但是，这个问题还是出现在了行政法领域，特别是在近五十多年中蓬勃发展的行政裁判制度中。当今很多国家，当行政机关与行政相对人发生纠纷时，相对人并不是直接申请司法审查或向法院提起行政诉讼，而是由行政机构自己先行复审（复议），自行救济。之后，再考虑司法审查的救济渠道。而且，行政机关自己的复审在很大程度上模仿了传统的法院运行模式，甚至直接称之为“行政法庭”、“行政裁判所”、“行政法官”。澳大利亚要求行政裁判所的主席应由普通法院的法官担任，法国干脆就建立了行政系统自己的法院体系。

  　　这种行政裁判制度建立之初，也曾引起不少争议，政治家们也不敢轻易拍板。因为，如果将行政裁判作为一般的工作方法和机制倒也无大碍，但要承认其地位、认可裁判者作出的与行政首长意见相左的裁判、承认其准司法效力，这可不是一件小事。除了权力分立、职能分工方面的麻烦外，社会更关心的是：这样的裁判制度能公正吗？世人又能相信几分？

  　　其实人们怀疑的并不是行政裁判人员对行政事务作出裁判的能力，而是其中立地位。在行政裁判制度中，裁判者不是（普通法院的）法官，而是隶属于行政首长的专业官员；裁判者的身份保障与普通公务员没有太大区别，更没有普通法官所拥有的保障；行政裁判的程序不如普通司法程序严密……最重要的问题是：他们作了自己案件的法官！他们也的确是作了自己案件的法官，因为这些行政裁判人员是行政机关的一部分，隶属于行政首长，而要这些人审理相对人不服行政机关处理决定的案件，其独立地位从直观上就受到怀疑。

  　　但在那些尊崇程序正义的普通法系国家，又如何能接受这一事物呢？这主要是因为行使行政裁判职责的机构和人员在体制上有了独立于行政首长和行政机关的最低保障。

  　　或许这是一个机械的问题，但我们发现答案永远都是鲜活而非机械的。其实，即使作为一个人的下属，也可以独立于他去行事，但必须有既定的条件、规则。记得一个美国教授在讲调解课时曾说过一个故事：两群大学生之间发生了纠纷，一直难以解决。校长万般无奈，委托这位教授调停。教授提出的条件是：我会为你解决难题，但你不要干预我是如何解决的。最终的处理结果令校长十分满意，该教授使用的是高超的调解技巧，而调解过程和方法是不能让管理者知道的。这也表明，裁判者与管理者的适当分离，是公允结果的基本保障。两者的一体化只能使裁判者成为管理者的附庸，不仅当事人不接受其权威，而且只能是一个没有效果的行政裁判制度。

  　　人们接受这一制度的另外一个原因就是行政裁判制度在救济相对人方面的便利性。相对人可以无需提出具体理由，甚至无需与行政机关见面，就可以申请行政裁判，而不像在普通法院打官司一样费时费力。

  　　总而言之，要赋予某些人或某个机构对行政争议的中立裁判者地位，必须满足以下最低标准：

  　　第一，裁判者必须具有相对独立性。它应当与作出行政决定的行政首长相脱离，在裁判方面不受首长的指挥，而且要有相应的保障。

  　　第二，裁判活动必须满足程序公正的最低标准。必须给双方平等的机会陈述自己的主张和意见，赋予双方对程序的监督权，让双方充分运用程序从而将程序的所有功能发挥出来。而且，裁决者只能考虑经过程序过滤的事实和理由。

  　　第三，裁判者需亲历亲为，独立裁决。裁判者应当自己审理案件，自己作出决定，不必向行政首长请示汇报。

  　　第四，裁判者应当是行政专家和法律专家。

  　　谁都没有想到，曾被怀疑“作自己案件的法官”的行政裁判制度居然在特别尊崇正当程序或自然正义的普通法国家先出现，这种创新思维的确出乎意料。曾有人批评行政裁判制度为当事人所提供的是“二等正义”。其实，即使真是“二等正义”，终归也是正义，是在特定层面、特定阶段、为特定目的而配置的正义资源。

  　　这样的行政裁判制度会在中国出现吗？我们能否把现行体制改造成行政裁判模式？是否需要在现有体制之外建立一个全新的行政裁判体制？不论作何种选择，还是需要作深入的论证。我国司法改革和行政改革已经积累了丰富经验，也有很多教训。这些都有助于中国特色的社会主义行政裁判制度的建立。不论最终的模式如何，这个道理总是可以接受的。我相信，中国行政法制建设的下一个重要改革领域，可能就是行政裁判制度了。

 中国应用法学研究所：蒋惠岭