民事抗诉程序若干问题研究
发布日期：2003-12-17 文章来源： 互联网
近年来，我国民事检察监督工作得到了较快的发展，据统计，全国从1991年抗诉35件案件增至1996年的3322件，每年成倍增长。在近些年来检察机关提出抗诉的总共5860件案件中，人民法院再审1338件，改判或撤销原判1057件。这对于确保司法公正、维护公民、法人的合法权益无疑起到了较好的监督作用。但是，也不可否认，由于民事诉讼法对抗诉制度具体规定的阙如或不明确，以致检察机关与法院在某些问题的认识上产生分歧，并在各自行使检察监督权和审判权的过程中产生摩擦与冲突，进而严重影响了民事抗诉机制的顺畅运行。因此，如何从立法上进一步完善我国民事抗诉制度也就成了我国诉讼法学界和司法实务界亟待探讨和解决的一个重大课题。对此，本文拟就其中的几个主要问题作一粗浅探讨，以求教于专家同仁。
一、 抗诉监督的范围
根据我国民事诉讼法第185条的规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：㈠原判决、裁定认定事实的重要证据不足的；㈡原判决、裁定适用法律确有错误的；㈢人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；㈣审判人员在审理该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。上述立法规定，虽说已大体上划定了检察机关抗诉的范围，但也留下了一些不确定之处。主要表现为检察机关监督抗诉的范围是及于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决、裁定，还是仅限于在某些程序中做出的生效裁判。
对于上述法律规定的模糊界域，检察机关与人民法院产生了彼此相左的认识。检察机关认为，抗诉监督的范围应当及于民事诉讼全过程，对于法院在民事诉讼过程中作出的所有生产裁判均应列入抗诉的对象。[1]法院则认为，检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中作出的某些裁判，可以抗诉的裁判必须满足事后监督的要求，从这一认识出发，法院认为检察机关对执行中的裁定，先予执行裁定、财产保全裁定，以及破产程序中的裁定等提出抗诉于法无据，故不予受理。[2]
检法两家在上述问题上的冲突与分歧，究竟哪一方正确呢？对此理论界存在不同的看法。以李浩先生为代表的一部分学者认为，我国《民事诉讼法》设定的检察监督是事后监督，因此检察机关既不能通过提起诉讼对正在进行的审判活动进行监督，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督。这说明检察机关受到时间和程序上的双重限制，前一重限制表明检察机关不得单独对法院在纠纷过程中对管辖权异议、财产保全、先予执行等裁定提出抗诉、后一重限制实际上意味着只有当错误裁判被纳入审判监督程序的范围且可以适用这一程序再审的，检察机关才能够提出抗诉。其中依特别程序做出的判决不发生再审问题，依公示催告程序、督促程序做出的裁判无再审的必要。执行程序是为了强制实现判决、裁定等生效法律文书确定的义务而设立的程序，因此，对法院在执行中做出的裁定，也不适用审判监督程序。③总之，在持该观点的学者看来，法院不受理检察机关就先予执行、财产保全，以及执行程序中的裁定等提出的抗诉，并非没有依据。以扬立新先生为代表的另一部分学者则认为，最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行、破产裁定提出的抗诉是不合理的。从司法机关授权司法解释的内容来看，法院的这一司法解释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权，人民法院执行民事判决裁定、裁定先予执行，以及企业破产的活动，显然是行使审判权的表现，对民事裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审判权之外的国家权力，而是一种审判权，先予执行则是人民法院民事审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规定当然包括对民事执行程序和先予执行、破产裁定的监督。至于监督的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，在错误的裁判造成的实际损害通过抗诉程序无法得以弥补的情况下，追究违法的审判人员的枉法裁判的法律责任是必要的。④上述观点之分歧源于他们对法律规范的不同解释。