一、完善执行申诉信访处理机制的重要意义

  　　第一，加强执行申诉信访处理机制建设，是落实司法为民，满足人民群众司法需求的重要体现。执行信访是人民群众表达司法需求、寻求司法公正的重要渠道，也是人民法院问需于民、问计于民的重要途径。加强执行申诉信访处理机制建设，不仅是维护人民群众合法权益的迫切要求，也是当前人民法院开展“人民法官为人民”主题实践活动的重要载体。 

  　　第二，加强执行申诉信访处理机制建设，是解决“执行难”问题的重要内容。中央11号文件下发以来，在全国各级法院的共同努力下，“执行难”问题有了一定程度的缓解，但尚未得到根本解决。其中，执行申诉信访案件的存在，就是“执行难”问题仍然困扰人民法院乃至全社会的具体表现。因此，完善执行申诉信访处理机制，加强执行申诉信访工作，是解决“执行难”问题的重要举措。

  　　第三，加强执行申诉信访处理机制建设，是巩固清积活动成果的重要措施。这次中央决定开展全国集中清理执行积案活动，是源自于中央领导同志对执行信访情况严峻的形势判断作出的一项重大决策，活动的重要目标之一就是要实现“因案件未能执行引发的信访案件数量大幅度减少”。活动期间，各地充分发挥主观能动性，积极探索方式方法和制度创新，取得了不少成功的经验，形成了不少有效的制度。因此，在这些经验和制度的基础上，加强执行申诉信访处理机制建设，在一定意义上既是对清积成果的检验，也是对清积活动成果的巩固与发展。

  　　第四，加强执行申诉信访处理机制建设，是实现执行工作统一领导、统一指挥的重要途径。最高人民法院已经下发了文件，强化高级法院统一管理、统一协调职能，执行申诉信访是一条重要的信息渠道，通过这一渠道，使统一管理、统一协调的职能作用得到进一步强化。通过将执行申诉信访案件统一归口执行机构审查处理，建立辖区内执行申诉信访率的排位通报制度，将执行申诉信访纳入执行工作考评范围，以及对久拖不执案件进行当地调查和现场处理，等等，可以充分发挥高级法院统一管理的职能作用，提高执行工作的整体效能。因此，完善执行申诉信访处理机制，是实现统一管理、统一指挥的重要途径。

  　　第五，加强执行申诉信访处理机制建设，是强化执行监督的重要手段。通过建立执行申诉信访案件的统一交办和跟踪督办制度，可以进一步加强上级法院对下级法院执行工作的监督；通过畅通信访当事人与承办人员的联系渠道，满足当事人的知情权，可以更为广泛地接受当事人对执行工作的监督；通过邀请社会公众参加执行申诉信访案件的公开听证，可以充分地接受社会各界对执行工作的监督。由此可见，加强执行申诉信访处理机制建设，也是强化执行监督的重要手段。

    二、完善执行申诉信访处理机制的目标和具体内容

  　　完善执行申诉信访处理机制，目的在于加强执行申诉信访工作，并藉此进一步改进和规范执行工作。具体说来，要实现以下五个目标：第一，使消极执行得到有效遏制；第二，使乱执行行为得到及时纠正；第三，使执行人员的不良作风和不当行为得到及时矫治；第四，使当事人和执行干警的矛盾得到及时化解；第五，使当事人的疑虑和误解得到及时消除。这五个目标，实际上也构成了执行申诉信访处理机制建设的基本要求。

  　　建立有效的执行申诉信访处理机制，需要建立和完善以下十项制度：

  　　第一，执行申诉信访由专门机构负责的制度。设立相对独立的专门机构负责处理执行申诉信访，是由执行申诉信访案件的特殊性所决定。最高人民法院文件明确要求，各级法院要设立专门的执行申诉处理机构，负责执行申诉信访的审查和督办。这一制度的建立与实行，是同执行机构改革密切联系在一起的，因此，各高级法院和中级法院在设立执行局及其内设机构时，要将执行申诉信访的审查处理作为执行局的一项重要职能，由执行局实行归口管理。但是不能搞一刀切，执行申诉案件不多的法院，可以由异议、复议审查机构同时兼负执行信访审查处理职责。

  　　第二，执行申诉信访流程管理制度。这是执行申诉信访处理机制的核心组成部分。具体而言，就是要对执行申诉信访案件的立案审查、批转交办、跟踪督办、结果答复、回访检查、结案销案等环节进行规范，明确各个环节的办理期限、办理要求和办理责任，并按照流程规范的要求实行严格的管理，确保执行申诉信访案件得到及时、高效的审查处理。

