黃永森：關於台灣“首长特別费”（南北檢署）司法歧議的法理比較解析----台灣“首長特別費案”的法理實證解析 (二)
发布日期：2009-05-18 文章来源：法律思想网
引論
從“馬英九特別費案”到台南地檢署關於特別費新的“新的解讀認定”(注1)﹗背後﹐人們既可以看到“國務機要費案”和政治角力的影子﹐又可以感受到社會大眾對司法公正與法治正義的要求﹔從檢察官陳瑞仁﹐候寬仁再到陳明進(注1/2/8)﹐台灣民眾感覺到了當司法面對著“法律與制度的諸種難題”及與法律/政治/社會之間存在張力時﹐所表現出的“無賴感”與徬惶態﹗面對檢察官陳明進/南檢對“特別費制度問題”作出的新解與判斷﹐陳候二位檢察官雖繼續強調其檢查系統的“標準同一”和僅只“法律認知”的不同(注3)﹐但不經意間﹐也表達了對此“制度性法律/政治”難題﹐期待政治與立法最終解決的“心志意態”﹗
而台灣社會仿彿經歷了一場從司法武斷到平衡的“起伏震蕩”,似乎重又喚回了對司法公正與正義的合理正當期待﹗那麼﹐在台南地檢署/陳明進所作出的明智舉措和頗據法理事實的論斷之後﹐在台灣司法藉此獲得了一定程度意義上的“法律與政治上的平衡”之後﹐台灣司法系統與立法和行政體制﹐將如何回應司法與社會的要求﹖如何採取統籌積極的有作為的法律政治措施﹐解決“特別費制度問題”﹐化解當前司法與政治/政府與社會面臨的危機﹖社會大眾正在拭目以待﹗
法理政治解析的“視角”與法的社會/政治“功能”
“首長特別費”問題與爭議﹐經歷了這近一年的議題發酵/法律政治化與“社會震蕩”﹐確實引致了(一定程度上說)“法與制度性問題爭議”的特殊社會功效(可以比照諸多重大法律案例的影響來思考) 。 加深著人們對法與法治的理解﹐可以增強對“用心思考法與制度問題”(注6)重要性的認知﹗這可視為是對檢察官陳明進﹕面對著“特別費”之法與制度沿革與行政慣例實踐情態﹐提出“應站在歷史的高點來觀察特別費性質？”(注1)呼喚之價值意義的確知。為了真正化解當前台灣司法與檢查系統面臨的“公正/一體”與“公信力”危機難題(注3/6/9)﹐司法體制固然需要作出相關努力﹐但立法與行政等國家權力體系﹐更應排除“不作為”的政治干擾因素﹐作出積極統籌的決斷﹐應該說是社會大眾的期待和符合台灣根本利益發展要求的(注9)﹗
為此﹐對待“特別費”司法難題﹐首先應該有更加深刻地對當代法理制度的思考視野與全面認知﹐對其關聯著的法律制度歷史與實踐問題的解決應有正確地態度。那麼﹐法律人與法學界﹐具有著“解難釋疑”為社會作出正確引導的責任與義務﹔政府系統與政黨人物則應精誠合作作出努力﹐來共同從法與制度改革方面﹐從確立建構司法典範方面﹐來致力于解決問題與化解危機。 如果沒有法學界與政治家們的共同努力推動﹐顯然﹐不但相關司法人員將勉為其難﹐即使檢調系統也會力不從心(注9)。(當然﹐僅就當下而言﹐期待法院系統最終作出兼俱“司法公正與‘造法創制’性”的判決﹐也是可以期待的進路。但是﹐仍然存在著較大的風險與不確定性。見注6)。
就此而論﹐期待台灣政府系統的具前瞻性的整體作為﹐應該說是考驗和檢視台灣民主與法治化的一個深具意義的焦點指標﹗台灣政府與政黨及法律界對此應該有所作為。 倘若﹐我們能夠從外部視角﹐對台灣反貪倡廉作一個比較觀察﹐某種程度上可以說﹐它不但深刻的影響著台灣本身﹐也間接地影響著大陸。雖然﹐兩者就實質而言﹐沒有可比性﹔但就簡單形式與實踐意義方面﹐實際上還是存在互相影響作用的。例如﹐從最新報導來看﹐大陸也正在開始“全面清理现行行政法规和规章 ”(注4)”。這可以看作是一種民主效應﹐即台灣國務機要費與特別費案的一個外在的正面影響效果。
