行政诉讼暂时法律保护制度是指在行政诉讼期间，为防止被诉具体行政行为给行政诉讼原告造成不利影响或不必要的损害，由法院对原告所请求的权益暂时加以保护的制度。在做出行政诉讼暂时法律保护措施时，被诉具体行政行为是否合法尚是未知，暂时将事态“冻结”实际上是由行政机关和法院分担了这种风险。
在我国设立行政诉讼暂时法律保护制度的意义在于：
第一，保护原告的合法权益。对于“行政不作为”的案件，行政相对人的合法权益亟须行政机关的“作为”加以保护。如果诉讼期间任由行政机关持续不作为，可能等到案件审结时的行政作为已经毫无意义。因此，为确保公民、法人、其他组织的合法权益免受可能违法的行政行为的侵害，“行政诉讼暂时法律保护制度”的设立十分必要。
第二，维护法院的权威与裁判的既判力。行政诉讼中的原告对行政机关做出的具体行政行为不服，为了保护自身的合法权益，将自己的纠纷交由法院裁判。如果裁判做出之后再无执行的必要，这种裁判对原告而言无异于“一纸空文”。如果不设立行政诉讼暂时法律保护制度，具体行政行为所造成的难以弥补的损害可能会使行政相对人所拿到的胜诉判决形同虚设。这样的情形必然导致法院裁判的权威性受到冲击。
第三，迎合我国的司法体系结构。我国大部分行政机关都没有行政强制执行权，具体行政行为主要依靠申请法院来执行。若法院一边在行政诉讼案件中对具体行政行为进行着实质性审查，一边却又在具体行政行为执行案件中对具体行政行为进行形式性审查。这不仅会造成法院做出自相矛盾的裁判，而且可能会引起执行回转的发生。行政诉讼暂时法律保护制度却能轻而易举地化解这种矛盾。
我国虽然在法律规定中对行政诉讼暂时法律保护制度有所涉及，但是还需进一步完善，笔者在此略抒己见：
第一，缺乏完整的行政诉讼暂时法律保护制度体系。通观我国行政诉讼法及其相关司法解释，能与该制度稍有关联的也不过寥寥数个条文，而且条文描述及其简单，根本无法体系化。常被学界提到的“诉讼不停止执行原则”规定在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条，该条在通过概括的方式规定诉讼不停止执行后，又列举规定了几种停止执行的例外情况。
第二，学理中对行政诉讼法第四十四条规定的理解存在争议，使得实践中做法不一。我国行政诉讼法第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”大多数学者对此做出了“起诉不停止执行为原则、停止执行为例外”的学理解释。这种理解实际上对保护行政诉讼中处于弱势的行政相对人并无益处。因此，笔者认为，立法中在行政诉讼暂时法律保护制度之外规定少数例外情形更有利于彰显我国对行政诉讼相对人权益的特殊保护和对行政行为的监督功能。
第三，法律规定的行政诉讼暂时法律保护措施的适用范围过于狭窄，无法适应现代诉讼的发展。依照行政诉讼法的规定，行政诉讼暂时法律保护制度仅适用于原告要求法院撤销被诉具体行政行为或者要求确认被诉具体行政行为无效的诉讼中，在其他类型的诉讼中，如给付之诉、要求履行职责之诉或者要求撤销行政行为之诉等，由于被告行政机关是处于消极不作为状态或被诉行政行为本身不需要执行就能够产生对原告权益的影响而无法适用行政诉讼法的相关规定。
第四，目前法律规定的行政诉讼暂时法律保护制度不允许诉前申请应予修改。所谓诉前申请行政诉讼暂时法律保护是指，申请人在来不及起诉的情况下，在诉前申请法院对其权益采取保护措施，以避免行政行为的执行对申请人造成难以弥补的损害的一种方式。在诉讼期间，被诉具体行政行为早已做出，损害结果往往早已造成。因此，为增强行政诉讼暂时法律保护制度的可操作性，法律中应规定允许申请人诉前申请行政诉讼暂时法律保护制度。
第五，建议对行政机关也可采取保全措施。由于行政机关是财政拨款，行政赔偿又是国库开支，对行政机关似乎没有必要采取财产保全措施。但是笔者认为，财产分为种类物和特定物。在行政诉讼被告败诉的情况下，如果生效判决涉及的是种类物，自然不存在由于被告对财产采取了转移、隐藏、销毁等行为而致使法院判决难以执行的情况。但是如果生效裁判涉及的是特定物，行政诉讼暂时法律措施是有必要对行政机关采取财产保全措施的。
刘运宏 王 静
