【摘要】行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。本文通过对行政处罚事先告知程序的内涵、渊源、法律价值等进行阐述，介绍其在我国的确立和发展的历史背景，对告知方式不统一、告知期限、对象的缺失等存在的主要问题及其完善进行探讨，旨在促进行政程序法制的良性发展。
【关键词】行政处罚；事先告知；程序公正
【写作年份】2005年

【正文】
     　　2005年5月23日，在北京打工的杜宝良偶然知道了自己在2004年7月20日至2005年5月23日期间，驾驶小货车因走了禁行路段，被交管部门的电子眼记录了105次。6月1日他到西城交通支队执法站接受了处理，并缴纳了105次违法记录的罚款共计10500元，而交管部门在行政处罚前未履行“书面告知”义务。在媒体的强烈关注下，此事件被冠以“杜宝良现象”，由此引发了一场对暗中执法的大拷问。6月13日杜宝良将交管部门起诉至西城区人民法院，杜宝良的理由有三条，一是禁令标志属于无效标志，二是还有81次处罚交管部门没有出具处罚决定书，三是交管部门在行政处罚前未履行“书面告知”义务。 [1]如何保证公开、公平、公正执法再次成为社会关注的焦点，本文试图对行政处罚事先告知程序进行审视，阐明行政处罚事先告知程序的内涵和种类、内容、法律价值、渊源、在我国的确立和发展等基本问题，探讨我国行政处罚事先告知程序存在的问题及其完善，旨在促进我国行政处罚事先告知程序在行政程序和行政法治中良性发展。   　　一、行政处罚事先告知程序的涵义、渊源、种类和内容   　　（一）、行政处罚事先告知程序的涵义   　　行政处罚事先告知程序（the informing procedures）的内涵是指行政主体在作出行政处罚决定之前，将据以作出行政处罚决定的事实、理由及依据告诉当事人，并告知当事人依法享有的权利这样一种程序性法律行为。   　　行政处罚事先告知程序是一种行政程序，其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。 [2]   　　（二）、行政处罚事先告知程序的渊源   　　作为一种法律制度，行政处罚事先告知程序渊源于西方英美普通法中的自然公正原则（Nature Justice）。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：1、任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；2、任何人或团体不能作为自己案件的法官。在美国法律上，1786年美国宪法制定后，自然公正原则即为其修正案所接受，形成了著名的“正当法律程序”（due process of law），告知被作为公正程序（due process）的重要内容。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力。行政法上所规定的程序规则，必须符合宪法上的正当法律程序标准。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，而要做到这一点，告知程序起到了关键性的保障作用。   　　（三）、行政处罚事先告知程序的种类和内容   　　行政处罚事先告知的种类可以依据不同的标准划分为两类：一是口头方式和书面方式；二是实际告知和推定告知。   　　口头告知方式是指行政主体借助于口头语言来实现其行为意思的方式。这种形式的优点在于简便易行，直接迅速；缺点是缺乏文字依据，发生争议时不易处理。所以，它仅适用于比较简单的行政处罚案件，案情复杂、处罚较重的适用一般程序的行政处罚案件则不适用。书面告知方式是指行政主体借助于书面文字来实现其行为意思的方式。书面告知方式在实际执法中应是主流的告知方式，因为它不仅能清楚、完整地表述行政主体的行为意思，使当事人了解到其包含的有价值的信息，从而实现行政处罚事先告知程序的价值目标，而且书面形式解决了发生争议时的证据问题。   　　从当事人是否真正知情角度，行政处罚事先告知方式可以分为实际告知和推定告知。实际告知是指行政主体当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人。实际告知表现在口头形式告知和书面形式告知的直接送达上，它能够直接将相关信息传达到当事人，为当事人所实际掌握，达到实际告知的效果取决于两个方面，一是行政主体必须切实履行告知义务，二是当事人采取配合的态度。推定告知是指行政主体无法当面将拟作出的行政处罚的内容和信息告知当事人时，通过法定的其它方式实施告知，并据这种告知行为所产生的结果推定已告知了当事人。在推定告知的情况下，当事人知悉行政行为的内容不是客观上的实在状态，而只是法律上的推定结果。