内容提要: 当前，我国证券投资者保护基金公司在风险证券公司处置程序中的现状是地位缺失、角色模糊。本文目的在于厘清证券投资者保护基金公司的性质和特征，并对行政处置程序，破产程序的管理人制度和债权人自治制度中的角色准确定位进行深入探讨，并据此行使和维护自身的权利。
一、我国证券投资者保护基金公司的性质和特征
（一）我国证券者投资基金公司的性质
根据中国证监会、财政部、中国人民银行联合发布的《证券投资者保护基金管理办法》，证券投资者保护基金（以下简称“基金”）是指按照该办法筹集形成的、在防范和处置证券公司风险中用于保护证券投资者利益的资金。证券投资者保护基金公司（以下简称“基金公司”），是指为负责基金的筹集、管理和使用而成立的国有独资公司。基金公司不以盈利为目的，具有社会保障功能并依法从事政策性经营，在经营中承担一定的政府或公共管理职能，属于特殊企业。其经营目的在于对投资保护基金的筹集、使用和管理，是国家投资者保护计划的重要保障，不同于普通企业以营利为目的。此外，作为国有独资公司，保护基金公司属于国有企业，这一法律属性在其设立、监管和运作过程中体现出极强的行政干预色彩，具有“准行政”的性质。
（二）我国证券者投资基金公司的特征
1．在风险处置程序中，基金公司一般会成为风险证券公司的最大的债权人。托管清算机构按照《证券投资者保护基金申请使用管理办法（试行）》的规定使用保护基金收购个人债权、弥补客户证券交易结算资金后，应当按照《中国证券投资者保护基金有限责任公司受偿债权管理办法（试行）》的规定向保护基金公司转让债权。保护基金公司受让债权后取得对证券公司的债权，可以参与清算要求受偿。证券公司的大部分业务来自经纪业务，因此个人债权和客户证券交易结算资金巨大，在受让此部分债权后，一般将成为证券公司的最大债权人。
2．基金公司是公共利益的代言人。投资者保护基金公司的债权是依法收购产生的非自然债权，它的收购对象是广大个人债权人，这部分债权人数量极大，目前，在沪深交易所开户数量已逾7000万，遍及社会的各阶层，对于他们债权的收购，不再是个别证券公司、个人的得与失问题，而是影响面巨大的公众投资者权益的问题。如果处理不当，极易发生群体性事件，甚至引起社会动荡。客户保证金如果不能得到及时弥补，将严重影响被处置证券公司经纪业务的剥离，甚至给证券市场造成比较大的波动，影响证券市场的稳步发展。因此，保护基金公司背后是千百个债权人和公共利益，对这部分债权收购的同时，也成为公共利益的代言人。
二、证券投资者保护基金公司在行政处置程序中的角色
（一）证券投资者保护基金公司在当前行政处置程序中的尴尬处境
证券公司的行政处置程序始于2002年的鞍山证券，而基金公司组建于2005年。当时以及后来很长一段时间内，采取向中央银行申请再贷款的方式来解决客户资金的收购问题。这种方式的不合理性在于，它把证券公司应当承担的责任风险转嫁到了中央银行，而中央银行的钱来自于税收，实质是把证券公司应当承担的责任转移到了全国人民。申请再贷款来处置证券公司风险的不合理性导致其饱受非议，后转设投资者保护基金和基金公司。这种方式下，基金的来源包括：证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后的交易经手费、在中国境内注册的证券公司按其营业收入比例缴纳、以及各方的捐赠等，统一由基金公司负责基金的收集和管理。在新老方式转换的过程中，在基金正常运转之前，由基金管理人取代清算组，作为再贷款的承贷人，向中国人民银行申请再贷款来收购个人债权，因此基金公司的角色举足轻重。但是，在具体的行政处置程序中，由于行政处置的强大惯性[1]，基金公司并没有相应的法律地位。还有种错误的观念认为，行政处置程序是一种行政程序，行政处置组的组成应由行政机关的工作人员组成，比如证监会、证监局，及各地政府的工作人员，而且基金公司不是行政机关，因此不应成为行政处置组的成员，应在行政处置组的领导下开展工作。
（二）证券投资者保护基金公司参与行政处置的必要性。
第一，成立投资者保护基金的目的，是在证券公司被撤销、关闭、破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对个人债权人予以偿付。基金公司代证券公司对债权人予以清偿后，拥有原债权人对证券公司的债权，有权向证券公司主张债权。在行政处置程序中，证券公司个人债权的申报、登记、认定是复杂的工作，而个人债权如何认定直接关系到基金公司收购债权的多少，并且其收购的债权在破产程序中并不一定能得到足额清偿。从民法原理上讲，这个过程是债权转移的过程，债权受让方自然有权利对受让债权的真实性、合法性进行核查。因此，基金公司参与行政处置程序中，对拟收购债权的审查确认十分必要。
第二，在行政处置程序中还要对证券公司的资产进行清查、清收，包括对证券类资产的处置。行政处置程序中对证券公司资产清收的好坏，直接影响到破产清算程序中破产财产的多少。基金公司在收购债权作为证券公司的最大债权人，有必要提前介入到行政处置程序，以监督、制约行政接管组，最大限度地保全公司财产，保护债权人的权益。
