人民陪审员制度是一项具有中国特色的司法制度，是体现司法民主，推动司法体制改革的重要方面。人民陪审员制度的完善是贯彻依法治国理念，推动法制现代化的一项重要举措，决不是民主政治的点缀，然而2005年５月１日起正式施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》在设计上仍旧存在一些缺陷，不具可操作性，笔者认为还应当再完善陪审员制度，试作论述。
【关键词】
人民陪审员制度 存在问题 改革与完善
不同国体的国家有不同的政体，不同的政体就具有不同的政权组织形式。西方资本主义国家实行三权分立，审判制度上采用法官绝对中立，遵循先例，援引判例等制度，而作为社会主义国家的中国则是“一府两院”，审判制度由职权主义逐步向当事人主义过度。在民事审判上以中国共产党在解放前确立的人民陪审员制度作为重要辅助，中间曾一度停滞。为推动司法民主，使司法更贴近民众，全国人大于2004年通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于2005年５月１日起正式施行，但笔者仔细研读《规定》后，觉得《决定》还不够完善、不够科学，与先行有关法律的规定存在不一致的地方，在实践中还存在一些问题。
一、现行人民陪审员制度存在的问题
（一）陪审员的选任不够明确、具体。
1、选任范围模糊。《决定》第五条、六条规定了禁止从事人民陪审员职务的人员，如果该条规定明确具体的话，那么选任范围也就明确了。但该条在禁止规定的表述中用了“等”字，便使禁止从业的人员与选任范围都显得很模糊，当然这属于制度规定上的缺陷。而且笔者认为该条仅将“人大常委会”组成人员列入禁止担任范围欠妥，应将人大常委会工作人员也列入禁止范围。理由是：首先人大作为权力机关，法院由人大产生，并受其监督，二者的关系是监督者与被监督者的关系；其次，如果人大常委会工作人员成为人民陪审员与法官共同审理案件，就变成监督者工作人员与被监督者工作人员同为一项事务，容易造成监督失位。一旦有错案发生，引发错案追究将很难处理。
2、选任对象模糊。《决定》中规定了选任对象的一般条件与学历条件。尽管该规定将未受过高等教育的人排除在人民陪审员的人选外，看似有“精英化”的倾向，实际上单纯学历的限制仍不能适应审判活动“精英化”的形势。由于陪审员的工作就是参与审判活动，协助法官工作，所以陪审员必须走精英化道路，陪审员精英化必须是那些在某一领域较有专长或具有权威的人士，因此单靠学历的规定显得模糊，也不科学。所以必须用多个标准科学界定陪审员的条件。而目前法院系统的法官大多数是科班出身，专业性较强，在正确处理案件，案件公平上还是有保障的。至于目前司法领域的裁判不公固然有法官自身的原因，但更多是来自于现行体制、制度和社会方面的原因。因此，我们不能因噎废食，更不能据此对所有法官的公平、裁判的公平提出质疑。以陪审员来监督裁判公平的做法既不科学也不可行，更显得幼稚可笑。
3、选任程序不完善。人民法院组织法规定了陪审员制度由选举产生，但是在目前的实践中，人民陪审员的选举很不受重视。这些年几乎没有进行过陪审员选举，以前曾实行过的陪审员选举与基层人民代表的选举同时进行的做法，现在已经消失了。由此导致有的地方让有关单位或团体推荐人民陪审员，有的法院在审判工作需陪审员时采取了特别邀请公民陪审的方式。陪审员在执行职务期间与审判员具有同等的权利，处于“准审判员”的地位，不经立法机关。人民法院便将审判权交由他人行使或分享，既有悖于法律的规定，又难以得到当事人和社会公众的信服。同时，无法体现人民参与审判的广泛性和普通性，也不具备陪审员的代表性和专业性特点。
（二）陪审员的权利义务不明确。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊，枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。很显然，有关陪审员“错案”追究的制度规定是过于原则和抽象的，更难以操作。试想，陪审员享有与法官同等的权利，却没有与法官同等的责任，谁能保证陪审员能够秉公办案，严格执法？何况现在的绝大多数陪审员在法律水平，适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官，谁来保证案件的质量？谁又能让当事人更放心呢？尤其是在陪审员参与合议庭审理案件时，究竟只选两个还是一个陪审员呢？如果选两个陪审员参与庭审，一旦意见与一名法官相左时，情况将变得复杂。按照少数服从多数原则，案子的最终结论将按照陪审员的意见定。一旦形成错案陪审员不会受到什么追究，承担责任的只是法官，陪审员受到责任追究最多丧失兼职，其他毫发未伤。这种权利义务的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。