  　　第三，执行申诉信访案件的统一交办和督办制度。向下交办申诉信访案件，是实现信访重心下移、工作防线前置的重要措施，但是，个别地方在受理申诉信访案件后，仅仅是简单地向下批转交办，缺乏有效的督促检查措施，导致交办信访案件的办理效果大打折扣。为此，有必要建立规范的统一交办和督办制度。对于当事人申诉信访的案件，上级法院经审查后，要向下级法院进行统一交办，但这种交办不是一转了事，而是要限定办理期限，明确办理要求，并全程跟踪督办，检查落实情况，解决一件销号一件。对上级法院交办的申诉信访案件，下级法院要认真审查处理，及时报告进展情况。

  　　第四，执行申诉信访率的排位通报制度。实际效果表明，排位通报是促进执行信访工作的一项有效抓手，必须予以坚持。各高级法院要定期对本辖区法院的执行申诉信访案件进行排位通报。对于工作不力、执行申诉信访量长期居高不下的，要予以通报批评，同时，还可以将信访排位情况纳入执行工作考评和社会治安综合治理考核范围。

  　　第五，特殊案件领导包案制度。实践证明，对于一些涉及多方面利益纠纷、单一部门难以独立化解的陈年老案，只有实行领导包案，才能真正发挥协调各方、合力督办的作用，并使案件得到妥善处理。因此，各级法院要建立院长、分管副院长、执行局长亲自包案的制度，包案领导要沉下去，积极参与案件调查、处理、疏导等工作，把“五定”落到实处。当然，并不是所有执行信访案件都实行领导包案，要将“好钢”用在“刀刃”上，选择那些执行阻力大、关系协调比较困难的特殊案件，报请领导负责包案解决。

  　　第六，重大负面影响案件的责任倒查制度。对于因当事人申诉信访或者工作人员处理不当而造成重大社会负面影响的案件，要实行责任倒查。经查证确认，申诉信访是由于执行人员违法执行、消极执行或失职渎职等行为引发并造成重大负面影响的，要依法严格追究其党纪、政纪责任；对于因工作人员对申诉信访处理不当，导致事态恶化，造成严重社会后果的，也要依照相关规定对责任人进行责任追究。各级法院要将此项要求纳入岗位目标责任制考核范围，严格落实奖惩措施。

  　　第七，久拖不执案件的当地调查和现场处理制度。今年8月，最高人民法院分别向河北、辽宁、河南、内蒙古、山西等地派出接访工作组，到当地接待群众来访，有效地减少了进京信访量。各地要认真借鉴这一做法，建立执行申诉信访案件的当地调查和现场处理制度，尤其是对于几经催办仍久拖不执的案件，上级法院要亲自到当地开展调查，听取意见，一经发现有消极、拖延执行行为的，应当现场作出处理，监督改正，并及时答复信访当事人。这一制度，在一定程度上推动了信访工作重心下移，符合中央关于强化基层责任的要求，应当予以重视。

  　　第八，重大、重复信访案件公开听证制度。对于疑难复杂、对抗性强、矛盾尖锐的重大、重复信访案件，要加强民意沟通，邀请人大代表、政协委员、信访部门、群众代表参加公开听证，共同听取当事人的意见和主张，以便增加申诉信访审查处理工作的透明度，使相关工作更容易得到协助和支持。对有较大社会影响的案件，还可通过新闻媒体公布处理结果，提高信访问题终结工作的公信度。

  　　第九，重点地区就地集中办案制度。根据排名通报的执行信访数据看，由于重视程度、工作力度等方面的差异，各省（区、市）往往会有一些地方的执行申诉信访案件数一直居高不下，形成执行信访的“重灾区”，对于这些重点地区，各高级法院要派出专门工作组，就地集中办案，进行重点整治，尽快扭转局面。

  　　第十，无理缠访、非法闹访的依法处理制度。在执行申诉信访案件中，对于当事人的合理合法的请求，应当依法予以满足。但也有部分当事人为谋求法外的利益，将“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”奉为“真理”，坚持无理闹访、缠访。对于这些当事人，首先要依法进行法制教育和批评劝导，经教育和批评仍然违法闹访，或采取极端方式上访造成严重后果的，要依法予以处理。

    三、建立和完善执行申诉信访处理机制需要注意的几个问题

  　　第一，“虚”实相济，立足于真心实意为执行当事人排忧解难。开展执行工作，尤其建立执行工作长效机制，有大量的实际工作要做，需要借助实际的行动，但首先要解决思想认识和对人民群众的感情问题。一是认识上必须高度统一，要充分认识为执行当事人排忧解难的极端重要性。二是思想上必须高度重视，做到认真对待群众诉求，经济上不能欠账、法律上不能欠账、感情上不能欠账。三是感情上必须贴近群众。要注意拉近与执行当事人的距离，经常想一想执行当事人为了执行而往返奔波劳累之苦；经常想一想执行当事人花费大量成本取得生效文书却得不到实现时的无奈之情；经常想一想执行当事人受到不公正待遇时的愤恨之心，以此增强真心实意为执行当事人排忧解难的道德感和责任感。