第一种观点侧重于对法条的体系解释，即以法律条文在法律体系上之地位依其编、章、节、条、款、项之先后位置或相关法条之法意来阐明规范意旨。⑤根据我国《民事诉讼法》的规定，检察机关的抗诉乃审判监督程序之一种，而审判监督程序在体系上排在第二编审判程序的第一审普通程序、简易程序、特别程序之后。这一排列似乎表明审判监督程序是专门用来纠正第一审程序，第二审程序结束后已生效的错误裁判。因此，检察机关对法院在诉讼过程中所做的裁定如管辖权异议的裁定、财产保全裁定、先予执行裁定等提出抗诉显然是不妥的。第二种观点则注重于法条的文义解释。即依照法条用语之文义及通常使用方式而为解释，据以确定法律之意义。⑥在持该观点的学者们看来，既然我国民诉法第185条明确规定最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决裁定、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定发现有所列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉。那么，在立法本身尚未予以明确限定的情况下，人民检察院只要发现了符合法定情形的确有错误的生效裁判，就有权提出抗诉，而不论该裁定是诉讼过程中作出的，还是诉讼结束后作出的，也不论是审判程序中作出的，还是执行程序乃至破产程序中作出的。更何况，我国民诉法在总则篇中已明确规定了“人民检察院有权对民事审判活动进行监督”这一基本原则。因此，在我国民诉立法没有规定检察机关其他监督方式的情况下，抗诉作为唯一的监督方式，其监督的对象应该是确有错误的所有生效裁判。
笔者认为，从我国民诉立法的精神来看，应当说第二种观点更为妥当。事实上，在我国近年的司法实践中，司法腐败、裁判不公是人们最为普遍关注的一个问题，在民事诉讼中，法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见，在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也已司空见惯。法官的这些违法行为既严重破坏了我国的法制，也给当事人的合法权益造成了重大损害。因此对这些行为进行有效的监督与制约已成为目前一个十分迫切的问题。而在目前法院内部监督制约机制相对弱化的情况下，⑦检察监督无疑是一种最为有效的方式。那么，抗诉这一事后监督方式是否能够满足这一现实需求呢？显然不能。实践证明，我国目前的“事后监督”模式决定了检察机关不可能有很大的作为，但将民事诉讼过程中的所有生效裁判均列为抗诉对象也根本不现实。如何解决这一矛盾？笔者认为关键在于进一步完善我国民诉立法，拓宽检察监督的方式与途径，允许检察机关以通过参加诉讼的方式实行同步监督。并与这种监督方式相适应，进一步规范检察机关在民事诉讼中的职权与参诉程序。对于某些特殊类型的案件，如破产案件、当事人申请再审和法院自己决定再审的案件、在本辖区内影响较大的民事案件等，我国民诉立法即应明确规定人民法院应当通知检察机关派员参加诉讼。对于法院在诉讼中的违法行为，检察机关根据情节之轻重有权通过提出检察建议、纠正违法通知等法定方式要求审判人员予以纠正。这样既强化了检察机关对民事审判活动监督的效果，也保障了诉讼机制的顺畅运行。在此基础上，然后再对抗诉的范围予以明确界定。具体说，笔者认为下列裁判不宜列入抗诉的范围：⑴解除婚姻关系和收养关系的判决；⑵依照通常诉讼程序在审理过程中所作出的裁定，如管辖权异议的裁定、财产保全裁定、先予执行裁定、中止诉讼裁定等；⑶依照特别程序、公示催告程序作出的裁判。
当然，对抗诉范围之界定，最好通过修改民事诉讼法予以明确化。在此之前则可以通过立法解释来予以解决。目前法院就监督范围单方作出解释的作法显属不妥。根据1981年第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，最高人民法院和最高人民检察院在具体适用法律问题上发生分歧时，应报请全国人大常委会解释或决定。
二、 申诉案件的立案管辖
近年来，检法两家除抗诉监督的范围存在分歧外，在就民事申诉案件的立案管辖问题上也时常引发冲突。如四川省某县检察院1997年1月13日立案的一件土地转让合同纠纷，该院于2月25日向法院调卷，法院收到调卷函后，即将此案提交审判委员会讨论决定再审，并以此规避检察机关的监督与抗诉。⑧此外，有些法院甚至在检察机关要求调阅已立案审查的民事申诉案件的案卷时，以其告诉申诉庭对该案已立案为由，拒绝向检察机关调阅案卷。而事实上，当事人并未向法院申诉，但法院却以此抵制检察监督。因此，从立法上进一步规范申诉案件的立案管辖是确保抗诉机制顺畅运行的一个不可忽视的问题。
