一、美国检察官自由裁量权的沿革
检察自由裁量权作为一种公共性权力，幷非随着国家政权的出现而出现，而是随着检察官制度的发展而形成的。在欧洲大陆，检察制度降生之初，检察官被要求对所有犯罪提起公诉，幷无自由裁量权。只是由于犯罪形势日趋严峻，这些国家才不得不赋予检察官一定的起诉裁量权，以降低司法资源短缺的压力。在美国，检察官也不是一产生就拥有广泛的自由裁量权，而是在检察官制度发展到一定时期后才逐步取得的。
直到19世纪初，美国检察官都是一个很不起眼的角色。联邦总检察长在很长一段时期内只是总统的非专职法律顾问，掌控的权力极为有限。地方检察官一直被视为法院中的低级官员或者法官的助手，他们的地位甚至低于司法行政官和验尸官：司法行政官和验尸官都是由地方选举幷获得独立权力的官员。而地方检察官则主要由州长（如宾夕法尼亚州）、州检察长（如北卡罗来纳州）或地方法官（如康涅狄格）任命，他们必须听从州长、州检察官或地方法官的指示，不能独立地作出决定，更没有决定起诉与否的自由裁量权。
1820年开始的“杰克逊民主运动”强化了地方分权和民主选举地方官员的观念，对检察官制度的发展产生了重大的影响。1832年，密西西比州率先在州宪法中规定，地方检察官由公众选举产生。1846年，爱荷华州通过公众投票决定，地方法官和地方检察官由公众选举产生。其他州也相继在宪法中规定检察官与司法行政官和验尸官均为选举产生的行政官员。选举制改变了检察官的权力授受关系，确立了检察官一系列新的权力、权威和责任。检察官不再被视为法院的低级官员或助手，而是与法院平行的、独立的官员；检察官也不再受制于任命他们的官吏，而是直接对选民负责。检察官具有了独立的法律地位，有权独立地进行诉讼，幷且获得了必要的自由裁量权。“根据选举的身份，他理所当然地有权主张行使自由裁量权。” [②]
南北战争后，美国检察制度明显地朝两个相反的方向发展：一方面，美国加强了联邦政府的权力，这也在联邦的检察系统中得到反映。1861年，国会通过法律，规定联邦总检察长有权监督和指导各联邦地区检察官的工作，总检察长对联邦检察官的控制得到加强。另一方面，地方检察官的权力及独立性都得到进一步的扩展和强化。地方检察官拥有广泛的、不得复议的自由裁量权，幷因此成为刑事诉讼中非常关键的角色。正如美国学者指出的，美国地方检察官将英国检察长、法国公诉官及荷兰司法官的权力集中、糅合在一起。如同法国公诉官，他可以发动对所有刑事犯罪的起诉；如同英国检察长，他有终止诉讼的权力，如果他不愿意将诉讼继续进行下去，他就可以通知法庭终止诉讼；如同荷兰司法官，他是由地方选举的官员，可以在本辖区内自由适用法律，只要他认为能够最好地为他的选民服务。而且，由于自由裁量权是由州宪法或法律赋予的，他的决定实际上是不可制约的。
自19世纪80年代以来，美国一系列的司法判例都确认了检察官那种广泛而不得复议的专有权力。在1883年“人民诉佤巴斯、圣·路易斯和太平洋铁路一案”中，伊利诺斯州上诉法院就已经肯定了检察官的自由裁量权：“法律赋予检察官巨大的自由裁量权来起诉犯罪，他可以在职权范围内通过告发发动起诉，也可以在认为符合公正的情况下放弃起诉。”在1930年“威尔逊诉马歇尔”案、1974年“人民诉伯林”和“人民诉亚当斯”案中，这些地方法院都宣称法院没有权力命令检察官提起诉讼，检察官享有刑事起诉的独有权力。在1985年“魏特诉美国”案中，联邦最高法院重申：“在美国的刑事司法体制中，政府是否起诉某人拥有很大的自由裁量权。‘只要检察官有合理的理由认为，被告人已经实施了法律规定的犯罪行为，决定是否起诉、以什么样的罪名的起诉，以及是否将给大陪审团，通常都属于检察官的自由裁量权范围’”。 [③]