推定告知是实际告知的一种补充，在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再采用推定告知。如行政主体在无法直接送达和留置送达告知内容时，可以以邮寄方式进行，在经过法定期间之后就应当推定当事人已知悉告知内容。行政处罚事先告知的内容是指行政主体在行政处罚前应当将何种信息告知当事人。目前公论认为行政处罚事先告知的内容应包括告知处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。事实是指案件发生后能够用证据证明的案件一切真实情况，在法学理论界将事实分为客观事实和法律事实，客观事实是客观存在的事实，法律事实是能够用证据证实的案件一切真实情况，在行政处罚事先告知程序中所指的事实是法律事实，是有资格的行政主体通过合法的程序和手段搜集的证据予以证实的事实，在证据的要求上必须符合关联性、合法性、真实性的证据“三性”基本特征。理由是指行政主体根据掌握的事实对当事人的行为所作的定性，也即案由，如“偷窃少量公私财物”就是公安机关对当事人违反《治安管理处罚条例》，偷窃少量公私财物的行为拟作出行政处罚的理由。依据是指行政主体在对当事人作出行政处罚时引用的法律、法规和规章等规范性文件，这些规范性文件必须是经过立法程序设定并经公布为公众所知悉，没有处罚设定权的机关制定的规范性文件设定的行政处罚不能作为行政处罚的依据；告知当事人依法享有的权利主要包括告知当事人依法享有陈述权和申辩权以及听证权。   　　三、行政处罚事先告知程序的法律价值   　　行政处罚事先告知程序作为一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神。   　　（一）、行政处罚事先告知程序体现了程序公开的基本原则，促进行政处罚行为的透明化，有利于提高行政效率；   　　行政告知制度的法理基础是当事人在行政法律关系中的所处的主体性法律地位，而当事人获得这种主体性法律地位直接导源于现代宪法中国家对公民权利和自由的尊重和保护的理念。行政处罚事先告知是行政主体和当事人互相沟通的一种重要形式，是取得当事人认可行政处罚行为的一个重要因素。行政主体在行使行政处罚权的过程中，应当将有关事项依法告知当事人，以利于当事人及时行使权利维护自身的合法权益，同时行政处罚事先告知程序将处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利及时告知当事人，体现了现代行政程序公开的基本原则，使行政主体与当事人之间得以良好的沟通，减少了摩擦，有效地避免了由行政机关单方武断的处罚决定引发的行政复议、行政诉讼，从这种意义上说行政处罚事先告知程序提高了行政效率。   　　（二）、行政处罚事先告知程序是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，它为听证制度等当事人参于制度提供了前提条件，充分保障当事人其它实体性权利和程序性权利的实现；   　　行政处罚事先告知程序是行政处罚程序链条上的一个重要环节，是行政程序法基本制度体系的重要组成部分，是程序法中其它制度赖以存在的基础和条件。在现代行政程序法中，当事人是否享有被告知权和听证权是区分行政程序是否公正与正当的分水岭，众所周知，在行政程序中体现当事人参与原则有一项最基本的要求是听取当事人的意见，在行政处罚程序中表现为当事人享有陈述权和申辩权，对处罚较重的案件当事人还享有听证权。而当事人要想参与行政处罚程序中去，必须要对行政机关作出行政处罚的事实根据和法律依据有一定的了解，否则就无法充分为自己进行辩护、发表意见。传统的行政处罚程序中行政机关垄断了所有信息资源，进行暗箱操作，当事人对行政机关的行为一无所知只能被动地服从和接受处罚。为解决这一问题，法律强制性规定行政机关在行政处罚时负有事先告知当事人的义务，因此可以说行政处罚事先告知程序是听证制度等当事人参于制度的前提和保障，为当事人其它实体性权利和程序性权利的实现发挥着重要的作用。   　　（三）、行政处罚事先告知程序在事实上起到了宣传法律的作用。   　　行政处罚事先告知程序在贯彻行政处罚的公开、公正原则的同时也体现了处罚与教育相结合的原则。行政处罚事先告知程序告知的内容在事实上起到了宣传法律的作用。告知的内容一般认为应包括告知处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，通过这些信息的公布，使得当事人及其亲属都受到了一场生动的法制教育。当事人为了捍卫自己的权利，对行政机关告知的这些内容必定进行认真地研究，查看有关法律书籍或者询问律师，其它告知方式如公告告知还会在一定范围内产生这种效果，所有这些都在事实上起到了宣传法律的作用。   　　四、行政处罚事先告知程序在我国的确立和发展   　　（一）、我国行政处罚事先告知程序确立的历史背景   　　1、自然公正原则和正当法律程序被世界各国立法普遍采用。   　　