为了避免上述法检冲突，我们认为，我国民事诉讼立法应当明确规定：对于当事人不服生效裁判而提出申诉的民事案件，人民检察院决定立案的，应当通知人民法院，人民法院不再立案。人民法院先予立案的，应由其按审判监督程序办理，人民检察院则应中止审查。此外，为了进一步加强人民检察院对人民法院再审活动的监督，我国民诉立法还应规定，人民法院决定再审的，应当通知人民检察院，人民检察院应当派员参加诉讼。只有这样，才能对人民法院试图规避检察监督的行为予以有效的制约。其实，对于法院决定再审的案件检察机关应当派员参加诉讼的作法，在法国民事诉讼法中，早有明确规定。根据《法国民事诉讼法》第429条和第600条的规定，再审之诉应当向检察院通报，在已经通报案件的情况下，检察院应得到开庭日期的通知，以便及时参加诉讼。总之，检察机关派员参加民事再审之诉，对于及时有效地纠正错误裁判无疑具有十分重要的作用。
三、 抗诉案件的再审
法院检察机关提出抗诉后，上级法院能否将案件交由下级法院再审呢？这是民事抗诉过程中法检冲突的又一表现。法院认为，我国民事诉讼法只规定，对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审，再未规定应由原终审法院的上级法院再审。相反，民事诉讼法在第184条规定：“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。”也就是说，民事案件业经人民法院审理并作出发生法律效力的裁判，在这种情况下进行再审，为了便利当事人诉讼和人民法院审判，原则上应由原作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院进行，而上级法院提审只是一种例外。检察机关则认为，检察机关代表国家行使抗诉权而引起的再审，应有别于当事人申请再审和法院系统内部监督引起的再审，按照人民法院组织法的规定，基层人民法院无权审理上级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的民事案件。而且司法实践中，接受抗诉的法院大多指令下级法院再审，将检察机关置于一般诉讼参与人的法律地位，这也无疑影响到法律监督的严肃性和权威性，因此不符合法律规定。
我们认为，检察机关的意见是可取的，而法院的作法则明显存在不妥。首先，法院的做法不符合民事诉讼立法的精神，我国民诉法之所以没有赋予人民检察院对同级人民法院生效裁判的抗诉权，其立法意图固然一方面是为了对抗诉的条件把握得更加准确，使抗诉的提出更为慎重，但另一方面，显然也包含了在检察机关提出抗诉的情况下，应由其上级法院予以再审的意思。其次，法院的做法既不利于对错误裁判的纠正，也不利于发挥上级法院的审判监督职能。事实上，由原审法院纠正自己的错误显然要比由上级法院来纠正困难得多，尽管在再审案件中需另行组成合议庭，但必竟这种纠错是在同一单位乃至同一庭室的同事之间进行，更何况有些原审裁判本身就是经过审判委员会讨论决定或经法院院长同意决定才做出的呢？面对如此情形，即使再审合议庭成员是公正无私的，但其所承受的压力和面对的阻力却是可想而知的。相反，由上级法院再审，一方面既减少了因自己纠正自己错误所带来的尴尬局面，另一方面，又为上级法院监督下级法院的工作提供了一个绝好的机会，上级法院通过对抗诉案件的审理，及时发现下级法院审判工作中存在的问题，并对其进行有效的监督和指导。再次，检察机关的职能和地位，决定了上级法院不宜将案件交由做出被抗诉裁判的下级法院审理。根据宪法和民事诉讼法的规定，人民检察院是国家的专门法律监督机关，有权对法院的民事审判活动进行监督。这种监督不只是一种观察，也不只是一种判断和评价，它必须能够起到保障法律的正确实施，保证被干扰的法律秩序得以恢复，因此法律监督在很大程度上是一种权力，一种被用以制约其他国家权力行使的权力。[9]而要使这种法律监督权真正起到对被监督权力的制约作用，就必须具有相应的权威，至少其地位和效力与被监督的权力是平等的或相对峙的。否则法律监督就只可能是一种虚设。因此，从维护检察监督权威出发，我们认为既然上级检察机关已就确有错误的生效裁判向上级法院提出了抗诉，上级法院就应当再审，而不能以裁定或函转的方式将案件再交由做出被抗诉裁判的下级法院审理。
四、 抗诉案件进入再审的时限