二、美国检察官拥有广泛自由裁量权的原因
1. 政治因素：地方自治传统。
在美国，检察官享有广泛的自由裁量权与其崇尚地方自治、实行高度的地方分权有密切的关系。“各州地方检察官按规定和传统都非常自治。……尽管地方检察官隶属于政府的行政部门，但是检察官不是市长或州长或其他任何政府行政官员的雇员。作为一名选举出来的官员，地方首席检察官直接对选民负责。” [④]“在美国，检察官是一种独特的地方职务。由地方上进行起诉的观念，在主要参与地方事务的美国的县和地区检察官中间是广为流传的。” [⑤]作为一名地方官员，美国州、县、市检察官之间彼此没有领导和被领导的关系，相互之间各不隶属，各自向他的选民负责。地方检察官在作出指控决定时，除寻求公正的道德准则的约束外，幷不受政府和选民的影响。因此，地方检察官行使职权具有相当大的独立性，只要认为对案件作不起诉处理能更好地为选民服务，检察官就可以作出不起诉的决定，而这种不起诉决定基本上不受任何制约。
2.法制因素：对抗制诉讼模式。
在美国，刑事诉讼像民事诉讼一样，长期被视为一种解决纠纷的法律装置，奉行对抗制诉讼模式。在这一诉讼模式下，刑事案件的一方当事人是州，由检察官代理；另一方是被告人，通常由辩护律师代理。“检察官与辩方处于同一直线上，这代表着控辩双方具有相对平等的程序性权力，且二者均为利益系属于案件审理结局的诉讼当事人。” [⑥]由于检察官是诉讼中的一方当事人，他自然地拥有对案件中的实质性问题或诉讼标的进行处分的权利。“因为检察官作为一方当事人属于纠纷的主宰者之一，检察官理所当然地可以认为在具体的案件中幷不存在争议，或者认为争议不值得诉诸于诉讼程序，在这种情况下检察官就可以不提起公诉。” [⑦]正是基于这样一种观念，检察官在刑事诉讼中一直享有广泛的自由裁量权，既可以选择对某罪提起起诉，也可以放弃对某罪的指控，而这都属于处分权的范畴。
3.社会因素：犯罪增多的压力。
19世纪中后期，美国经济得到蓬勃发展，犯罪率也出现了惊人的增长，刑事案件成几倍上升。面对居高不下的犯罪增长率，日积月累的案件积压，美国的刑事司法系统不堪重负。在此情况下，赋予检察官广泛的裁量权以缓解司法资源短缺的压力便成为一种现实的合理的选择。“既然社会中的犯罪行为已经大大超过了刑事司法系统的‘负荷’，那么把某些犯罪行为截留在刑事司法系统之外就是不可避免的。” [⑧]一些州如华盛顿州的法律允许检察官对起诉花费太大、同起诉该罪的重要性不成比例的案件决定不起诉。法律还允许检察官不对被告的全部罪状提出指控，而只需要提出足以反映被告人行为性质的基本事实的指控。而一些州如康涅狄格州的检察官则采用与被告人协商和交易的方式结案。法院判例也相续认可了检察官不起诉裁量权、选择起诉权以及辩诉交易的合法性。“任何检察官都得不到足够的资源去起诉所有进入他视野的犯罪。据说，在这种情况下，否定执行裁量的权力，就像‘命令一位将军立即攻击全线的敌人’”。 [⑨]
三、美国检察官自由裁量权的运用
（一）检察官自由裁量权的适用方式
1.不起诉。
