自古以来。中国就是一个地域极为广阔的国家，这在某种意义上决定了中国从来都回避不了合理解决中央与地方关系这一问题，改革开放三十年以来，中国央地权力配置问题虽然没有完全解决，但却取得了很多突破性的制度创新和发展。其突出地表现为，我们已经开始正视中央和地方的利益分化，并试图在此基础上通过合理的公务分权建构合理的央地关系。正是在这个意义上，探讨改革开放三十年以来中国中央与地方公务分权所取得的成果以及存在的不足，不但必要，而且亟需，不但具有理论利益，现实意义亦十分巨大。
一、单一制国家的中央与地方关系
在当今世界近200个国家中，除了19个实行联邦制以外，其余国家都实行单一制的国家结构形式。这种国家结构形式的主要特征通常被总结为以下几点：（一）全国只有一部统一的宪法；（二）全国只有一套统一的中央体系；（三）各个地方行政区域都受中央的统一领导，地方行政单位或自治单位的权限由中央授予；（四）对外关系上，只有中央政府是国际法上的主体。 [1]当然，地方再经过中央的授权以后，也可以参加一些经社文化交流，比如中国的香港和澳门特区。
在单一制模式下，由于坚持国家应当是领土、政府和人民的统一结合，其主权是单一且绝对的，并拥有一个共同的中心——即代表国家的中央政府，所以中央政府往往享有充分的国家权力，中央和地方关系以及权力的划分也往往由中央政府来主导。就像伊拉扎教授总结的那样，“主权是不可割的，而且，当然要通过适当的行使，主权必须集中于一个单一的中央。” [2]1789年法国大革命后所建立的雅各宾式的法兰西共和国正是这一模式的典型代表。
不过诚如美国联邦党人所担心的那样，雅各宾式的现代民族国家尽管为民主政体的建立提供了强有力的保证，但是其同样可能会对民主政体构成威胁，因为通过单一的中心进行集权并不能提供“共和国疾病的共和国疗法”，而且可能导致新的集权的出现，对许多刚刚获得自由的民众来说，这意味着自由再次被剥夺。 [3]
二、法国央地公务分权的实践以及启示
美国联邦党人的担心似乎并无道理，因为从16世纪以来，为了加强了国王和中央政府的权力，法国已经建立起典型的中央集权政治体制，以至于托克维尔在描述大革命之前的法国旧制度时不无愤恨地说“地方的自由权利到处都在不断消失。独立生活的特征在各地停止出现；……可是国家并未衰弱；相反，处处都在运动；只不过原动力集中于巴黎……思想动力只来自中央，巴黎已经吞噬了外省。”而巴黎以外的外省人“甚至不敢有主见，除非他们已经知道巴黎在想些什么。” [4]
（一）法国央地公务分权的发展
法国大革命爆发以后，制宪会议取消了中央集权，建立了由选举产生地方自主权力，重新将全国划分为83块不同的行政区域。各地建立了由选举产生的议会和执行机构，中央政府对各地的行政几乎完全没有控制。不过，这种过度的地方自治很快使法国陷入了无政府状态。为了解决此问题，督政府时期，政府开始对地方权力进行限制。到拿破仑一世执政后，事态的发展又走向了另外一个极端，他完全取消了地方自治，建立起极为专制的中央集权制。托克维尔在总结这段历史教训时认为，“行政上的中央集权和巴黎的至高无上权力，是40年来在我们眼前不断更迭的所有政府垮台的重要原因。” [5]
不过法国的伟大之处在于，其并没有一直背着这个沉重的包袱沦落到“集权—革命”的恶性循环圈当中。1958年第五共和国成立以后，随着民主政治的发展，法国对地方行政继续进行改革，削弱中央集权，逐步增加地方政府的自主权力。其主要体现在：“第一，通过选举方式任命地方机关；第二，地方议会享有议决的权力；第三，逐渐放松中央对地方的控制，对于地方政府的行为原则上采取事后监督和合法性监督的方式。” [6]在1982年，其颁布了被誉为“法国大革命以来最重要的变革”的《关于市镇、省和大区的权力和自由的法案》（即《权力下放法案》），1983年，又颁布了《关于划分市镇、省、大区和国家权限的法律》，这两部法律极大的加强了法国地方分权和自治制度。
通过这些改革，法国的地方团体获得了独立的公务主体身份，其以地域为基础，具有独立的法律人格，可以独立的享受权利，并负担相应的义务。根据法国宪法的规定，共和国的地方团体是市镇、省和海外领地，其他地方团体由法律建立。这些地方团体按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。作为自治区域的市镇具有法律人格，市议会和市长是他的决议机关和执行机关。不过，作为国家领土内部的行政组织，地方团体是不能妨碍国家整体利益，必须接受国家的监督。当然，国家对地方团体的监督和国家中央机关对地方国家机关的监督不一样，因为后者是一种上下级的内部监督关系，而前者，即“国家对地方团体的自治行为监督……发生在两个独立主体之间，因而只能在法律规定的情况下和范围内行使。” [7]