20世纪之后，行政权扩张导致了行政机关进一步拓宽了行政权活动的范围，客观上形成了行政立法权和行政司法权以及更加广泛的自由裁量权。浙江大学章剑生教授认为二十世纪以后，行政权的扩张成为一种无法抑制的趋势，主要通过以下几个方面来实现：笫一是行政权对社会的影响从消极转为积极。路易．享金曾指出：“宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。” [6] 但是，如果二十世纪以后行政权机关仍然格守“守夜人”的职责，显然已无法适应社会的发展的需要。几百年的自由经济发展，一方面促进了社会的繁荣和进步。另一方面也造成了失业、贫穷、疾病、住房、卫生、环境等诸多的社会问题。这些社会问题严重困绕着社会发展。于是，各国政府纷纷提出干涉社会经济发展的纲领。笫二是委任立法的出现。在传统的法学理论上，行政权仅仅是议会执行法律的工具，它是不能制定任何规范的。但是，二十世纪以后，议会开始对自已能及时、有效地制定法律以适应社会发展的需要的立法活动不能象以前那么充满信心。于是，它开始了大规模的向行政机关委任立法的活动。笫三是行政权延伸到司法领域，从而形成了行政司法权。在传统的法学理论上，行政权是不能染指司法领域的；司法权也不能对行政权说三道四。法国在1790年8月制宪会议上颁布的一部法律中规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭 ，违者以渎职罪论。” [7]但这种情况到二十世纪以后已开始改变。首先，法院所面临的许多纠纷涉及到行政领域中技术性问题，法官自身的知识结构决定其无法胜任解决所有纠纷的重任。其次，从容不迫的法院诉讼程序与行政效率之间的矛盾日趋尖锐，导致行政机关另辟解决行政纠纷的途径。英国的行政裁判所（Iribunal）和美国的独立管理机构（Independent Regulatory Agency）标志着行政权正式介入司法领域，与法官共同承担解决行政纠纷的职责。 [8]行政权的扩张和不受制约导致行政权独断专横，行政效率低下，滥用自由裁量权等问题。既然行政权的扩张有可能产生立法者所不愿看到的危害后果，但在实践中又无法避免这种危害结果的产生，那么，必须设法对行政权加以法律控制。在这样的社会背景下，自然公正原则和正当法律程序的理念被世界各国立法普遍接受。   　　2、我国《行政处罚法》制定实施前行政处罚存在的主要问题及其原因   　　行政处罚在我国的适用范围非常广泛，渗透到各个领域，如公安、工商、税务、财政、土地、林业、城建、交通、劳动、教育、环保等行政管理部门都有行政处罚权。同时行政处罚这一手段在我国使用频率非常之高，上述部门为了履行其监督管理职能，越来越多地运用行政处罚。据调查，1991年，仅北京市行政机关实施的行政处罚行为就达800多万次，折合金额9000多万元，警告、拘留违法人员59.9万人次，吊销许可证、责令停产停业756起，拆除违章建筑2000多起。 [9]   　　行政处罚程序中之所以要设立告知程序是因为我国行政处罚在实施过程中存在着诸多弊端，而告知程序作为现代行政程序法中一种重要的法律制度，对保障行政处罚在实施过程中做到公开、公平、公正具有特别重要的意义。在《行政处罚法》制定实施前行政处罚中存在的主要问题包括两个方面，一是表现在行政处罚立法上：首先是行政处罚设定权限不清，造成立法主体多元化。何种机关享有行政处罚的立法权，享有多大的立法权都不清楚，于是各种执法主体竞相“出台”形形色色的行政处罚措施，自己设定行政处罚；其次是法律、法规、规章以及其他规范性文件，在规定行政处罚时，赋予行政机关太大的自由裁量权；再其次各种处罚规定相互矛盾冲突，处罚立法不规范。主体的多元化和立法缺乏科学化导致各种处罚规定彼此冲突、互相矛盾，对行政处罚的性质认识不清，将许多非处罚性行政责任甚至民事责任列入处罚责任范围，如责令赔偿损失、责令恢复原状等，1988年国务院颁布实施的《森林防火条例》笫32条笫1款笫6项规定：“过失引起森林火灾，尚未造成重大损失的，责令限期更新造林，赔偿损失，可以并处50元至500元的罚款。”最后忽略行政处罚程序或行政处罚程序不完备。在传统观念的影响下，人们往往重权力、轻权利，重实体、轻程序，在行政处罚法颁布实施前，大多数法律、法规、规章对处罚程序的规定都是粗疏的，保障当事人人权、先取证后裁决、听取当事人的申述和意见、给予必要的救济权利等现代行政程序规则都没有在立法中得到体现。 [10]笫二个方面，立法上的无序必然导致执法上的混乱。主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一、行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二、执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三、行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。 [11]无数的经验教训使越来越多有识之士感到制定一部行政处罚法的紧迫性和必要性，这为人们从程序规则上包括行政处罚事先告知程序上来寻求解决这一问题辅平了道路。   　　（二）、我国行政处罚法关于行政处罚事先告知程序相关规定   　　行政处罚事先告知程序在我国的发展时间并不是很长，1990年国家税务总局制定的《税务机关查处税务案件办法（试行）》笫15条规定：“调查机关和调查人员应将认定的事实同被查处对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”这个规定可以看做是行政处罚事先告知程序的萌芽和雏形。1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法笫31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”笫32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩，依照法律行政处罚事先告知规定是“应当告知”。这是行政机关的法定义务，是法律对行政机关行政处罚决定的要求。《中华人民共和国行政处罚法》笫41条进一步规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。”在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。   　　五、我国行政处罚事先告知程序存在的主要问题   　　（一）、未规定行政处罚事先告知的方式。告知的方式在行政处罚事先告知程序中有着举足轻重的作用，由于我国行政处罚法没有明确规定行政机关在行政处罚程序中采取何种方式履行事先告知义务，致使行政机关在行政处罚事先告知程序中是八仙过海、各显神通，有的是采取在询（讯）问笔录中告知，有的是采取在处罚前使用简易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式，如最近备受关注的“杜宝良现象”，北京市交通管理部门对交通违章者的告知方式就是采取由当事人自己上网查询。告知方式的不统一必然导致在执法实践中行政处罚法规定的告知内容告知不全面、不完整或不及时，事实上侵犯了当事人的被告知权。告知方式的不统一也是导致行政处罚事先告知程序中其它问题的重要原因。   　　（二）、告知期限的缺失。在《行政处罚法》中唯一表述了告知期限的是该法笫42条笫1款笫1项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”对行政处罚事先告知程序中可能出现的不同情况缺少针对性的规定，如陈述权、申辩权应当在什么期限内行使，现行的理解就是当事人必定在告知时当面向行政执法人员提出，否则视为放弃权利，难道说当事人就没有权利当得到行政机关将作出对自己不利的处罚时去咨询法律知识、了解情况后再去行使陈述权和申辩权？如果允许按照民事诉讼法规定的送达方式来履行行政处罚事先告知程序，各种告知方式的告知期限如公告告知的告知期是多长。   　　（三）、未明确规定利害关系人（party in interest）享有被告知权（the right to be informed）。我国行政处罚事先告知程序中的当事人不包含利害关系人；《行政处罚法》对“当事人”没有明确规定是指何人，但从立法者的本意来看，这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为，将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。《行政处罚法》笫23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”笫24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”笫31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从以上规定可以看出，这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。   　　（四）、未规定告知瑕疵的法律责任。   　　《行政处罚法》笫41条的规定是对行政机关不履行告知义务应承担的法律后果所做的规定，也就是当行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的，行政处罚决定无效，对当事人不产生法律约束力，但由于没有进一步规定告知错误、告知欠缺等告知瑕疵的法律责任，再者也没有规定行政执法人员不依法告知和告知瑕疵的法律责任，因此在执法实践中导致部分行政机关和执法人员不重视行政处罚事先告知程序，对告知采取敷衍了事甚至不负责任的态度。   　　