反之﹐若從台灣本身看﹐政府能否從整體上﹐將“國務與特別費案”引向行政制度與法的深刻改造與新建構﹐應該說﹐是一個值得深入觀察的議題﹔也是其最終妥善合理解決的關鍵所在。若單純從特別費關聯眾多行政首長而言﹐法理與司法上的“法難罰眾”原理(尤其是由制度性規範與行政習慣引致的普遍性行為方面)﹐足以解釋“台南特別費案”(起與不起訴)所彰顯的法治實踐的原則意義。 對此﹐借鑒大陸流傳的某位歷史人物的話說﹕就是“一個‘不殺’﹐大部不抓﹗”﹐是否值得思考斟酌﹖
而就南檢<<不起訴書>>給出的相關說明與法理/法律根據言﹐除了在對“特別費”存在的“法律衝突問題”和當代法治原則/原理的“法律確定性與信賴原則”的法理關聯性方面等﹐深入解析尚存欠缺外。在自然法學/社會法學/乃至歷史與習慣法/經驗實踐法學等法學方法原理運用上﹐應該說是有所建樹的(注2)。另外需要強調的是﹕即使是運用現代實證法學方法進行“特別費案”的法理解析(注5/6)﹐也是可以自然推導得出相似的司法結論的。
所以說﹐現代法理學及其方法﹐即在本質上是與現實社會大眾的理性認知與正義的情感乃至“基本的社會情理”是相通的﹔同時彼此之間也是存在相似與通融性而非絕對排斥性的。在這層意義上說﹐台灣“特別費”制度與司法爭議問題解決﹐必將是現代法學及其實踐方面的一種進步﹗換言之﹐現代社會諸多困局難題/深層問題的真正解決﹐都必定是建構在法理制度問題解決基礎之上的﹐才可能引致國家與社會乃至大眾整體對“法與制度”的觀念意識與正當行為方面的大提昇。對此﹐下節對相關法理問題將進一步探討(並參見注5/6相關文章論述)。
對特別費案兩份<<起與不起訴書>>的幾個關鍵法理問題的比較解析
目前﹐由於特別費南高兩案產生的差異﹐凸顯了台灣司法面臨的是否能夠在特別費偵辦中﹐採取同一標準的“公信力”危機問題。它部分應驗了之前﹐社會普遍對馬英九在特別費案遭起訴的公正性的質疑。 在此﹐籍對南檢在<<不起訴書>>中所闡釋的法理事實根據的進一步深入解析﹐實有助於提昇對特別費制度問題及其相關議題的理性認知﹔並期待著台灣政府將統籌整體解決特別費司法方面的危機難題﹐作為一個新鍥機﹗在此﹐僅對兩案中存在的“司法差異”問題及其原因﹐作些比較分析。
一﹐“簡單事實”與“法理事實”之比較
若將候陳/高南兩份<<起訴書>>(注1/2)加以比較分析可發現﹐存在一個關鍵問題即﹕雙方對“特別費”司法原理與事實的認定和解釋方面﹐存在著的明顯司法差異問題。如果說﹐司法所面對的事實﹐存在有“當事人行為事實”與“行為原因/致因事實”兩個方面的差別﹐以及如何進行司法認定的法律相關性等重要問題﹐需要首先理清的話。那麼﹐在馬英九案中﹐候/高檢強調的僅僅是特別費支領後﹐“有無用罄”這樣一個“關鍵”事實。並依此作出許多在司法上有違“事實情理”的“非法律”的推斷假定﹐然後再據此進行司法推理﹐得出諸多錯誤的司法判斷(如﹐假定特別費專門帳戶“事實”存在﹐以排斥資金一體和互為替代性﹔以不據憑證部分之“公款”仍然據公款屬性之武斷認定﹐而排斥否定行政部門的法律解釋/實質推斷﹐與當事人據以法理事實所作出辯解。故而﹐僅以原帳戶有存留款項﹐而認定“不法犯罪”﹔再以用領據方式“事實”發生﹐推定使會計人員造成“錯誤”﹐而斷定其“欺詐罪成”﹐等等。)(注2)。
而陳/南檢強調並作出判定所依據的“事實”﹐應該說是一個廣義的“法理事實”概念﹔而且許多是對“特別費”行為現象具關鍵性影響或決定性的“事實”如﹕相沿成習的制度實踐中的行政慣例﹔特別費支取使用中的長期實際操作情況之“事實”﹐和依據這些事實而採信特別費具“實質補貼”性質的立法解釋﹐等等。顯然﹐如果忽略這些基本事實﹐並作出對司法量刑的關鍵要件(如主觀犯意/是否欺瞞/余款存留的原因等)的錯誤假定﹐就不可能作出正確的司法判斷。由此﹐可以發現候/高檢在<<起訴書>>中所採取的大部分假定與推斷﹐都是建立在“虛擬假定”而不是法理事實基礎上的(注6)。對此作出仔細分析﹐即可以認知其得出偏狹錯誤司法結論的原因與根源何在﹗所以﹐如果僅僅按照候/高檢在<<起訴書>>中羅列依據的“簡單的事實”存在﹐而忽略普遍的大量的關鍵性的法理事實與制度事實根因等。那麼﹐這種“實證”方法與現代科學的法理實證方法﹐還是相去甚遠﹗依此所作出的司法結論﹐也是經不起法律與社會檢視的。