这样，法国不但承认了地方公务和地方团体的存在，而且通过选举制度建立了能够独立的决定地方公务地方机关，进而建立了名副其实的地方自治制度。这种地方自治制度有利于发挥地方的积极性和主动性，提高行政效率，却既不同于权力下放制，也不同于联邦制。因为在权力下放制模式中，国家的中央行政机关把部分行政事务的决定权下放到国家的地方行政机关，而国家在地方行政机关仅仅是国家的代表，并无独立的人格；在联邦制模式下，联邦中的地方单位（比如州、加盟共和国）同时有行政、立法和司法的权力，且与联邦的权限由宪法规定，而在法国地方自治的模式下，地方团体只有行政权，中央和地方的关系由法律规定，既有效维护国家的统一，又有利于发挥地方的积极性。
（二）公务以及公务分权理论的勃发
中央和地方的分权实践不断刺激着学术的繁荣和争鸣，学者们一方面运用公务理论对于现实的央地分权进行理论总结，另一方面，理论的发展也促进央地公务分权向更加理性化和制度化的方向发展。法国行政法中的公务分权理论就是在这样的背景下不断发展起来的。根据王名扬教授在《法国行政法》中的介绍，公务包括两种意义：其一是形式意义或者机构意义上的公务，指处理行政主体公共事务的机构，具体包括人员和物资在内的一种组织，即公务机构，比如说主管国家外交行为的外交部，主管国家财政事物的财务部都是公务机构；其二则是实质或者功能意义上的公务，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动，这种活动被称为公务 [8]。
公务之所以必要，是因为其所指向的是公共利益和公共物品。通常人们认为，一个社会固然是由一个个独立的个人组成，然而当人们组成社会以后，便有了独立于个人利益之外的社会整体利益和公共利益，并且这些利益就应当由政府来保护。不过，还需要解决的问题是，当一项公共利益被认为是应当由公务来完成时，其到底应当由哪一级政府来担当。这实际上就涉及了国家与地方之间的公务分权问题了。在这个问题上，即便是高度集权的单一制国家也无法回避，因为很显然即便是在单一制的国度里，地方各级政府的存在也是必不可少的，那么在合理划分他们与中央政府的公务的基础之上，赋予他们以稳定的职权来管理和促进地方的发展，就不仅关系到行政效率的提高问题，而且实际上能够更加有效的维护国家的统一和民族的团结。
不过，需要指出的是，在法国行政法上，“公务分权” 是与地方分权相并列的概念，概指某一种公务的实施需要一定的独立性时，法律把它从国家和地方的一般公务种分离出来组成一个独立的实体，并且使实施这种公务的机关也脱离国家和地方团体的行政机关，成为一个公务法人。与法国行政法上的界定并不等同，本文所指的“公务分权”是从整个社会总体公务而言，将公务分为以下两个层面，并试图合理厘清它们之间可能的界限：公务的分权应该包括“国家与社会的公务分权”，这是公务分权的第一层面；国家公务再进一步又可以分为中央公务和和地方公务两个方面，这构成了公务分权理论的第二个层面。基于篇幅的限制和当下中国的现实问题，本文主要讨论第二个层面上的公务分权问题。
三、 中国公务分权的宪政实践
十一届三中全会以来，中国便进入了改革开放的时代，中央和地方关系的调整也伴随着市场经济的发展和法治的推行而更加理性化和制度化。相比改革开放前三十年的“一统就死，一放就乱”的恶性循环，在这一时期，国家更加注重通过制度来调整中央与地方的关系，并且这些制度建立的基础就是公务的划分。大致说来，到2009年为止，三十年来，中国的中央与地方关系以及公务分权主要经历了两个阶段。
（一） 1978—1972年的放权让利阶段
在这一阶段国家在央地关系的处理上所遵循的思路是放权让利，充分发挥地方的积极性和主动性，从而促进经济的快速增长。主要表现为以下几个方面：
1、扩大地方政府的事权。通过改革，中央逐步放松了对地方干部的管理权限。1979年通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，使得地方政府的权力开始法治化和稳定化，1982年宪法在第三章中增加“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节，实现了地方政府权力的宪法确认。
2、扩大地方政府的财权。1980年国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，在中央财政和地方财政之间实行“分灶吃饭”；1982年在“利改税”的基础之上，重新确定了收支范围和包干基数，实行“划定税种、核定收支、分级包干”的财政体制。1989年之后，又针对东中西三个不同地区的特点采取了六种不同的包干办法；
