茨瓦那的反腐败局，以及中国香港特区的廉政公署和澳门特区的廉政公署都是集中型的职务犯罪侦查机关。[8]
第三，集中型职务犯罪侦查体制有利于提升侦查工作的专业化程度。职务犯罪侦查工作具有多种类、多形式、多行业、多专业等特点。首先，职务犯罪包括很多种类，而且每一种类的职务犯罪都有自己的特点。其次，职务犯罪涉及社会生活的很多领域，而且每个领域内的职务犯罪活动都有自己的规律。再次，职务犯罪侦查工作往往需要与多家执法部门或经济管理部门协调与合作，而各个部门都有自己的工作方法与程式。最后，职务犯罪侦查要采用多种侦查措施和手段，而每种措施和手段都有自己专门的要求和规范。在分散型侦查体制下，由于许多侦查机构的人员较少，所以很难形成专业化侦查队伍。与之相反，集中型侦查体制则可以为职务犯罪侦查人员的专业化创造良好的条件。由于在这种体制下，侦查人员相对比较集中，既可以根据犯罪案件的种类进行专业划分，如专门负责贪污、贿赂、渎职、侵权等类犯罪案件的侦查人员，还可以根据社会行业领域进行专业划分，如专门负责工商、税务、海关、环保、建筑、土地、林业、教育、医疗等行业领域内发生的职务犯罪案件的侦查人员。经验表明，专业化侦查可以提高侦查工作的质量和效率。
综上所述，为了实现职务犯罪侦查职权的优化配置，提高职务犯罪侦查工作的质量和效率，我国的职务犯罪侦查体制应该从“分散”走向“集中”。具体来说，我们可以建立高度集中的“三级一体化”职务犯罪侦查体制。在最高人民检察院的领导下，在现有的反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门的基础上组建职务犯罪侦查总局；在各省、自治区、直辖市设立职务犯罪侦查局，在地级市设立职务犯罪侦查分局，它们作为总局的下设分支机构，与地方检察机关之间没有隶属关系；在区县则不再设立职务犯罪侦查机构。
三、检察内设机构：由“对称”到“不对称”
要建立高度集中的职务犯罪侦查体制，就要对我国现有的检察体制进行较大规模的改革。在此，我们首先要转变传统观念和思维习惯。这些年来，我们似乎已经习惯了由中国古代的行政制度传承下来并受到前苏联检察制度强化的“上下对称”的检察机构设置模式。按照这种模式，各级检察院的内设机构要“上下对称”，上级检察院有什么内设机构，下级检察院也要有什么内设机构。于是，一些基层检察院是“麻雀虽小，五脏俱全”。要改革现有的检察体制以及多年形成的传统观念和思维习惯，绝非易事。但是，这项改革很有必要，而且会成为建设具有中国特色检察制度的重大举措。
与世界上许多国家不同，中国的检察机关不是单纯的公诉机关，而是承担着多项职权的法律监督机关，因此需要在内部设置许多职能部门或机构，包括公诉、侦查监督、职务犯罪侦查、职务犯罪预防、审判监督、刑罚执行和监管活动监督等职能部门。在这些职能部门中，有些因工作性质是需要层层设置的，如公诉、侦查监督等；但是有些则不需要甚至不适宜层层设置，如职务犯罪侦查。笔者曾经撰文建议强化整个检察系统的集中领导，但是就检察机关内部的职能部门来说，职务犯罪侦查部门可能比公诉部门更需要也更适宜采用集中型体制。在这个问题上，美国联邦检察系统的“侦查集中而公诉分散”的模式可以为我们提供有益的借鉴。
美国联邦政府在1789年设立检察长的职位，属于内阁成员；后来于1870年成立司法部的时候，检察长又成为了司法部的首长。美国领土共划分为94个联邦司法区，每个区设一个联邦检察署，在联邦检察长的指导下相对独立地负责本区的刑事起诉工作。不过，联邦检察长不仅领导着联邦的刑事起诉机关，而且领导着联邦的主要犯罪侦查机关，如联邦调查局和联邦缉毒署等。虽然美国法律没有就职务犯罪侦查职能作出明确规定，但是在实践中，联邦调查局是联邦官员腐败等职务犯罪案件的主要侦查力量。联邦调查局现有雇员19000多人，其中侦查人员近9000人。联邦调查局总部设在首都华盛顿，下设三个直属科和三个职能处。三个直属科是国会与公共事务科、法律顾问科、计划与督察科。三个职能处是行政处、调查处和执法服务处。其中，调查处是该局的主要犯罪侦查部门，下设情报科和犯罪调查科。情报科负责收集有关国际恐怖活动和外国间谍活动的情报并对有关案件进行调查。犯罪调查科负责侦破各种依法律规定应由联邦调查局管辖的刑事案件，包括联邦官员受贿案等。
