执行救助，是指案件在强制执行中，被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难时，通过预设的程序给予其一定数额的经济救助。执行救助具有救济性、抚慰性，目的是扶危济困，追求社会公平正义、促进社会和谐稳定。

一、建立执行救助制度的背景及动因

  　　法院的审判工作是维护当事人权利的最后一道防线，但权利得到司法确认并不等于权利必然能够实现。一般情况下，基于对司法权威的尊重和国家强制力的威慑，义务人会自觉履行生效裁判确定的义务。一旦其拒绝履行就会依权利人的申请进入强制执行阶段，在被执行人有可供执行的财产时，强制执行理论和实践均无大碍。但如果被执行人本身只能维持当地最低生活水平，明显没有履行能力，或长期下落不明或死亡又无可供执行的财产，法院就无能为力了，依照现行法律规定，法院只能裁定中止执行或终结执行。

  　　生效的法律文书得到当事人不折不扣的履行，本是法治社会题中应有之意，但是在现实生活中，“执行不能”问题依然是法院执行道路上的障碍,耗费大量人力、物力、财力，当事人的合法权益仍然得不到保障，导致新的社会矛盾的产生，其涉及的原因是多方面的：诸如司法权威没有真正树立、社会诚信的缺乏、地方保护主义的盛行、法院内部执行措施不力等。其中，在法院穷尽执行手段后，被执行人确无履行能力或下落不明而导致“执行不能”也是重要原因。

  　　申请人提出维权的执行申请，本身就是寻求法院保护权益的救济手段，在执行不能的情况下，对于特困人群案件的执行，涉及到影响权利人的人身、医疗、生活、居住及生存而面临的困难需要帮助，尤其是道路交通事故赔偿、突发性的人身损害赔偿案，此类案件的执行到位与否，直接关系到特困人群受害人的生存质量。在耗费了大量的时间、精力和金钱之后，所得到手的只不过是一纸不能履行的裁判文书，申请执行人面对胜诉判决的满腔希望被极度失望浇灭，这对申请人的打击是可想而知的。有诉讼就有风险，申请人的权利得到司法确认却无法实现，究其原因更多的是社会因素，这种状况的改变需要一个历史过程，但当申请执行人是社会弱势群体，有的甚至处于极端贫困状态，执行款不及时到位，会断绝其生活来源，严重影响其应有的生命权、生存权和健康权，这个时候再由申请人独自承担这个风险是极其残酷的。

  　　很多申请执行人本身权益因纠纷受到了伤害，经济已陷入困境，加之再遇到被执行人无财产可供执行，往往因权益得不到实现而心理失衡，遂心存怨恨，矛盾很大，导致申请人上访、缠访，甚至做出静坐、示威、以自杀相威胁等过激行为，给社会带来了不安定因素，演化为社会热点问题，社会上“空调”、“白判”、“执行不力”的谴责之声不断，对人民法院的工作造成了负面影响。随着社会保障体系的不断完善和以人为本的和谐社会的构建愈来愈受到国家和全社会的关注，在执行程序中对弱势群体的救助是司法公正和司法人性化的创新，建立健全执行救助制度，帮助申请人兑现法律承诺，势在必行。

  　　2007年1月，最高人民法院制定了《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，要求建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助，为执行救助制度的开展指明了方向。

二、执行救助制度的制度探索

  　　确立执行救助制度涉及资金来源、救助对象与条件、救助金的申请程序、救助金的管理等一系列具体问题，有必要在总结实践经验的基础上，结合我国的具体国情加以解决。

（一）执行救助资金的来源

执行救助制度是以国家向特困申请执行人提供经济救济为主要内容的制度，国家的财力状况是决定该制度能够正常运作的基础，如果国家没有足够的财力，该制度就难以有效的运作。同时，救助资金也无须完全依靠国家财政拨款，可多渠道筹措资金。例如，可以通过媒体、倡议书等多种形式，对特困申请执行人所面临的困境，在社会上及各团体、企事业单位中广为宣传，以取得捐助款或赞助款，用于对此类个案的应急资金，作为专款专用；财政可以从政法部门上缴的罚没收入中适当增加法院部分返还的数额用于执行救助；民政部门的救助资金中，分流部分救助款项用于执行救助资金。 

  　　另外，执行救助制度应是一种“执行垫付款制度”。申请执行人在得到执行救助金后，法院要继续加大执行力度，在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。

（二）执行救助限度

  　　执行救助金的发放主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额。原则上每案每人只发放一次；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行的标的额的比例发放，如30%、50%等，但每次发放不得超过规定的最高限额。以上两种方式相比较，笔者认为第二种发放方式更科学合理，可操作性强，更有利于发挥执行救助金的救助功能。此外，还可以设置一定的时间限制，救助金的领取对象除了必须是符合条件的执行案件申请人外，还必须是经过人民法院一年以上的执行仍然无法执行的案件，这样可以防止执行案件随意进入救助程序，也与民事诉讼法规定的法院执行期限相衔接。