第三，基金公司直接参与到债权甄别等程序中，可以减少中间环节，节省行政处置费用，还可以对债权的甄别确认工作起到监督作用。
（三）证券投资者保护基金公司参与行政处置的可行性
第一，基金公司参与行政处置程序有法律依据。《证券投资者保护基金管理办法》第7条第4项明确规定，基金公司的职责之一，是“组织、参与被撤销、关闭或破产证券公司的清算工作”。虽然该条款并未明确指出，基金公司可以组织、参与行政处置中的清算工作，但由于对证券公司的撤销、关闭都是行政处置程序中的一种方式，所以基金公司参与行政处置程序是有法律依据的。
第二，基金公司已有参与行政处置程序的实践经验。证监会已经先后委托基金公司对广东证券股份有限责任公司、中国科技证券有限责任公司和中关村证券股份有限责任公司进行了托管、行政处置工作，已经积累了丰富的实践经验。
第三，国外的相关制度提供了借鉴和参考。美国的证券公司破产清算有两套程序：一种是SIPC程序，一种是破产法规定的程序。SIPC程序即是由证券投资者保护公司启动并主导的清算程序，它是针对风险证券公司特别设计的程序。在SIPC程序中，托管人及其律师由SIPC全权选出，然后由法院任命。在证券公司赔偿数额少于75万美元并且该证券公司的客户少于五百人的情况下，SIPC可以自己或由其一名雇员作为托管人。虽然，SIPC制度和我国的风险证券公司清理程序的法制背景和法律框架不同，具体的制度设计和操作程序有所不同，但是其法律原理是基本相同的，即投资者保护公司提前对证券公司客户进行清偿并代位其取得债权，之后在破产清算程序中参加分配。因此也可为我们提供经验借鉴。
（四）证券投资者保护基金公司在行政处置程序中的定位
根据《证券投资者保护基金管理办法》，在指定行政处置组时应当把基金公司纳入其中。但是考虑到行政处置程序不仅仅是清算工作，还包括托管、协调等多项工作，还需要由多个单位、部门的人员参加。在由人民银行、证监会、地方政府等强势行政机关组成的行政处置组中，基金公司在行政处置程序中的定位应当是参与而不是主导。
三、证券投资者保护基金公司在破产程序中的角色
根据新《破产法》第113条规定的债权清偿顺序，保护基金公司的破产债权属于普通破产债权，只有在前面顺位的破产债权完全得到清偿，保护基金公司才能得到受偿。然而，基金公司以普通债权人身份抑或作为管理人参与破产程序，还需深入探讨。
（一）证券投资者保护基金公司担任管理人的法律障碍及对策
由于金融机构具有的特殊性，新《破产法》对商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产作出了特别规定，即商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有破产原因的，由国务院金融监督管理机构向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。本文研究主要限定在经过行政清理后证监会申请破产清算的情形，在法院裁定受理证券公司破产案件后，需要同时指定管理人，而根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第22条的规定，人民法院可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人；破产申请受理前，根据有关规定已经成立清算组的，人民法院也可以指定清算组为管理人。
从上述规定以及《企业破产法》的有关规定来看，证券投资者保护基金公司被指定为破产管理人存在两个方面的法律障碍：
就第一种途径而言，即经金融监管机构推荐而被指定为破产管理人，其前提条件是被推荐的人必须是已编入管理人名册的社会中介机构，由于证券投资者保护基金公司不属于社会中介机构，因此不能被编入管理人名册。
就第二种途径而言，证券投资者保护基金公司不属于因直接指定为清算组成员从而成为管理人的范围，但是，依据“人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清算组”的规定，并不排除证券投资者保护基金公司经过证监会的指定或者委派参加清算组并从而成为管理人。
但是，根据《企业破产法》第24条第3款的规定，证券投资者保护基金公司可能因为与本案存在利害关系，而不能被指定为清算组成员并从而成为管理人。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第23条第1款第1项规定，社会中介机构、清算组成员与债务人、债权人有未了结的债权债务关系，可能影响其忠实履行管理人职责的，人民法院可以认定为《破产法》第24条第3款第3项规定的利害关系。证券投资者保护基金公司正是因为收购证券公司的个人债权而成为进入破产程序，从而与债务人存在未了结的债权债务关系，因此存在成为管理人的障碍，但至少从现行立法看，这种障碍并非完全不可以克服，理由如下：