（三）陪审员参审案件范围模糊。
《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告，都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。但《决定》的这些规定不具备可操作性，《决定》中并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。这就导致实践中哪些案件由陪审员参审不好掌握，而“社会影响较大”也不容易准确理解和把握。陪审员参与审理的案件，是当事人可以要求也可以放弃的一种法定权利，还是法院的权利？如果符合陪审条件案件的当事人要求采用陪审的方式进行审理，法院是不是有权拒绝？或者相反，如果当事人拒绝陪审员参与审理，法院是否必须同意？在当事人与法院就是否适用陪审员出现意见分歧时，是以当事人的意见为准，还是以法院的意见为准，《决定》没有规定，只能根据具体的情况具体适用。在《决定》施行前，我国在确定陪审员参与案件审理时，多数的做法是由法院自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性，为体现程序公正，《决定》借鉴欧美国家的做法，规定，基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定，中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定。陪审员参与审判随机抽取的确有利于公正，但这种做法难以将一些陪审员的特长发挥出来，不利于优化配置司法资源，甚至于造成司法资源的浪费。
（四）陪审员“陪而不审”现象较为突出。
虽然法律规定人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭的组成人员，与审判员有同等的权利，但是陪审员参审质量不高，在审判活动中往往不能充分发挥作用。原因在与目前陪审员的法律业务水平较低，评议案件时往往折服于职业法官的专业知识和司法经验，从而产生一种权威趋从心理，服从职业法官意见成了较为普遍的现象。据调查，有很多陪审员在庭审中提问题质量较差，有的提问不得要领，有的干脆一言不发，只是凑够合议庭人数，“陪而不审”的说法恰当地描述了陪审员在审判工作中的消极状态，甚至导致了陪审员在司法实践中形式上的陪审。
（五）陪审员经费保障难以实现。
《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院，是以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且在目前，很多基层法院自身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的，更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，这就人为增加了法院的工作量，给法院带来工作负担。因为法院不是陪审员的管理机关，而计算陪审员的补助标准是管理机关的工作，这样就造成职责不清，给法院审判工作带来一定的负面影响。
（六）陪审员的培训和管理不足。
由于人民陪审员不是审判机关工作人员，多数人民法院对陪审员的培训和管理不重视，往往是一聘了之，不组织陪审员进行业务学习，不安排法律知识培训，疏于管理，导致陪审员在工作中干与不干一个样，干好干坏一个样，有的陪审员任期内从未参与过对案件的审理，有的需陪审的案件又请不到陪审员，从而影响了陪审制度的有效落实。
（七）少数陪审员推脱、拒绝履行陪审员职责。法律虽然规定了人民陪审员制度，但是，由于绝大多数陪审员都有自己的职业和工作，市场经济条件下各行各业的管理日益严格，导致有些陪审员难以舍“主业”搞“副业”；由于陪审补助费偏低，参加陪审影响经济收入，有些人出于经济利益考虑不愿参加陪审；有些陪审员出于麻烦，怕得罪人等原因不愿参加陪审工作，加上法律没有规定陪审员不参加陪审应承担的责任，导致有些陪审员放弃职责，请而不到，影响了陪审制度的落实。