（三）执行救助适用的案件类型

  　　案件的类型与当事人的权利类型是紧密相关的，在商业纠纷案件中，当事人争执的是商业利益，此利益与当事人的基本生存权没有太大关系，因此对这类案件不能适用执行救助制度。案件的适用类型太宽，会变相地让法院成为替被执行人履行义务的“民政部门”，其结果是本应由被执行人承担的还款责任由法院和政府买单。在市场经济条件下，意思自治是进行民事活动的基本原则，当事人都应当预料到自己行为的结果并对此负责，在民事诉讼中，当事人理应预料到诉讼给其带来的不利后果，这种谨小慎微的努力也成为当事人谨慎进行民事活动、实现自身利益最大化的动力。

  　　但是在特定案件中，比如侵权案件，完全是由于致害人的原因导致受害人身体和精神的伤害，这时让致害人对受害人进行填补性的赔偿是必需的，但受害人打赢了官司却无法执行，受害人在承受来自致害人方面带来的极端痛苦之外，还要承担诉讼给其带来执行不能的风险是不公平的；另外当事人在民事活动中所处的地位有可能是不对等的，强势者很可能利用这种地位形成的优越性给弱势者带来伤害，例如追索劳动报酬、抚养费、赡养费的案件中，双方的地位就是不对等的，此时立法处于公平正义的考量也会对弱势者进行保护，对其诉讼利益进行更严格的维护和救济。“执行不能”是各国司法实践中都会遇见的情况，只不过在转型期的中国这种情况尤为常见。

  　　执行救助是建立在对民事执行程序中申请执行人基本人权的充分尊重与保障的基础之上，因此，它不是面向所有执行案件的普适救助，而是有严格的范围限制。法院向哪些案件申请执行人提供救助，取决于执行救助制度设立的宗旨，也受制于国家的财力状况，其目的是保障申请人的基本人权，防止申请执行人因得不到清偿而陷入生活困境，以致丧失对司法机关和政府的信心，影响社会稳定。执行救助适用的案件范围可以参照诉讼（执行）费用缓、减、免的相关规定，具体包括以下几种类型：

（1）追索赡养费、抚养费、扶养费、劳动报酬的执行案件；

（2）因交通事故、医疗事故、工伤事故或其他人身损害而追索医疗费用和经济赔偿的执行案件；

（3）刑事附带民事诉讼中关于民事案件部分的执行，在刑事被害人国家赔偿机制出台前，参照上述案件进行救助。

（4）其他不采取执行救助措施，将影响申请执行人生产、生活最低保障，易产生社会不安定因素的执行案件。

（四）执行救助的适用条件

  　　要保证有限的救助资金发挥最大的能动作用，给最需要的人提供最及时的救助，从而保障特困群体的诉讼权益和基本人权。适用条件应从两个方面进行设置：

（1）申请执行人必须是因为生效法律文书赋予的权利如不能全部或部分执行，生命、生存、健康将难以保障。

（2）被执行人必须是确无履行义务能力且无财产可供执行，或短期内确无履行全部义务能力且无财产可供执行，或长期下落不明或死亡且无财产可供执行。人民法院应当穷尽执行手段，仍不能实现申请人权利时始得进行执行救助。

（五）执行救助的适用程序

  　　执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导同意、院长审批（数额较大的由审委会讨论通过）、财政部门发放的流程管理。

  　　符合条件的申请执行人应当将书面申请提交给承办案件的法官，并附其生活严重困难、不能维持当地最低生活标准的证明，证明材料至少应包括两部分内容：一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等；二是申请执行人所在地的街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。案件承办人接到申请书后，应及时对申请执行救助金的材料进行审查，符合条件的交由合议庭合议，合议庭一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查；另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，符合条件的提出发放救助金的建议书并附拟发放的具体金额，报分管副院长审核，由院长审批，数额较大的由审委会讨论通过。决定发放执行救助金的出具发放救助金的决定书，由财政部门发放至法院，再由申请人领取。

（六）执行救助基金的管理和监督

  　　设立执行救助基金专户，对救助基金的收入和支出实行专项管理、专项核算，具体管理部门可设在财政部门，法院、监察等部门定期对基金收支情况进行监督检查，确保专款专用。法院要加强党委和政府的联系和沟通，力争取得他们的支持；会同财政等政府职能部门联合颁布文件，明确特困群体救助基金的筹集、管理、使用、监督办法，真正使该救助基金有稳定的资金来源并长期发挥作用。

陕西省周至县人民法院： 陈永民 彭国强