二﹐雙方司法檢查的標準及其實質﹕
“現金標準”與是否用罄 VS 制度現象根源與法理原則適用判斷
從候/高檢的<<起訴書>>中﹐不但可以看到“國務機要費案”的影響(這是候辦馬案不可能迴避的一個難點)﹐以及刻意保持但實際發生的“一致性差異”﹕即都是將其作為“公款”加以偵別﹐並對“現金支領與使用”作相同處理(凡涉及“現金”者﹐即不作“違法”認定﹗同陳瑞仁辦“國務機要費案”見注8)。但忽視了兩案在不需憑證款項領取方面存在的“現金領取”與“匯入帳戶”的事實差別﹗從而﹐產生對馬英九匯入帳戶的這部分款項的嚴格清查的司法差別對待與處置的“實質雙重標準”。同時﹐由於前案從事實上講﹐只是“個案”﹐所以﹐並沒有或不可能作深入的制度背景和原因審視判斷(或者說﹐陳瑞仁在“國務機要費案”中﹐只注重在“必須憑證部分”款項使用方面的偵訊和依法追究。原則上和相對來說﹐不需要作其他方面的司法判斷要求(注8)。至于目前是否要加以重新審視﹐應該說是個“議題”)。
所以﹐當候將偵查重點放在馬特別費不需憑證部分時﹐事實上就改變了與陳“國務機要費案”的偵察追究的對象和標準。那麼﹐由此決定和導致了﹐候/高檢為回應社會質疑而強調“檢察一體”且只依據刑法與刑事訴訟法原則(即“公款私用構成犯罪”的貪污侵佔與欺詐等法條)。加上對現金使用方面的同樣的“無罪認定”的處置﹐成為所謂的“同一標準說”和司法的原則標準根據(注2﹐8)。 由此﹐候/高檢犯了一個不該犯的司法錯誤﹐即如台南檢察署<<不起訴書>>中凸顯的和強調說明的﹕對特別費案與事實﹐不可忽略的“司法判定基礎與前提方面”的問題﹐進行現代基本法學與法理事實的分析判斷﹔對造成特別費支領與使用方面﹐長期以來比較普遍的和事實上相似接近的情況﹐進行制度規範根源與實際中形成的習慣原因的判斷﹔並進行深入的法理與事實的思考分析(注1)﹗從而避免產生司法公正性方面的錯誤。對此﹐侯/高檢的<<起訴書>>不但忽略了這方面的認知﹐同時﹐還存在著對整體性法理事實的迴避甚至曲解的情況(注6)。
由此可以說﹐候對馬特別費使用的偵辦與起訴﹐實質上背離了“國務機要費案”陳所採取的標準。因為若僅僅是按刑/訴法追訴標準﹐那麼要問﹐還有那個刑事司法案件不是按照刑/訴法標準偵辦﹐可以成案的嗎﹖所以﹐這不是社會期待的對所有特別費案採“同一標準”的關鍵所在﹗如果從法理學上說﹐就是要求對特別費這種特殊而且具普遍性的案件﹐加以有限的然而是必要的司法“創制造法”﹐來為所有特別費案件﹐確立統一的標準﹕它必須滿足一體適用原則﹐保證能夠對所有相關案件﹐不會差別對待和區別處理(注6)﹗以昭司法公信﹐以保司法公正﹗
若以“現金標準”偵察特別費﹐在法理上說究竟是一個什麼“標準”﹖
顯然﹐如果按照法律原則與司法目的來論﹐特別費案並不複雜﹐“同一標準”也不難達致。按照雙陳分別在“國務與特別費案”中實際所採取的“同一標準”﹐即對法定的不需憑證核銷的款項部分﹐作不予追究的同等對待和處置﹐既合法也於情於理相合(此實由特別費規範使用之法理事實所決定)。否則﹐就只會產生如諸多媒體質疑的那樣的“司法窘態”和社會困擾﹔產生諸如﹕“陳明進問侯寬仁──高檢「選擇馬英九辦案」的尷尬後果(注7)”﹐實質反映了社會普遍的質疑與司法陷入的“公信力”危機﹗
