案例二：王甲与王乙合伙购货车一辆，车辆登记在王甲名下。后二人发生纠纷，王乙独占车辆，并向市公安局车管所申请办理了车辆过户登记。王甲得知后向市中级法院提起行政诉讼，请求撤销被告车管所为第三人王乙所作的车辆过户登记。被告车管所向法庭出示了其依法提交的证据材料，其中有“山东省旧机动车交易专用发票”原件一份，系王乙提交给车管所的机动车来历凭证，上面载明该车卖方为王甲，买方为王乙，交易额为７．８万元。庭审查明，王甲与王乙并不存在旧机动车交易发票上所载的真实交易，该发票系王乙提交的虚假交易证明。市中级法院认定，被告市公安局车管所为第三人王乙办理车辆过户登记符合法定条件，并无过错；但该过户登记系因第三人提供虚假交易证明而作出的，欠缺合法基础，故判决确认被告的过户登记行为无效。第三人王乙提起上诉，省高院二审维持了一审判决。
一、行政登记案件的合法性审查遵循形式审查标准
行政登记是主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。行政登记行为并不创设新的权利义务关系，登记机关不能以自己意志决定当事人是否享有某一权利，或是否应负某一义务。当事人之间民事实体权利义务的变动，取决于当事人本身的法律行为，而非取决于登记机关的登记。行政登记的功能，在于推定了其所登记的民事法律关系的合法性，藉登记簿的记载，起公示作用，社会公众可以通过查阅主管机关登记簿的记载，了解相应的权利状况，使之具有社会公信力。
行政登记不创设权利义务，登记仅产生公示、公信效力。行政登记这一法律功能，决定了登记机关依法为登记行为时，完全不享有自由裁量权，且依法只应负形式审查义务。登记机关只能依相对人的申请，对相对人申请登记的事项依照法律规定进行审查，是否给予登记取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件。登记机关的职责，在于“审查申请人是否依法提交了申请登记所需的材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料内容之间是否一致等”。只要申请人提交的申请材料符合法律的规定，登记机关即应依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否合法有效，则不在登记机关的职责范围之内。
登记机关为登记行为时，法律只要求其负形式审查义务。因而，登记行为被提起诉讼后，法院对登记机关也不能苛刻要求，对行政登记的合法性审查也应依法遵循形式审查标准。形式审查是相对于实质性调查而言的，指登记主管机关依当事人申请，在当事人依法提交申请资料的基础上，依照法定要求对申请资料予以书面审核，对于当事人之间的民事实体法律关系不作实质性调查。登记机关只要证明，其经形式审查可以认定当事人的申请材料符合法定条件，该行政登记行为即属合法。案例一的被告县政府和案例二的被告车管所都已尽到形式审查义务，对申请资料齐全的登记申请依法应予核准登记，其登记行为符合法律规定。
二、登记案件形式审查的法律基础
登记机关对登记事项依法仅作形式审查，这一形式审查的法律基础是：申请人向登记机关依法提交的申请资料应当是形式合法、内容真实的，这是申请人最基本的法律义务。
如上所述，行政登记不创设权利义务，只是依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态予以记载，起公示作用。行政登记是依当事人申请在登记簿上作相应记载的行为，因而，法律推定当事人申请登记之愿望是真诚、善良的，其提交的登记申请材料应当是真实、合法的。否则，旨在稳定社会秩序、保障交易安全的行政登记制度将无法实现其应有的效用。
申请资料应当是形式合法、内容真实的。“形式合法”属于登记机关形式审查职责范围，“内容真实”则不在登记机关形式审查职责范围。对于登记机关而言，由“形式合法”的申请资料即可依法推定“内容真实”。申请资料真实性这一法律基础，依法应由申请人负责。
司法审查中，法院对登记行为的合法性审查遵循形式审查标准，但对当事人登记申请材料真实性的审查则是实质性审查。这一实质性审查是针对登记申请人的，而不是针对登记机关的；是针对登记行为的法律基础所作的审查，而不是针对登记行为本身的审查。法院评价申请资料的真实性，不应因为登记机关形式审查是真实的，从而认定其是真实的，而应以法庭的实质审查结论为准。当事人以虚假材料骗取登记，其所获行政登记欠缺合法基础。案例一中申请人申办抵押登记提交的房屋共有人同意抵押共有房屋的证明，以及案例二中申请人申办车辆过户登记提交的机动车来历凭证都不真实，登记机关的行政登记均无合法事实基础。
