北京市顺义区人民政府致函北京市国土房管局：根据国家发改委《关于北京首都国际机场扩建工程项目建议书的批复》和市规划委《规划意见书》，首都机场集团公司已启动首都国际机场扩建工程，该项目需征用顺义区集体土地，请北京市国土房管局予以审核批准。北京市人民政府针对顺义区政府的函作出《关于首都机场扩建工程农用地转用和土地征用的批复》，主要内容为同意首都机场集团公司征用顺义区集体土地，同时要求顺义区政府应严格按照法律规定组织落实征地补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产生活。

  　　李某为该征地所属区的农民，他认为顺义区政府依据北京市政府的批复而作出了拆迁行为，侵犯了他的合法权利，遂以北京市政府作出的批复行为违法为由，向法院提起行政诉讼，请求法院确认北京市政府作出的《关于首都机场扩建工程农用地转用和土地征用的批复》的行为违法。

  　　一审法院认为，李某的起诉对象是北京市政府发给其下级行政机关的批复，因该批复对其权利义务不产生实际影响，李某与该批复行为没有直接的法律上的利害关系，所以其所诉不属于行政诉讼受案范围，裁定不予受理。一审裁定后，李某不服，以其起诉属于人民法院受案范围为由提起上诉。二审法院维持原裁定。

  　　上级机关对下级机关作出的批复针对的行政相对人和行政事项是特定的，而且下级机关直接依据该批复作出了针对该相对人的具体行政行为，因此，该具体行政行为的实质性意思表示体现了批复的精神。那么，行政相对人能否针对作出批复的行政机关的批复行为提起行政诉讼呢？笔者认为，上级机关针对下级机关作出的批复不具有可诉性。

  　　首先，作出批复的机关不是适格的被告。

  　　批复是上级机关针对下级机关作出的，对行政相对人作出具体行政行为的机关仍是下级机关。为此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”

  　　第二，行政机关作出的批复行为对外不发生法律效力。

  　　批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，行政相对人与作出批复的机关之间不具有直接的法律上的利害关系，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非该批复行为。

  　　第三，法院可以审查批复的内容。

  　　由于直接对行政相对人发生法律效力的行为是下级行政机关作出的具体行政行为，而非批复行为，故行政相对人只能以作出具体行政行为的机关为被告，诉该具体行政行为，而不能诉作出批复的机关和批复行为。但法院完全可以在对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查时审查该批复内容的合法性，从而对该具体行政行为的合法性作出认定。