六、完善我国行政处罚事先告知程序的思考   　　（一）、应明确规定采用书面告知的方式，并依照民事诉讼法的有关规定进行送达。   　　笔者认为《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中必须使用书面告知的方式，并且可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达。口头告知方式只能起到辅助性的解释、说明作用，电话、电报、网站查询、手机短信等可以作为告知程序前联系被告知对人的一种手段，而不能作为告知方式本身具有法律上的意义。 1、内容和形式之间具有对立统一关系。辩证唯物主义认为：内容决定形式，形式反作用于内容。内容决定形式，有什么内容就要求有什么形式，内容发生了根本变化，形式也迟早要发生相应的变化。当形式适合于内容时，对内容的发展起着积极的、推动的作用；而当形式不适合于内容时，则对内容的发展起着消极的阻碍作用。《行政处罚法》笫31条规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。可以说内容相当丰富，如果采用诸如简易表格、电话查询等方式根本不适合，必然阻碍法律确立的告知目标的实现。2、履行告知程序是行政机关的法定义务，在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。举证责任倒置是我国《行政诉讼法》确立的一项基本的行政诉讼规则，《行政诉讼法》笫32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》笫26规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”在行政诉讼中，行政机关如果不能提供证据证明其履行了告知义务，就要为此承担不利的法律后果，采用书面告知的方式就能较好地解决在发生争执时的证据问题。3、我国的国情决定了必须采取实际告知为主推定告知为辅的告知制度。行政程序法是随着行政权的扩张而逐步完善的，在传统法学理论的观念和体系中，程序法的概念根本不被重视.即使在重视程序的英美诸国，也较少从国家法制的高度予以重视。 [13]行政程序法在我国的发展更是起步比较晚，行政程序立法受到重视还是在十一届三中全会以后，1996年笫八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破，是我国行政程序法的发展史上的一块里程碑，但是大部分群众对行政处罚事先告知程序缺乏了解，特别是在农村，很多群众对法律尤其是程序法知之甚少，他们不知道在行政处罚程序中还享有被告知权这项程序性权利，在执法实践中往往表现为当事人采取外出打工、拒绝签字等方式回避茅盾。针对这种情况，《行政处罚法》应明确规定在行政处罚事先告知程序中可以依照民事诉讼法的有关规定进行送达载有告知内容的书面文件。但在适用上应确立一种先后次序，在实际告知无法进行或需要很大的行政成本时，再根据具体情况采用推定告知，也就是说在民事诉讼法规定的几种送达方式中，送达人也不能随意决定采用何种方式，而只能根据案件的实际情况决定采用何种送达方式。随着科技的发展，电脑等现代传媒工具得到广泛应用，如电子邮件的传输具有迅时性、特定性和不受地域限制性，同时电子邮件这种形式能够充分表达丰富的内容，因此笔者认为在当今人财物大流动的信息社会，电子邮件送达方式应作为书面告知方式在立法上得到体现。4、有利于宣传法律。正如以上所述，我国的国情是相当多的群众缺乏法律知识，甚至许多群众文化水平不高，书面告知方式可以给被告知人留下书面的依据，便于被告知人去对照法律条文进行分析研究或咨询其他群众、律师，因此不但有利于对当事人宣传法律，而且有助于教育广大群众。   　　（二）、完善行政处罚事先告知程序的告知期限   　　告知期限对行政处罚事先告知程序价值目标的实现具有特别重要的意义，当事人和利害关系人为维护自己的合法权益，对行政机关告知的内容进行充分准备，进而有针对性的开展辩护，应当是当事人和利害关系人基于现代行政权理论所享有的基本权利。给予充分的准备时间是享有被告知权的自然延伸，如果不能给予充分的准备时间，这样的被告知权将是不完整的。但是行政实践是复杂的，何谓充分的准备时间需视具体案件的实际情况不同而不同，同时告知期限与告知方式具有密切的联系，针对告知期限的缺失，《行政处罚法》应根据具体的告知方式规定不同的告知期限。如公告告知可参照民事诉讼法的有关规定经过60日，被告知人不行使陈述权、申辩权或要求听证的，应视为放弁权利。   　　