（八）陪审员本职工作与兼职工作冲突时如何解决模糊。
纵观《决定》全文并没有规定陪审员履行陪审工作与其本职工作发生冲突时如何解决，仅在第十八条第二款规定了“有工作单位的陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其好福利待遇。”这样规定过于笼统，而且一旦有的陪审员忙于陪审工作，忽略本职工作给单位造成损失如何处理？从这一点上看，在《决定》的设计上没有将陪审员本职工作与兼职工作很好地衔接起来，使得兼职的陪审员工作没有严格的法律保障，规定过于模糊、宽泛，这在制度设计上是一个严重的缺陷。
二、改革与完善人民陪审员制度
改革、完善我国的人民陪审员制度是必需的，但不能简单照搬国外的陪审制模式，应立足于我国国情，完善一系列的规章制度，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则对现行陪审员制度进行改革与完善。
（一）立法上的完善
1、将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定。人民陪审员制度是根据人民法院组织法的规定得以存在与建立的，立法上本身就呈现可有可无的状态。要使人民陪审员制度得到足够的重视，我国宪法应当恢复确立人民陪审员制度，为司法的民主化提供宪法依据，使司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。
2、国家立法机关应尽快制定人民陪审员法，使人民陪审员制度以法律形式固定化、具体化，在实践中有法可依，有章可循。具体应包括以下内容：
第一、明确规定人民陪审员的任职条件。从我国目前受教育情况看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，如果对人民陪审员的资格、条件要求过高，就不可能实现其具有广泛的社会代表性的目标。但如果人民陪审员文化程度过低，法律知识贫乏势必影响案件审理的效率。因此，人民陪审员的文化程度不宜太低，应以高中为宜。我认为，人民陪审员的主要任职条件应是：年龄在23周岁以上65周岁以下，有选举权和被选举权的中国公民；有良好的品行和道德素养；无前科劣迹；在群众中有较高的声誉；具有高中以上文化程度等。同时，应明确不能担任人民陪审员的人员，如：党政机关领导人、司法工作人员、因从事特殊职务或具有其他原因不宜担任陪审员的人员。
3、规范人民陪审员的选任方法。在实践中，不少法院是聘请固定的某一部分人担任人民陪审员。这样会产生两个负面作用：一是陪审员的价值观和评判标准会与法官逐渐趋向一致，不利于陪审员作为外行人来抑制职业法官碍于专业的视角所出现的某种偏向。二是这部分人民陪审员因经常和某些法官一起审判案件，有可能碍于人情或其它因素，不履行自己的监督之责。所以，人民陪审员的人选不能由法院聘任，也不能由法院推荐人民陪审员的侯选人。我认为，人民法院的审判人员由人大任命，由于人民陪审员的履行职务时与审判员有同等的权利，因此对于人民陪审员的产生也必须由人大任命产生。在具体选任程序上，应由人民群众、有关机关团体、民主党派、企事业单位等按照任职条件推荐人民陪审员侯选人，再由人民代表大会选举产生人民陪审员。选举出来的人民陪审员人数应根据每所法院管辖地区的人口、地域和案件数量来确定。法院可以将其制成名单，存入计算机系统。当某个具体案件的审判需要人民陪审员时，法院应由专门人员采用随机的方式从人民陪审员的名单中确定参加审判的人民陪审员。如果案件有特殊需要，主要是涉及需要专业知识的可个别指定具有一定专业知识的人民陪审员参加。这样可以克服法官知识的有限性和片面性，弥补法官专业知识的不足。
4、实行人民陪审员回避制度。由于人民陪审员为随机挑选产生，有可能发生陪审员与当事人存在亲属关系或其他利害关系的现象。若他们仍参加案件的审判，则有可能导致诉讼的不公正，因此有必要规定人民陪审员的回避制度。