在美国，检察官在行使不起诉权时，幷不受案件性质、犯罪轻重、个人情况的限制，原则上对任何案件都可以裁量不起诉。即使是对于重罪案件，检察官如果认为提起公诉不利于犯罪行为人改造、不体现公众利益、无助于遏制犯罪或耗费司法资源太大时，都可以不予起诉。检察官决定不起诉一般勿需附任何理由，且告诉人不得申请再议。检察官若作错误或不当之决定，被害人通常没有任何救济途径。不起诉决定幷不具有一事不再理的效力，不具备最终确定性质，只要公诉时效尚未完成，检察都可以随时提起公诉。
2.暂缓起诉。
在美国，适用暂缓起诉的案件通常是未成年人犯罪、吸食毒品类的犯罪以及营利性的公司法人犯罪。 [⑩]暂缓起诉常常与分流项目综合起来运用，幷且以被告人参加一些积极的活动为条件，比如自愿毒品治疗、安置于常住治疗中心内、报名参加工作培训项目或获得高中同等学历和被雇佣等。一些分流项目是非正式的，检察官根据每个案件情况作出决定，犯罪嫌疑人不被定期地监管是否遵守规定。在正式的分流项目中，专门人员需要进行评估以决定被告人是否适于分流。一旦加入分流项目，被告人被要求参加专门的归复活动，幷被监管是否遵守规定。如果被告人在分流项目中表现不好，检察官就恢复刑事起诉。 [11]暂缓起诉的考验期通常不得超过18个月。
3.选择性起诉。
在美国，无论是联邦还是各州的判例法及有关刑事诉讼法律，都认可“选择性起诉”原则。所谓“选择性起诉”原则，是指允许检察官对某个犯罪嫌疑人作出不起诉的决定，也允许检察官对某个犯罪嫌疑人的某些罪行不起诉。 [12]选择性起诉具体包括两种情况：一是对人的选择起诉，即检察官在众多的犯罪嫌疑人中选择起诉其中的某些人。如有一个案例：对于义务兵役制私下表示反对而没有进行征兵登记的有百万之众。检察官没有起诉他们当中的任何一人。而惟独起诉了一个没有进行登记的公开反对者，有证据表明，检察官选择他为被告是因为他行使了宪法第一修正案的权利（注：该修正案规定公民有言论、宗教信仰、出版的自由），这本为法律所不允许，但由于无法证明检察官是出于恶意，所以难以对检察官的决定进行制约。在许多案例中，检察官选择起诉对象往往是根据该对象的性别、种族、信仰，及其对宪法权利的运用，而这都取决于检察官的意愿。二是对行为的选择起诉，即检察官在犯罪嫌疑人的多项罪行中选择起诉某一项或几项。检察官在起诉之前即可自行决定选择重罪起诉，放弃对轻罪的起诉；或者选择轻罪起诉，放弃对重罪的起诉。且放弃对某些案件的起诉幷无限制条件，法律也没有规定制约措施。
4.辩诉交易。
在美国，辩诉交易因其高效率而得以普遍运用，“近90％的刑事案件是通过辩诉交易方式处理的”。检察官在作出正式的起诉决定前，通常要与被告人及其辩护律师协商和谈判，以允诺撤销某些指控、降格指控或者要求法官从轻判处刑罚等为条件，换取被告人作“有罪答辩”。如果被告人答辩有罪，检察官必须实践其作出的诺言，终止未结束的指控，降低指控等级或向法官作出相应的量刑建议。被告人的有罪答辩使得法院的定罪程序得以省略，案件审理直接进入量刑程序。
（二）检察官行使自由裁量权的考量因素
美国检察官尽管享有广泛的自由裁量权，但这种裁量性权力幷非可以恣意行使。“他必须始终诚实地、按照自己的良好的判断力去行使他的自由裁量权。他负有崇高而艰巨的责任，必须按照确立的各项法律原则，公平地、谨慎地运用专业知识和理智去办事。” [13]实践中，检察官在决定是否起诉时一般要遵循美国律师协会制定的刑事司法准则的规定。根据该准则3-3.9（b）条的规定，检察官幷不被要求对每一犯罪都提起指控。即使对一些证据充分的案件，检察官如果认为不起诉符合公共利益，也可以作出不起诉决定。检察官在行使自由裁量权时应当考虑以下因素 [14]：