根据我国民诉法的规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。但是，对人民检察院从受理立案到提出抗诉，人民法院从接受抗诉到进入再审程序的时限却缺乏相应的规定，以致司法实践中经常发生民事抗诉案件久拖不决严重积压的现象。如据有关资料介绍，四川省人民检察院于1993年提请最高人民检察院抗诉的绵阳实业开发公司厦门公司诉江油八一矿石精选厂购销合同货款纠纷一案，最高人民检察院同年提出抗诉，最高法院搁置时间竟长达3年之久，直到1996年底才作出裁定指令四川省高级人民法院进行再审。[10]按照西方法谚：“迟来的正义乃非正义”，这样检察监督显然不可能产生相应的实际效果。因此，从立法上明确进入再审各阶段的时限具有极为重要的意义。怎样规范各阶段的期限才算合理呢？笔者认为，在参照民事诉讼法以及刑事诉讼法有关期限规定的基础上并结合目前我国检察监督的实际，不妨作出如下规定：⑴人民检察院受理民事申诉案件后，认为符合立案条件的，应当在受理之日起7日内立案，对于不符合立案条件的，应在受理之日起7日内裁定驳回申诉，并说明理由；⑵立案审查后，认为符合抗诉条件的，应当在立案之日起三个月内提请抗诉或提出抗诉；认为不符合抗诉条件的则裁定驳回申请，并说明理由；⑶人民法院对人民检察院依法提出抗诉的案件，应当在受理抗诉之日起15日内裁定再审，并在法定审限内审结。
五、 民事检察监督权的内容
客观地说，我国民诉立法尚未对检察监督权的内容予以明确而具体的界定，因而不免显得有些抽象、空泛。其带来的结果是：一方面因检察监督权内容的抽象空泛，致使民事检察监督在实践中发挥的作用不尽如人意，另一方面，则因检察监督权内容的不明确又常常导致法检两家在抗诉程序中产生冲突与摩擦。尽管最高人民检察院和最高人民法院曾就抗诉中的有关问题如调取案卷材料、抗诉案件的再审法院等做出过相应的司法解释，但终因两家的司法解释内容本身存在矛盾与冲突，以致在司法实践中无法操作。
在抗诉程序中，究竟应赋予检察机关哪些职权呢？应该说，这是应由民事检察监督的任务与目的决定的。根据我国宪法、检察院组织法、以及民事诉讼法的规定，民事检察监督的任务是：监督人民法院的审判活动，维护当事人的合法权益，确保民事法制的统一实施。要实现上述任务，我们认为，检察监督权至少应当包括下述权能：⑴知悉权。即检察机关有了解和掌握审判机关执法过程及所有与此相关信息的权力，知悉权是检察监督权中的一项最基本的权能，是开展民事检察监督的基础。⑵确认权。即检察机关在了解执法情况后，针对审判机关是否遵守法定程序，是否正确认定事实以及适用法律作出法律评价的权力。⑶保障权。即检察机关依法具有的保证法律能够得到统一正确实施的权力，具体表现为维护权与纠正权。
上述权能怎样才能实现呢？显然有赖于我国民诉立法规定中与之相应的措施和手段来予以保证。具体来说，我们认为要保证上述检察监督权能之实现，民诉立法必须采取下述对应措施和手段：⑴检察机关有权调阅一切与民事判决、裁定有关的案件材料；⑵有权复制、摘录有关的民事案卷；⑶有权进行调查取证；⑷在法庭审理过程中，有权出席法庭、宣读抗诉书，参加法庭调查，说明抗诉的理由和根据，并对法庭审判活动是否合法进行监督；⑸有权对妨碍民事检察监督的行为采取相应的强制措施。当然在确定检察机关上述具体职权的同时，必须同时明确界定法院接受检察监督的具体义务，如开庭前通知检察机关参加的义务；接受调卷函、顺利移交案卷的义务；依法按期审理抗诉案件的义务；送达相关法律文书的义务等。只有这样，才能确保权利与义务的一致性，从而保障民事抗诉机制的有效运行。
六、 维持原裁判后的再次抗诉
再审法院在作出维持原裁判的判决、裁定之后，检察机关能否再次抗诉，以及按什么样的程序抗诉，对此我国民诉立法尚未作出明确的规定。1995年，最高人民法院在答复四川省高级人民法院的一项请求中曾对此作了批复，即上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、经济、行政案件提出抗诉的，无论是同级人民法院再审，还是指令下级人民法院再审，凡作出维持原裁判的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉的，人民法院不予受理，原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出抗诉的，人民法院应当受理。[11]对于上述司法解释检察机关提出了异议，并认为，这是对检察机关检察监督权的一种不当限制。
对于上述司法解释，我们尚且不论其解释的内容是否具有合理性，单就法院能否有权单方就诸如此类的问题作出解释而言，就令人不无怀疑。因为检察机关能否就维持原裁判的判决裁定再行抗诉，由哪一级检察机关提出，以及应向哪一级法院提出，这些问题显然不仅仅是一个单纯法院适用法律的问题，而是直接涉及检察机关的检察监督权以及检察机关对法律的具体适用。因此，法院对上述问题单独作出司法解释的行为是欠妥的。相反，应由最高人民法院与最高人民检察院联合作出解释，而当两家存在分歧时，应由立法机关作出立法解释。