5、规范人民陪审员的权利义务。人民陪审员参审，同审判员享有同等的权利。法律应明确规定人民陪审员在执行职务期间享有的权利。如查阅案件材料，了解案情，参与庭审，参加合议庭合议等。人民陪审员有对审判程序进行监督的权利，如发现审判程序违法或法官的行为有悖法官职业道德，有进行制止、批评、举报的权利。根据权利义务相一致的原则，人民陪审员的义务与审判员同等。人民陪审员办错案，同样适用错案责任追究制。对那些在审判工作中故意枉法裁判或泄露审判秘密的，以及对案件事实和证据不认真调查、核实的，要依法取消其人民陪审员资格，同时依法追究相应的责任。
6、明确规定人民陪审员的任期。我认为人民陪审员的任期不宜过长，最好是两年一任。而且最好明确规定一位陪审员在一定期限内参与案件审判的次数。这样可以防止长期陪审人员和“陪审专业户”的出现，也可以扩大陪审人员的社会面，从而使更多的人获得参与审判活动的机会。
7、建立陪审员庭前公示制度。为了保障法院慎重选用人民陪审员，防止不适当的人进入合议庭，人民法院应在公告开庭的同时，将主审法官及陪审员一并公示，以增强审判组织的透明度，使当事人及时行使回避申请权，保证法庭审判活动的顺利。这对于公民更准确、更有效地监督法官和陪审员的执法活动也将会起到有力的推动作用。
8、制定人民陪审员的补助标准，加强陪审工作的经费保障。根据人民陪审员的工作量应由法院支付一定的酬金。人民陪审员有工作单位的，执行审判任务应视同正常上班，所在单位不得停发有关工资、福利；人民陪审员没有固定工资收入的，可参照法官同期平均日工资，对陪审员给予补助。我建议将陪审工作所需费用列入政府的财政预算范围，拨给法院专款专用。同时，适当提高陪审补助标准，切实解决陪审员的生活待遇问题，解除其后顾之忧。这不但有利于提高陪审员参审的积极性，而且还能调动法院在陪审制度使用上的主动性，保证陪审制度得到全面贯彻落实。
（二）设立人民陪审员专门管理机构
我认为，应当像律师协会一样，成立人民陪审员的专门管理机构，由该机构对人民陪审员进行组织和管理，负责人民陪审员工作规范与实施，协助人大对人民陪审员的人选进行考核，办理其任命聘任手续。定期组织人民陪审员相互交流，受理其谏言和回避申请。对人民陪审员进行法律专业知识的培训，解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题，对他们的报酬予以核实支付，并予以通报表彰或办理惩处事宜等。以使整个人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。
（三）其他方面的完善
首先，各级人民法院要高度重视人民陪审员制度，要从保证司法公正的政治高度出发，积极运用人民陪审员制度，充分调动人民陪审员的积极性。庭审中，要落实人民陪审员依法所享有的权利，克服主审法官在审判中占主导地位，陪审员只是陪衬、摆设的现象。其次，人民陪审员要提高责任意识，要认识到参与审判既是政治荣誉，也是法定使命。合议时要积极提出自己的意见，而不是一味盲目从附和审判员的意见，使合议流于形式。要坚持严肃执法，遵守审判纪律，遵守法庭规则，保证案件公正及时审理，从而建立起一支具有专业知识、富有责任感，素质优良、作风民主的人民陪审员队伍。
当前在贯彻全国人大常委会的《关于完善人民陪审员制度的决定》中，司法改革的价值导向已朝着公正和效率的民主政治方向前进，作为体现民主政治色彩的人民陪审员制度要想充分展示其在司法审判中的诉讼价值，就必须着手解决其在运行中出现的问题，既保证司法独立、司法民主，又促进公平、公正和效率，又要有效地防止腐败，人民陪审员制度在司法改革中被委以重任。在贯彻落实《决定》过程中，我们应充分关注其存在的问题，结合实际国情进行改革和完善，借鉴其多年运行的实践和国外的司法文明成果及有益经验，让人民陪审员制度找到合适的生存空间，突破既有司法体制的羁绊，人民陪审员制度完全能够焕发新的生机和活力，将会在发展中闪烁着绚丽的司法民主与司法为民思想之光。
参考书目：
1、孙万胜：《司法权的法理之维》，法律出版社2002年版， 第159页。
2、吴兢：《解读人民陪审员制度》， 《人民日报》 2004年09月15日。
3、徐国俊: 《对人民陪审员制度的质疑》
4、张辉、王学堂：《人民陪审员制度的现实问题和对策》。
5、黄爱国：《理想的嬗变和现实的选择——我国陪审制度的理性思考与改革设想》
6、蒋惠岭：《论陪审制度的改革》，载《人民司法》1995年第6期，第31－32页。
7、申君贵：《对我国陪审制的否定性思考》，载《中国律师》第1999年第4期，第14页。