3、实行政企分开，扩大企业的生产经营自主权，这种改革尽管从表面上看是解决了国家与社会以及市场的分权问题，但是如上所述，这在很大程度上也解决了中央和地方的分权问题，因为所谓的“一统就死，一收就乱”，实际上就是因为国有企业经营管理权的归属引起的。扩大企业的自主经营权，实际上是要求企业自我发展和自我独立，而不再成为央地关系博弈中的筹码和难题；
4、扩大大中型城市的管理权，建立经济特区和开发区，扩大地方的经济管理职权，使地方政府在引进外资、先进技术和管理经验等方面更加自主和积极，从而刺激地方乃至全国经济的发展。
（二）、1992年至今的制度创新和突破
1992年，随着小平同志“南巡讲话”，中国真正确定了建立市场经济体制的大政方针，这成为央地关系合理建构新的起点，而其后一系列的重大立法突破则使得公务分权愈加制度化：
1、1992年，党的十四大明确提出应当在中国建立社会主义市场经济体制，与此相适应，执政党提出应当在充分发挥中央和地方两个积极性的前提下，合理划分中央与省级政府的经济管理职权，十四大同时要求逐步推行利税分流和分税制改革，这些重大理论突破为理顺中央和地方关系提供了理论支撑。
2、1994年国务院颁布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，该决定要求，应当尽快建立规范的财政运行机制，从而为理顺央地财政分配关系，建立合理的中央与地方事权和公务划分奠定了基础。分税制的具体内容主要包括了三方面的内容，其中最为重要的是在划分事权的基础上划分中央和地方的财政收入。按照分税制的规定，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构协调地区发展、实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政则主要承担本地区政权机关运转所需的经费，以及本地区经济事业发展所需要的支出。而与此相适应，国家税收划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税三种类别。这种财权与事权相结合，收支和职能相挂钩的制度雏形，在事实上使央地之间形成了一定程度上的公务分权和财政分权。 [9]因为地方政府获得了法定的地方税种，拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府不再仅仅是中央政府的代理人，而开始转变为拥有独立税收和独立存在价值的“政治主体”。 [10]
3、1996年《行政处罚法》的颁布和实施，不但在依法行政的道路上树立了一道里程碑，而且通过对行政处罚立法权限的限定，以法律的形式明确了央地的公务划分。在中央层面上，其规定“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”； [11]而在地方层面上，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定；省级政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。……除此之外，其他规范性文件不得设定行政处罚。” [12]应该说此一法律对中央立法和地方立法所作出的界定和划分“为国家权力的合理配置提供了依据，开了先例，也为今后其他国家权力的划分设定了一个框架。” [13]
3、从1998年开始，国家开始了各级政府机构改革。在中央层面，减少了专业性部委的设置，建立和强化综合性经济部门从而进一步加强宏观调控能力，也减少了对于经济不适当的微观管制；在地方层面，也大力推行政府职能转换，减少地方政府对于企业和经济的不适当的干预；特别是随着2001年中国加入世界贸易组织（WTO），国家加快了依法行政和央地公务划分的步伐，2002年国务院和地方政府开始大幅度消减行政审批项目，赋予地方或企业更多的自主决策权。
4、2003年《立法法》通过对国家和地方立法权的首次集中规定，从而为中央与地方公务分权奠定了更为坚实的基础，在中央层面，该法规定，“全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。 [14]《立法法》同时规定了只能由法律对定的事项和国务院行政法规可以规定的事项。 [15]而地方性法规可以规定的事项主要有：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规……” [16]另外，根据该法还规定，“地方政府规章则可以下列事项作出规定：“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。” [17]立法权的明确不仅让我们看到了央地公务分权趋向合理化，而且也在法治化的道路上书写了浓墨重彩的一笔。