那麼﹐陳檢察官在“國務機要費案”中對不需憑證的款項﹐採取“不予深究”﹐假定其無不法方式處置(本文稱其為“現金標準”)。其實﹐已經從形式與實質方面﹐接近為這類司法案件初步確立標準。但是﹐由於該案在當時並未引起對此類問題的制度原因及其屬性的深入思考。所以﹐失缺了司法上建構典範/模式標準的機會。 因為﹐從形式上說﹐如果對不需憑證部分﹐採取“現金標準”推認其“無不法”﹐那麼﹐就形成一種司法先例﹔而如果能夠從法意實質上﹐繼續發掘出其對于“特別費”一類案件的深層法理意涵﹐那麼﹐就可以比照類推出兩點重要的法理認定﹕
一是﹐依據相關法規規範的現金/支票/匯入帳戶的不需憑證的款項使用﹐原則上司法必須一體適用的同等對待處置﹔並可以按照法理學上的自然法學的“木桶原理”(以最低位“木板/要素”尺度標準﹐決定整體功能水準﹐並規制和限定其他要素/方式功能。比如﹐若論現金/支票/帳戶﹐明顯就法的誠實信賴原則程度論﹕入帳戶>支票>現金﹗非法的可能/程度標準則是﹕現金<支票<入帳戶。那麼﹐為什麼只對法的誠信度最高者﹐刻以嚴厲的審查追究呢﹖顯然﹐無論是從自然法理還是事實情理上﹐司法如此作為﹐都是於法無據﹐而嚴重破壞司法公信力的。這才是必須思考和解決的重大法律原則問題﹗)(注6)。 顯然﹐既然現金不可查﹐那麼﹐同樣依法規範的其他支領方式之使用﹐也是司法必須同等對待而不涉入的“自治權域”。這同樣也是為社會常理所認同的社會法則﹔
二﹐由此再從法律實證意義上認定﹐區分兩種款項的支領類別﹐加之規範了(法律上認可的)最低位標準現金支取﹐就徹底消解了不須憑證部分的“特別費”﹐原本經由財政預算編製為業務費之“公款”屬性﹔從而實質導致了這部分款項(使用)屬性的“變異”(實質私款化) (注5)。加之﹐長年會計/審計及制度上操作的事實情勢﹐實際長期已經行成司法上的“法無涉”現象﹐並使當事人產生“確信”(對由此規範行為的確信)﹐從而自由支配使用處置。以此推定﹐不需憑證部分特別費的司法不入原則。
但是﹐候在偵訊馬特別費案中﹐沒有或迴避了這一司法慣例確立的深層法意法理與制度規範長期實踐的事實基礎﹔同時﹐又只從形式上接受了國務機要費案所建構確立的司法慣例“標準”(注8)﹐保持了對凡是現金使用﹐即採從寬認定的“一致性”。 從而再次失去了司法典範建構的機會(或者是基於其他原因)﹐沒有進一步籍“特別費第一要案”的法理深究與廣義事實的思考﹐來建構真正經得起法律與法理事實檢驗的﹐符合當代法學與法治原則的“典範標準”﹗僅此﹐在這個意義上說﹐南檢陳明進開起了台灣特別費司法典範建構的新起點﹗
反之﹐從候/北檢起訴馬英九案看﹐不僅造成社會的廣泛質疑﹐也不僅僅依一些政治人物所言﹕只因馬案特殊而可能並不影響其他同類案件的公正審理(見起訴馬後相關報導﹐注略)。其實﹐馬案的關鍵性在﹐司法是否對諸多重大基本的現代法治原則的違背甚至破壞﹗而所有特別費案可以說﹐都必須接受這些重大法理與法律原則的檢視與認定。所以說﹐目前任何特別費案都是“通案/眾案”﹐而不是“個案”或僅僅只關聯其個人的司法問題(注5)。 因此﹐客觀上才要求檢方從速研擬決定出“特別費案統一標準”(注9)﹐同時﹐也要求政府為此作出整體解決方案。此外﹐更為關鍵的是﹐進行深入的法理探索與論述﹐從根本上解構“特別費難題”。並進行當代法學與法理制度的改造與新的建構﹗這既是法律界與政府體制整體的責任﹐又是台灣當下邁向化解政治對立衝突困境﹐進行深層法律制度體系改造與建構的新的歷史機遇﹗(14/3/07稿﹐3/4/07修訂)
黃永森 比利時
註釋﹕
1 <<臺灣臺南地方法院檢察署檢察官不起訴處分書>> 95年度偵字第17333號
2 <<臺灣臺北地方法院檢察署檢察官起訴書 >> 96年度偵字第3844號