第一，按照法律规定，存在债权债务关系并非是认定“与本案存在利害关系”的唯一条件，必须同时存在“可能影响其忠实履行管理人职员”，方能认定为存在利害关系。由于证券投资者保护基金公司具有特殊的公共性职能，因此其担任管理人并不会影响到其忠实履行管理职责。另一方面，在风险证券公司的行政清理程序中，由于存在“政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司”多种主体，彼此有效制约保护基金公司很难做出影响其忠实履行管理人职责的事情。
第二，证券投资者保护基金公司的组织结构、专业水平、资金能力在证券公司破产案件中具有相当优势。
即使保护基金公司不宜担任管理人，也可以通过推荐管理人，从而对管理人形成有效的制约，使其公正、高效履行其职责。
（二）证券投资者保护基金公司在债权人会议和债权人委员会中的角色
即使不能担任管理人，基金公司还可以通过新《破产法》赋予普通债权人的权利来发挥职能作用，维护自己的合法权益。
1．通过参加债权人会议及其常设机构参与破产程序
根据新《破产法》的规定，保护基金公司作为普通债权人，有权参加债权人会议、通过债权人会议制度维护自身合法权益。
（1）申请人民法院更换管理人
根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第31、33条的规定，行使《企业破产法》第22条第2款的权利，即债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换的权利。其程序应由债权人会议作出决议并向人民法院提出书面申请，人民法院在收到债权人会议的申请后，应当通知管理人在两日内作出书面说明。人民法院认为申请理由不成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出驳回申请的决定。人民法院认为申请更换管理人的理由成立的，应当自收到管理人书面说明之日起十日内作出更换管理人的决定。[2]此举可以有效制约管理人，使其能够公正、高效履行职责，切实保护包括保护基金公司在内的债权人利益。
（2）审查管理人的费用和报酬的权利
根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，人民法院应当自确定管理人报酬方案之日起三日内，书面通知管理人。管理人应当在第一次债权人会议上报告管理人报酬方案内容。管理人、债权人会议对管理人报酬方案有意见的，可以进行协商。双方就调整管理人报酬方案内容协商一致的，管理人应向人民法院书面提出具体的请求和理由，并附相应的债权人会议决议。人民法院经审查认为上述请求和理由不违反法律和行政法规强制性规定，且不损害他人合法权益的，应当按照双方协商的结果调整管理人报酬方案。[3]债权人会议对管理人报酬有异议的，应当向人民法院书面提出具体的请求和理由。异议书应当附有相应的债权人会议决议。[4]
（3）对管理人的监督权
在追究管理人损害债权人利益行为的责任时，债权人会议和债权人委员会本身并不是独立的民事主体，因此，拥有一定比例数额债权的债权人来行使这种监督权是较为妥当。因此，作为债权人会议中的最大或者较大债权人，保护基金公司是适格主体，在将来的破产法司法解释中，应当对此予以明确。
（4）选任和更换债权人委员会的权利
债权人委员会是债权人会议中的常设机构，司法实践中已经证明了其重要性、必要性，债权人委员会制度的设立，以及债权人会议对其成员的选任和更换权，对增强破产程序中债权人意思自治及监督管理人的重要作用。债权人委员会成员是在破产程序中实际监督管理人的人，保护基金公司要更好地维护自己的破产债权，争取加入债权人委员会至关重要。
2．以单一债权人名义进行债权确认之诉
《企业破产法》第58第3款规定：“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。”这就是《企业破产法》新创设的债权表诉讼制度，其意义作用重大。它赋予了债权人对于异议债权的直接诉讼权，不需要向管理人提出异议。
注释:作者简介：孙晓敏（1975—），男，汉族，河南洛阳人，中国人民大学法学院博士研究生。
王斐民（1970—），男，汉族，河南洛阳人，北方工业大学文法学院副教授，经济法教研室主任。
*中国人民大学法学院 北京 100872 **北方工业大学文法学院 北京 100041 [1]即按照以往行政处置组的组成、运作方式来处置新发生风险的证券公司。
[2]《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第31、32条。
[3]《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第6、7条。
[4]《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第17条。（中国人民大学法学院·孙晓敏 北方工业大学·王斐民）
出处:《法学杂志》2008年第3期