（1）检察官对被指控的事实有罪存有合理怀疑；
（2）罪行造成的伤害程度；
（3）审定的惩罚与具体的罪行或罪犯不相当；
（4）原告可能的不正当动机；
（5）被害人拒绝作证；
（6）被指控者在逮捕或其他人的宣告有罪中的合作表现；
（7）由另一管辖区起诉的有效性和可能性。
四、美国加强对检察官自由裁量权控制的趋势
因美国检察官不起诉不需附任何理由，且因检察官系选举产生，直接向选民负责，不受其它行政机关或法院监督，因此产生许多弊病，而倍受批评。为了改变这种现象，近年来，美国加强了对检察官自由裁量权的控制。
（一）制定检控指南，加强对检察官自由裁量权的引导
为了引导检察官正确行使自由裁量权，许多检察官事务所已制定作出指控决定的指南。在一些检察官事务所，这种指南以书面政策的形式存在，而在另一些检察官事务所，这种指南则是非正式的，临时制定幷口头传达。由全国地区律师协会推荐，现在有越来越多的检察官事务所采用书面指南。这些方法加强了对一个事务所内各检察官指控决定的中心化管理的控制程度。
如果指南以书面形式存在，那么指控指南可能是一些内容较广泛的综合政策，也可能是相对较详细明确的政策。比如，一部宽泛的指南，可能要求检察官说明不起诉的理由；另一部内容广泛的指南，也可能只是禁止签发抛弃的指控。而在另一极端，具体的指控指南可能禁止检察官将持械抢劫以简单的抢劫罪指控，或将持械夜盗作为简单的夜盗指控。这种指南相对容易监督。在大检察官事务所，监督者可能监管指控决定，以确保各检察官遵守指南的规定。
这种无论是宽泛还是具体，无论是正式和书面还是非正式和非书面的指控指南，都是为了减少差别，减少相同案件的不平等对待。这对于保证检察官公正地适用法律无疑具有积极的意义。
（二）加强州检察长对检察官自由裁量权的控制
在美国，起诉功能传统上被分散化，州检察长对地方检察官幷没有有效的控制权。近年来，美国加强了州检察长对地方检察官的控制，大部分州允许州检察长干预地方检察官的起诉，大约有一半的州赋予州检察长广泛的权力可以主动干预。如果地方检察官作出不起诉决定，州检察长可以不顾地方检察官的意愿直接发动起诉。
（三）强化对检察官自由裁量权的司法审查
在美国，法院是否可以对检察官的不起诉决定进行司法审查，一直未有定论。联邦最高法院曾指出：“司法审查特别不适宜于审查起诉的决定。对起诉的审查会拖延刑事程序，阻碍法律的实施，同时也有可能因披露政府的执法政策而降低起诉效率。诸如此类的因素，使法院在对检察官是否起诉的决定进行司法审查上，一直犹豫不决。” [15]
出于对检察官不受限制的自由裁量权的担忧，许多地区的立法或法院规则都作出了一些规定，意图限制检察官不起诉权力。这些规定，“至少强迫检察官对他如此做的理由进行书面解释，这样确保检察官行为方式的更大透明性；至少，他们要求检察官在他的决定有效之前应得到司法官员的批准” [16]。
在大陪审团审判的管辖区，大陪审团对检察官不侦查或不签发指控的决定提供一种制约。法官有权召集大陪审团，然后大陪审团有权侦查刑事案件和决定是否对被告人签发指控。谋杀案件，也可能以相似的方式进行验尸。验尸官和大陪审团不必遵循检察官的意愿。正因如此，他们对检察官的不起诉决定构成一种制约。
一些州则赋予被害人对检察官不起诉决定向法院申请复议的权利。如果检察官拒绝提起指控，被害人可以要求上诉法院对这个决定进行审查。法院不能强制检察官签发指控，代之，如果裁定应提起指控，法院则指定一名专门检察官起诉这个案件，这类似于德国的强制起诉程序。