三、确认无效判决在行政登记案件中的扩张适用
人民法院经过审理，发现行政登记机关未尽形式审查义务，申请人未依法提交法定的全部材料而准予登记；或申请登记事项违反法律的禁止性或限制性规定而准予登记；或申请材料内容相互矛盾，无法在形式上推定申请登记的民事法律关系合法而准予登记的，法院应依法判决撤销行政登记。
如果申请人提交的资料形式合法，但所载内容并不真实，即申请资料是虚假的，登记机关仅限于形式审查无法发现这一虚假而准予登记，利害关系人对该登记行为起诉后，人民法院应如何处理？
该情形中，对于负有形式审查义务的登记机关而言，其登记行为证据是充分的，适用法律是正确的，登记程序也是合法的，并不符合判决撤销的法定条件。如果撤销行政登记，登记机关往往难以接受。案例一中，县政府不服一审撤销判决提起上诉，其原因即在于此。但是，如果不判决撤销，对这一类行政登记予以维持，实际上是保护了申请人以虚假材料骗取登记的违法行为；生效行政判决维持了这一类行政登记，利害关系人的合法民事权益将很难再获得救济。案例二中，判决维持第三人以虚假交易发票为据所获的车辆过户登记的行政判决生效后，实际上已确认交易发票所载的原告与第三人之间的“交易”成立，原告不可能再以民事诉讼程序救济其民事权益。案例一亦同此理。因此，对这类以虚假材料骗取登记的行政登记案件，撤销判决的适用面临两难境地。
对这类骗取登记案件，能否适用驳回诉讼请求判决呢？从表面上看，原告请求法院判决撤销行政登记，而登记机关负形式审查义务所作的登记行为证据充分、法律适用正确、程序合法，不符合判决撤销的要件，可以判决驳回原告的诉讼请求。但是，稍作实质性分析，驳回诉讼请求判决仍是不成立的。首先，判决驳回原告诉讼请求，仍是保护了申请人以虚假材料骗取登记的违法行为，有悖公平、公正原则。其次，原告的请求撤销之诉，隐含的前提是请求确认违法或无效之诉。如行政处罚法第三条第二款规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，原告诉请法院判决撤销一程序违法的处罚决定，其撤销之诉即是以确认之诉为前提的。以虚假材料骗取的行政登记，登记机关因依法仅负形式审查义务无法发现其虚假而核准登记，该行政登记欠缺合法的事实基础，登记行为的“合法性”仅具形式意义，并不具有实质意义的合法性。不具有实质合法意义的行政登记，势必影响该行政登记应有的法律效力。对于原告请求撤销行政登记的诉讼，法院对其中所含的确认之诉不应回避。
解决撤销判决和驳回诉讼请求判决的适用难题，合理的选择是扩张适用确认无效判决。确认判决是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《若干解释》）新增加的判决形式，旨在弥补行政诉讼法规定的判决形式的不足，以满足审判实践的需要。确认无效判决的依据是该《若干解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为无效的判决。但是，《若干解释》所列的内容，不能概括所有应当列举的情形。针对纷繁的审判实例，正确理解“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”规定，合理扩张适用确认无效判决是必要的。
因行政登记欠缺实质的合法基础而宣告其无效，最典型的适例是婚姻登记的无效宣告。依照婚姻法第十条的规定，婚姻虽经登记，但违反法律的禁止性规定或不符婚姻实质条件的，婚姻无效。除此之外，行政登记的无效宣告鲜见有法律的明文规定。但是，依法理分析，欠缺实质合法基础的行政登记，与无效婚姻登记欠缺合法婚姻实质条件并无二致，均可认定为属于《若干解释》第五十七条第二款第（三）项规定的“被诉具体行政行为依法无效”的情形，可适用确认无效判决宣告行政登记无效。这样做既合乎法律规定，又能保护利害关系人的合法权益；既考虑到了登记机关的形式审查已尽合理注意义务不存在过错，又对登记申请人的违法行为作出了否定性法律评价，可谓是最佳选择。案例一中，一审法院判决撤销行政登记，二审法院在判决理由中认为宜依法判决确认无效，但鉴于撤销登记亦生登记失效效果，基于效率考虑而予以维持；案例二中，省高院二审维持了一审判决，认可了一审法院对确认无效判决的扩张适用。