5、2004年颁布的《行政许可法》，被誉为是一场政府“重大革命”，在界定国家与社会管理范围的基础之上，该法更为清晰地界定了中央和地方的公务。其明确规定，只有全国人大及其常委会所通过的法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。但是除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。在《行政许可法》规定的范围内，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。同时，该法对地方立法权作了明确的禁止性规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。除此之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 [18]
四、中国央地分权的改革与未来
在某种意义上说，中国经济改革的实质就是在行政公务分权的框架下引入市场机制，对外通过不断开放而与国际接轨，对内则通过权力下放即行政分权而推行经济自由化和市场化。这是三十年来我国保持高速经济增长、实现经济繁荣稳定的制度基础，也是中国的改革开放能够走到今天的一个重要原因。
如果说，1970年代末开启的改革开放在短短三十年间使人们认识到了“公共行政是国家专有职能”并非勿庸置疑的“大写”真理，国家需要也必须将自己“不应做、做不好”的事务交由社会，从而实现了国家和社会分权的话，那么1994年所进行的分税制以及其背后的中央和地方事权的划分，《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的不断颁布和施行则在不断提醒我们，由中央和地方政府组成的国家行政并非铁板一块，它们应该也确实存在某种程度的公务分权，并以此为基础形成各自不同的公务领域。
当然，这并不是说中国央地关系的矛盾已经得到了完全解决，公务分权已经非常合理，相反，这三十年的改革也产生了严重的问题。比如说在经济领域中，分税制中的改革使中央政府“财税权上收，事权下放”，进而导致地方政府财权与税权不对等；在政治领域，则同时出现了中央对地方的控制力不断下降和地方政府的“空心化”的现象。 [19]这两个看似矛盾的弊端造成了中国公共权力权威的消失：一方面，由于权力已经下放给地方政府，使得中央政府已经感到自己的权力和权威受到威胁；另一方面，地方政府也在抱怨自己没有权力，因为从理论上说，国家权力的所有权仍都属于中央政府，地方政府只享有没有完善制度和期限保障的公务使用权。于是，中央和地方之间本应有的相互信任逐渐减少，政治权威也莫名地流失了。
对于这些问题，我们认为，最合理的解决路径是让“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，即让中央政府和地方政府分别去管理它们最适合管理的公务，而不是从一个极端走向另一个极端。为此应当根据“公务的性质和公务的影响范围为主导，辅之以公务的重要性”建构央地公务分权的划分标准。按照这个综合标准，中央公务是指对于那些需要由国家作为一个整体来承担的、有益于全体公民自由平等却基于行政区域的限制无法由地方政府提供，以及由于“外部性”过大地方政府不愿提供或者只能低效提供的公务，地方公务则是指除了中央公务以外的其他公务，其应当由地方政府承担。 [20]
当然，“徒法不足以自行”，为了能够使这样的标准得以实施，我们应该建立独立的“政府间纠纷解决处理”机构，然后由其根据社会的发展和需要按照合理的标准作出独立公正的裁决。 [21]同时，还需要依据公务性质的不同将责任划分为国家赔偿责任和地方赔偿责任，属于国家公务引发的责任，由国家政府来承担；属于地方公务引发的责任，由地方政府来承担，
而从根本上来说，要使中国的央地关系朝着理性化、制度化方向发展的话，就必须使央地公务的划分建立在法治的基础上。我们建议，在条件成熟的时候应该制定一部《中央和地方关系法》，科学界定中央与地方相互之间的公务关系，明确中央政府与地方政府的公务法人地位。只有这样，未来央地关系的和谐发展才大有希望。
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