（三）、明确规定利害关系人享有被告知权   　　所谓“有利害关系”，是指法律上的利害关系，利害关系人负有行政法上的权利和义务。行政处罚可能涉及到的利害关系人，一般是受违法行为侵害的人，他与违法行为人（即当事人）同时与行政机关发生法律关系。在这种法律关系中，利害关系人的权益受到当事人的侵害是行政机关对当事人实施行政处罚的条件，根据过罚相当原则，利害关系人的损害大小是行政机关决定对当事人是否给予处罚和给予何种处罚的依据，行政机关对当事人的处罚也是对受害者权益的保护，因此从这种意义上说，如果应当对当事人予以行政处罚而没有给予处罚或给予过轻的处罚，也就意味着对受害者合法权益没有保护或没有给予充分保护。《中华人民共和国行政诉讼法》笫2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》笫12规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”可见在行政诉讼法律关系中，利害关系人可以作为诉讼主体参于行政诉讼，享有救济权，因此为保护利害关系人的合法权益，减少行政诉讼、提高行政效率，应明确规定利害关系人享有被告知权。   　　（四）、规定告知瑕疵的法律责任   　　法律责任是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。 [14]法律责任规范着行政机关行使权力的界限，以否定的法律后果防止权力行使不当或滥用权力，促使行政机关及其工作人员自觉做到依法办事，公正行使权力，因而明确规定告知瑕疵的法律责任对于保障行政机关及工作人员认真履行告知义务具有重要意义。告知瑕疵主要包括没有告知、告知错误、告知缺失、送达瑕疵等情况，笔者认为应根据不同情况设定相应的处分，即依照告知瑕疵的程度不同和对当事人及利害关系人造成损害的大小分别承担不同的法律责任。在承担责任的主体上应区分行政主体的责任和执法人员的责任，如行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立。“行政处罚决定不能成立”就是行政主体承担的法律责任，如果造成损害的还必须承担行政赔偿责任，但行政机关在履行赔偿义务后应依法向承办人员进行追偿，即由在行政处罚事先告知程序中犯有故意或重大过失的执法人员承担全部或部分损失，同时应对行政执法人员进行行政处分。

【作者简介】
汪越峰，男，1968年7月出生，安徽省南陵县人。1989年分配到青阳县森林公安分局上班，现任蓉城森林派出所所长，2007年考取安徽大学法学院在职攻读法律硕士学位。

【注释】
[1] 参见北京娱乐信报文章《杜宝良起诉西单交通队理由是违章告知书仅24项》http：//news.sohu.com/20050614/n225927916.shtml 光明日报文章《追问“杜宝良现象”》http：//www.gmw.cn/01gmrb/2005-06/08/content_246980.htm
[2] 孟昭阳，赵锋《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年笫1期。
[3] 苏万寿《行政行为预告法理分析》，《河南省政法干部学院学报》2005年笫1期。
[4] 孔祥俊《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉的理解与适用》，中国人民公安大学出版社2002年11月笫1版，笫7页。
[5] 孟昭阳，赵锋《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年笫1期。 [6] 转引自杨小君：《二十世纪西方行政权的扩张》，《西北政法学院学报》1986年第2期。
[7] 王名杨著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第535页。
[8] 章剑生著：《行政程序法比较研究》，http：//www.law-lib.com/wsyd/xzcsf/xzcsf.htm。
[9] 马怀德《行政处罚现状与立法建议》，《中国法学》1992年笫5期。
[10] 应松年、马怀德《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年4月笫1版，笫44页。
[11] 参见全国人民代表大会常务委员会秘书长曹志在第八届全国人民代表大会第四次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》。
[12] 肖明《哲学》，经济科学出版社1991年3月笫1版，笫241页。
[13] 罗豪才《行政法学》，北京大学出版社1996年12月笫1版，297页。
[14] 崔卓兰、杨平《行政处罚法学》，北京大学出版社2005年1月笫1版，笫179页。