3 中國時報 2007.03.13 一個特別費案的南北兩種見解 中時社論 ﹔特別費偵結兩樣情 ：許添財和馬英九遭遇天壤之別 【中時電子報毛嘉慶／台北報導】﹔<<看南檢處分書>>檢：依南檢標準 馬不會起訴 (記者吳明良、洪肇君／台南市報導)2007/03/13 聯合晚報﹔陈瑞仁看许添财不起诉书：像马英九的答辩状【大纪元3月13日讯】〔自由时报记者林庆川／台北报导〕﹔侯寬仁：兩案並無不同 ﹔陳瑞仁：兩特別費案 法律見解相同(<<聯合報系>>13/3報導)﹔特別費與國務機要費偵辦標準不一，及對侯寬仁起訴書之管見 沈福仁撰 ﹔<<新聞分析>>最高檢 應統一見解 【聯合晚報／記者董介白/特稿】2007.03.13。<<直言集>>南轅北轍 怎樣的一致標準 【聯合報／本報記者蕭白雪】 2007.03.13 。
4“全面清理现行行政法规和规章 ”新闻来源：法制网北京3月7日讯 國務院《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》。
5 对“首长特别费”制度问题与司法争议的法理再解析 12/2/07﹔附﹕关于“首长特支费”制度问题的行政法理解析 黄永森 (比利時)12/11/06 (台灣大紀元﹔新世紀新聞網﹔及法律思想网 show.asp?id=3557 北大法律信息網﹐<<天益>>網等刊載。
6 對<<起訴馬英九書>>中違背“重大法律原則與法理事實”问题的评析----關於台灣“首長特別費案”的法理實證解析 (一)<<觀察>>(美國)首发 Tuesday, March 27, 2007 ﹔<<中國事務>>(美國)﹐法律思想网﹔北大法律信息網等轉載。
7“陳明進問侯寬仁──高檢「選擇馬英九辦案」的尷尬後果【聯合報／3月13日社論】”。檢察長會議：亡羊補牢，為時已晚？【聯合報／社論】【2007/03/15 聯合報】﹔聯合筆記》特別費的雙重性和折衷法 【聯合報／何明國】【2007/03/15 聯合報】﹔中国时报张孝义、刘凤琴报导，最高检察署昨天召集六位二审检察长开会决定，提醒二审检察长转知辖区各检察长，侦办首长特别费等案时，应注意侦办追诉之一致性，以免外界产生不必要的误解。据了解，各高分检的检察长均倾向对特别费的支用从宽认定。 唯有最高检察机关订定一个侦办、处理标准，在「检察一体」的拘束下，才能统一全国检察官的见解，检察机关的决议，具有强制拘束力。为免特别费争议愈演愈烈，更避免检察官办案标准不一，产生法律缺乏安定性，损及检察公信力，最高检察署责无旁贷。----台湾最高检察署：特别费案追诉从宽 DWNEWS.COM-- 2006年11月28日。
8 陳瑞仁<<國務機要費案起訴書>>。以及新竹地檢署(74字)1985年對特別費案不需憑證部分的不予追究的司法認定。註釋1<<南檢不起訴處分書>>。
9 侯寬仁見解 南檢團隊多數不接受【聯合報／記者吳明良、洪肇君／台南市2007/03/13 報導】﹔“特别案标准不一？查黑中心盼统一法律见解”【大纪元3月12日讯】(据中广新闻陈凤如报导)。“特別費爭議 呂秀蓮建議開院長級協商會議”(中央社記者溫貴香台北三月十七日電）﹔总统：国务费、特别费案是政治问题﹕盼释宪、修法解决” 27/1/07 〔记者邱燕玲／台北报导〕﹔“苏揆：国务费、特别费 寻求法制化解决”【记者郑任汶/台北报导】﹔特別費案 檢察長要開會統一見解 【記者陳志平、蔡惠萍╱台北報導】﹔<<聯合筆記>>特別費的雙重性和折衷法 【聯合報／何明國】【2007/03/15 聯合報】﹔台特別費引發激烈爭議 學者稱"心中不能有顏色" 中新網3月15日電 3月12日﹔特別費案南北標准不一 法界：法院會有終局見解﹔施茂林盼統一見解 陳聰明未表態 【聯合晚報／記者王正寧、楊昇儒/台北報導】 2007.03.13。