联邦调查局在美国各地建有59个地区分部和426个驻区站。地区分部一般为每州一个，但也有一州两个和两州一个的情况。例如，加利福尼亚州就有两个联邦调查局的地区分部，洛杉矶为第29分部，旧金山为第53分部；而爱达荷州和蒙大拿州则共属第10分部。驻区站多设在主要城市，规模很小，一般为2至15人。此外，联邦调查局在香港、东京、堪培拉、温太华、墨西哥城、巴拿马城、波哥大、蒙得维的亚、伦敦、巴黎、波恩、罗马和伯尔尼建有13个国外联络站，以便协调与其他国家或地区执法机关的合作。
联邦调查局并不是单纯的职务犯罪侦查机构。虽然他们也负责官员受贿和警察侵犯民权等职务犯罪案件的侦查，但是其主要侦查对象还是杀人、爆炸、抢劫、诈骗、贩毒等违反联邦法律的普通刑事案件。此外，设在94个联邦司法区的联邦地区检察署的主要职能是刑事案件的公诉，但是他们也承担着一定的犯罪侦查职能。在重大犯罪案件的调查中，联邦调查局的特工人员往往和联邦地区检察署的检察官采取联合行动。[9]
在此，我们看到了美国联邦检察系统中机构设置的“不对称”现象。负责侦查的联邦调查局采取了集中型的组织模式；负责起诉的联邦地区检察署则采取了分散型的组织模式。也许，把联邦调查局化整为零，分别设置于联邦地区检察署之中，更符合“对称”的审美习惯，但是美国人没有采取这种做法，因为犯罪侦查机构与刑事起诉机构的“不对称”设置可能更符合各自的规律和要求。犯罪侦查工作注重团队合作，其指挥带有行政色彩，因此适宜采用集中型模式；刑事起诉工作强调检察官独立与个人负责，属于司法活动，因此适宜采用分散型模式。
其实，这种“不对称”现象不仅存在于美国的检察系统中，其他一些国家也有这种上下“不对称”的机构设置情况。例如，日本的检察机关也享有一定的“自侦权”，其自行侦查的犯罪案件包括经济与公司犯罪案件、大规模偷税漏税犯罪案件、公务人员贪污受贿犯罪案件等。然而，日本并没有在所有的检察机关都设置专门的职务犯罪侦查部门，而只在最高检察厅以及东京、大阪等地的高等检察厅设立了专门负责上述职务犯罪和白领犯罪案件侦查的特别搜查部。[10]又如，瑞典的检察机关也承担着经济犯罪案件的侦查职能，但是只在总检察署下设立了“全国经济犯罪调查局”，负责各类经济犯罪案件的侦查工作，各地区检察署则没有设立相应的经济犯罪侦查部门。
就检察机关的机构设置而言，“上下对称”可能会产生外在和谐的“美感”，但是“上下不对称”也可以构成实质的“和谐美”。对于实现检察机关的法律监督职能来说，后者可能更具有现实意义。诚然，检察体制改革并不是单纯的审美问题，但是上文所说的由“对称”到“不对称”符合检察职能设置的内在规律。一言以蔽之，集中制是对职务犯罪侦查职权的优化配置。
注释:
[1]参见：武汉市社会科学院编撰、北京社会科学文献出版社出版的《武汉经济社会发展报告（2008）》。该书中的调查数据表明，武汉市民认为影响科学发展观的最主要因素是“腐败现象比较严重”，占调查对象的57．7％。
[2]人们一般讲的“腐败”主要指官员的贪污和受贿，但是从广义上讲，官员的渎职和侵权也是一种“腐败”。
[3]2005年5月，最高人民检察院正式发出通知，要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。
[4]]顾文．检察机关侦查一体化机制及其内外部监督制约机制的构建[A]．中国检察（第10卷）[C]．北京：北京大学出版社，2006．179．
[5] 何家弘．从它山到本土———刑事司法考究[M]．北京：中国法制出版社，2008．56－74．
[6] 赵秉志，王志祥，郭理蓉．《联合国反腐败公约》暨相关重要文献资料[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2004．18．
[7] 李卫平．各国（地区）职务犯罪侦查机构比较[J]．河北法学2004，（7）：115－118．
[8] 最高人民检察院职务犯罪预防厅．国际预防腐败犯罪法律文件选编[M]．北京：法律出版社，2002．
[9] 何家弘．检察制度比较研究[M]．北京：中国检察出版社，2008．8－14．
[10] 蓝郁义．反贪调查与贪污贿赂犯罪案件侦查实务全书[M]．合肥：安徽文化音像出版社，2004．1513－1514．（中国人民大学法学院·何家弘）
出处:《人民检察》2008年第20期