此外，再就该司法解释的内容而言，我们认为其合理性也是值得商榷的。首先，对于检察机关的抗诉最高法院认为上级法院有权指令下级法院再审，这显然有失妥当。如前所述，它既不符合我国民诉立法的意图，也不利于错误裁判的纠正和上级法院对下级法院的监督，同时也有失检察监督的权威性与严肃性。其次，最高法院的司法解释认为，凡作出维持原裁判的判决裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉的，人民法院不予受理，我们认为这一解释没有法律依据。相反，我们认为，原抗诉机关对原审法院再审后维持原裁判的案件再次提出抗诉，仍属上级检察机关对下级法院的审判监督，在立法机关对抗诉次数没有做出限制性解释之前，不能不认为原抗诉机关再次抗诉是符合民事诉讼法规定的。再次，从我国目前的司法实践来看，不受理原抗诉机关再次提出的抗诉，不利于发挥检察机关在民事诉讼中的监督职能。因为上级法院指令下级法院再审后，下级法院仍然做出维持原裁判的判决裁定，并不能表明被维持的原裁判就是正确的，相反，如前所述，由于有些原裁判本身就是经审委会讨论决定或根据法院院长、庭长的意见做出的，甚至是基于地方党政部门领导的干预作出的，而这些因素都有可能导致原审法院不采纳检察机关的正确意见而继续维持原错误裁判。对于因上述原因导致原审法院作出再审错误裁判的，允许检察机关再次抗诉无疑是必要的。相反，最高法院的司法解释不利于检察机关充分行使审判监督权。第四，最高法院的司法解释认为，只有原抗诉机关的上级检察院提出抗诉的情况下，人民法院才应当受理，这显然有悖抗诉中的对等原则，导致监督者与被监督者在级别上的严重失衡。因为，如此规定不仅给抗诉工作带来了极大的不便，同时也会在无形中加大上级检察机关尤其是省级以上检察机关的负担，有失检察机关内部分工的均衡。
那么怎样规范才算合理呢，我们认为，关键在于如何正确看待检察监督权与被监督的审判权的关系。从理论上讲，法律监督权的设置有三种模式： [12]⑴法律监督权力的地位和效力低于被监督权力，法律监督者只能提出纠正建议而不能停止决定的执行，简称建议模式；⑵法律监督权力与被监督权力平等或相对峙，简称平等模式；⑶法律监督权力高于被监督权力，即法律监督机关认为被监督机关违法执行时，有权停止其执法行为，并向其提出纠正，被监督者应当执行监督者的纠正决定，简称纠正模式。我们国家的检察监督属于哪一种模式呢？应该说属于平等模式，因为我们国家的机构设置是人民代表大会制度下的一府两院，法院与检察院处于平等的地位，各自独立行使审判权和检察权，审判权与检察权在民事诉讼中是互相配合互相制约的关系。既然如此，我们在构建抗诉程序机制时就应本着平等原则来处理检察机关与法院的关系。就目前的现状而言，应该说这一原则并未得到有效的贯彻，由于检察监督权内容的空泛与抽象，实际上处于低于审判权的地位，难以对审判权形成有效的监督与制约，民众“对于检察监督那种消极被动的、羞羞答答的运作状况实际上也已引起了强烈的不满”。[13]由此可见，进一步强化检察监督的权威是十分必要的。
根据上述检察监督权与审判权平等的理论，我们认为：⑴上级检察机关对下级法院确有错误的生效裁判，向上级法院提出抗诉时，上级法院应当再审；⑵抗诉机关认为上级法院的再审裁判确有错误时，抗诉机关应当提请其上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉，上级人民检察院的同级人民法院应当再审。那么抗诉究竟以几次为宜，根据上述规定显然最多三次。如果最高人民法院驳回最高检察院的意见时，能否将此案提交全国人大常委会裁决呢？对此，检察机关的一些同志持肯定态度，[14]其理由是：㈠依据宪法的有关规定，全国人大是国家最高权力机关，检察院、法院均由人大产生，其工作均应向人大负责，所以全国人大是唯一有资格，也是唯一有权威依法裁决检察院、法院两家争议事项的机关；㈡既然全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令，当然也应有权撤销最高人民法院和最高人民检察院的判决和抗诉；㈢全国人大常委会《关于加强司法解释工作的决议》第2条规定：“……最高人民法院和最高人民检察院的司法解释如果有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定”。既然全国人大常委会有权裁决两家的司法解释分歧，同样也应有权裁决两家办案工作上的分歧。对于上述观点，我们认为作为解决法检两家具体办案中最后冲突的一种手段，仍不失为一个可行的方案，当然这有待于我国宪法以及民事诉讼法等相关法律的修改与确认。