  　　第二，左右“结缘”，立足于执行机构自身能动作用的发挥。执行申诉信访的处理需要法院内部立案庭、审监庭、赔偿办等有关部门的配合，需要其他业务部门的积极配合，还需要党委、政府部门的大力支持，需要联动成员单位的积极协助。根据各地的经验，单靠法院执行机构难以做好执行申诉信访工作，必须积极努力坚持不懈地争取相关部门配合和支持。但是一定要立足自身，注重自身主观能动性的发挥，把工作重点放在自身工作上。要合理确定与立案庭、审监庭、赔偿办等有关部门的分工，明确职责和办理程序。立案庭主要负责窗口接待、立案审查、群访事件的疏导与处理，等等，立案庭经初步审查，认为应当进入执行申诉审查程序的，移交执行机构处理。审监庭主要负责对执行根据或名义错误的监督。而国家赔偿办则主要负责执行救济程序终结后的违法执行行为的确认与赔偿工作。同时要注意执行申诉信访与执行异议、复议程序的区别。

  　　第三，疏防结合，立足于畅通执行当事人表达诉求的渠道。一些地方法院的经验表明，只有以疏导为主，最大限度地畅通当事人的救济途径，赋予执行当事人以执行程序的决定权、财产调查请求权、易人执行请求权、指定执行请求权和执行救济权等权利，坚持阳光执行，最大限度地保护当事人的知情权和监督权，公开执行流程、公开执行进程、公开执行结果、公开听证执行，提高执行工作透明度，确保执行当事人诉求表达的渠道畅通，执行申诉信访量才会减少。相反，如果不重视执行当事人的信访或者敷衍塞责，到省进京的执行信访申诉量无疑会有增无减。

  　　第四，上下联动，立足于把问题解决在基层。审查处理执行申诉信访，根本目的在于实现“案结事了、息诉罢访”，因此，要坚持把解决问题放在首位，坚持把问题解决在源头，坚持依靠基层解决问题。要重视初信初访，从基层抓起，从源头抓起，从萌芽状态抓起，逐步建立起一级抓一级的工作模式，引导执行申诉信访下移，改变越级进京上访数量居高不下的状况。上级法院要坚持带案下访，到下级、到基层直接解决信访问题，要坚决杜绝将执行申诉信访案件一转了事、听之任之的现象，大力加强交办、督办和检查工作，将信访问题真正解决在基层。

  　　第五，本末兼务，立足于主动解决执行工作中存在的问题。有些地方执行申诉信访量比较大，上级法院交办的信访案件多，当地党委、人大批办的信访案件多，人大代表、政协委员也提交了不少信访案件，压力很大。这些案件当然要办，而且要办好。但是如果仅仅疲于应对这些信访案件，不重视解决执行工作中存在的问题，就容易形成恶性循环。因此，对自身执行工作中存在的问题必须主动处理，否则，执行当事人还是会寻找院外渠道和到省进京反映情况。从执行信访工作实际情况看，执行当事人大多是在向执行法院多次反映无果的情况下，无奈才向上级机关反映的，真正心甘情愿地越级上访的是少数。所以只有重视主动处理自身执行工作中存在的问题，才能从根本上减少信访交办案件。

  　　第六，“里应外合”，立足于使执行当事人的争议诉求得到实质性解决。所谓“里”，就是执行机构职责范围之内的工作一定要做好，违法的执行行为要及时纠正；所谓“外”，就是要积极协调有关部门妥善解决执行当事人反映的问题，努力做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，行为违法的依法处理到位，生活困难的帮扶救助到位。

  　　第七，标本兼治，立足于从源头上息访止争。处理执行申诉信访案件需要花费大量的人力、物力，牵扯很多的精力，但是，如果长期把全部精力放在处理执行申诉信访案件上也是不明智的，必须把相当精力放在治本上，一定要抓紧建立以下几个制度：一是申请诉讼（尤其是诉前）保全告知制度。实践证明，加大诉讼（诉前）保全力度有利于减少诉讼风险，有利于解决执行困难，执行局应当主动协调立案庭在受理案件时，主动告知当事人申请诉讼（诉前）保全，能够收到事半功倍之效，执行机构要加强与立案部门的协调，尽快建立这一制度；二是责令被执行人申报财产制度。执行案件需要执行机构花费大量精力查找被执行人的财产，强制被执行人申报财产能收到事半功倍之效，被执行人如果不如实申报财产必须采取坚决的措施；三是尽快建立反规避执行的反制制度。实践证明，执行机构查找不到被执行人可供执行财产大多与被执行人规避执行、转移可供执行的财产有关，因此要研究建立科学合法有效的反规避执行的反制制度；四是厘清执行实施权和裁决权的范围和边界，进一步规范强制措施权，防止执行权越位和滥用。最高人民法院副院长 江必新