2003年2月20日晚10时许，九江县某厂工人王某酒后与干某（因故意伤害罪被判处有期徒刑10年）发生争执，在扭斗中被干某绊倒，摔致颅骨骨折颅内出血昏迷，至11时许仍未苏醒，干某便叫冯某（案外人）用人力三轮车把王送至其厂，因无人认领，遂于当晚12时许把王某送至九江县公安局（以下简称公安局）门口（该局无人知晓）。次日晨7时许，该局门卫董某发现即报告值班副局长曹某，曹指示110指挥中心处警队到现场查看，见王躺在地上酣睡，身上无明显外伤，衣服肮脏，有呕吐物且有酒味，无身份证明，叫唤不醒，怀疑是醉酒的乞丐。曹得知汇报后指示：“马上要上班了，车辆进出不安全，把他抬到旁边去。”处警队员遂将王抬至公安局大门右侧的电话亭围墙边让王继续躺着。当日中午12时许，群众打电话110指挥中心，称有人躺在公安局门口不知死活。值班的处警队员到现场查看后，又报告曹某，说还是早晨那个人，仍在睡觉，叫不醒。曹说：让他躺在那里晒晒太阳，下午让人认领，若无人认领晚上再作安排。当晚8时许，曹叫值班处警队员去看看，遂发现王某似乎没有呼吸，随即报告曹某。曹立即赶往现场，吩咐人打急救电话。“920”赶到后，诊断王已死亡。经法医鉴定，王某死亡原因是左颞顶部颅骨骨折，硬脑膜下出血。另查明，2003年8月，九江县人民检察院以曹某的行为涉嫌构成玩忽职守罪立案侦察，该院认为：“曹某实施了《中华人民共和国刑法》第397条的行为，但犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第37条的规定，不需要判处刑罚”。并作出不起诉决定。2004年4月9日王某的亲属饶某等三人向公安局申请行政赔偿未果，遂诉诸九江县人民法院，请求判令公安局支付赔偿金 、丧葬费共计人民币248440元及支付被抚养人饶某生活费计人民币22464元。

    二、一、二审法院认定与判决

    本案争议的焦点是：公安局在处理王某事件中是否构成公安机关不履行法定行政职责的行为,是否应承担行政赔偿责任；若应承担行政赔偿责任，以赔偿多少为宜。

    一审法院经审理认为：被告单位系公安机关对王某负有《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定的立即施救义务。被告单位的原值班领导曹某没有尽到合理注意、履行对特定人的法律义务，致使王某没有得到及时救助，被告单位应承担国家赔偿的义务。但是王某死亡是由于被干某殴打，导致颅骨骨折硬脑膜下出血所致，因此，干某应对被害人王某死亡负主要责任。被告单位对王某没有履行对特定人的法律义务，应承担一定的责任。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，判决由被告公安局支付三原告死亡赔偿金、丧葬费24800元，支付原告饶某生活费2200元。三原告不服上诉称：原审认定事实不清，证据不足，责任划分不合理；原审判决的赔偿数额违反规定，判决结果显失公正。请求二审依法裁判。

    二审认为：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”，“对公民的报警案件，应当及时查处。”是《人民警察法》规定人民警察的法定义务，也是公安机关应履行的行政职责。公安局从发现王某躺在其机关大门口到接群众报警后，未采取有效措施予以施助，而是消极地将王某从机关大门口挪开，让其继续躺在地上。公安局的行为没有尽到救助之责，客观上延误了王某的医治时间。依据最高人民法院法释（2001）23号《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》之规定，公安局在本案诉讼中应承担相应的行政赔偿责任。由于公安局的赔偿责任是基于未履行法定职责所发生的，故赔偿数额可参照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定酌情确定。原审判决给付饶某生活费不当，因公安局未提出异议，二审予以确认。王某死亡是由于被干某伤害所致，上诉人等可以通过其他司法途径追偿。因此二审法院作出驳回上诉，维持原判的判决。

    三、评析

    行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织人身权、财产权，受害人有权依法取得赔偿的权利。《国家赔偿法》对行政机关及其工作人员的作为所致损害有明确的规定，而对行政机关及其工作人员消极的不作为所致损害该法并无明确规定。2001年6月26日最高人民法院法释（2001）23号《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定，“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。” 为公安机关及其工作人员消极的不作为造成的损害应承担行政赔偿责任及如何承担行政赔偿责任提供了法律依据。由于该不履行法定职责承担行政赔偿责任在损害发生过程和结果中所起作用的复杂性，增加了适用该《批复》的难度。笔者拟通过本案，浅谈审理公安机关不履行法定职责承担行政赔偿责任案件应注意的二个问题：

    （一）构成不履行法定职责承担行政赔偿责任要件 ：1、公安机关具有作为的法定义务。这种义务是基于特定的事实发生，是行政机关必须履行而不能放弃的义务。人民群众对公安机关期望值很高，但不是公安机关所有的“不作为”的行为都要承担行政赔偿责任，只有未履行法律明确规定的义务，才构成公安机关不履行法定职责的法律要件。2、公安机关“不作为”存在过失或过错。由于公安机关过失或过错没有履行或拖延履行或没有正确履行法定义务，构成对国家所负作为义务的放弃，消极地侵害了相对人的利益，使公民、法人或者其他组织的合法权益得不到应有的保护，是行政机关的一种失职行为，这是主观要件。3、公民、法人和其他组织的合法权益遭受了客观损害。没有损害事实的发生，不构成公安机关不履行法定行政职责应承担行政赔偿责任。4、公安机关不履行法定行政职责行为在损害结果发生过程中起了作用。这种作用无论大小，只要是损害结果发生的一个因素，对损害结果发生产生了一定的作用，就构成公安机关不履行法定行政职责行为。以上要件只有同时具备，才构成公安机关不履行法定行政职责承担行政赔偿责任。

    （二）如何确定赔偿数额。1、由于该《批复》对赔偿数额规定不具体，在审理此类案件中，法官对赔偿数额的“自由裁量”显得十分重要。“不作为”和作为导致的损害是不同的，作为往往是一因一果，“不作为”往往是多因一果，因此，“不作为”与作为引起的赔偿也明显不同，前者赔偿的一般为“全部”，后者赔偿的则仅是“部分”。2、不履行法定职责的对损害发生所起作用的情形错综复杂。在确定赔偿数额时，具体要根据“不作为”发生时行为主体主观方面过失或过错的程度、客观环境条件的影响、损害的程度，以及“不作为”对损害结果所起作用的大小等因素综合考虑。总之，在认定公安机关不履行法定职责承担行政赔偿责任时，应严格把握其构成要件；在确定赔偿的数额时，应当充分考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用及该作用对损害结果影响的大小等因素进行综合评价，依法合理确定赔偿的数额。

作者：陈红