徐昕：中国司法建设三十年：成就、经验与展望 - 法律知识

改革开放以来，中国司法经过三十年建设，基本形成了健全的司法制度，树立了科学的司法理念，取得了良好的司法效果，也积累了丰富的经验和教训。本文将梳理司法建设三十年的经验教训，并尝试为未来的司法建设提供指引。本文的基本思路是：对这三十年中国司法建设的总结，应当置于新中国成立六十年来法治建设的框架下来思考，甚至应当置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来研究。这是因为晚清以来中国的司法建设一直贯穿着司法现代化的主题，而在此过程中有三大元素——来自西方的现代司法元素（以形式理性为特征），源于几千年深厚历史的中国传统司法元素（以行政司法合一及和平解决纠纷为特征），自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素（以“司法为民”的马锡武审判方式为特征）——相互冲击、相互影响、相互交织，构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法建设/改革的历史、现实与未来正是这三大元素合理配置的过程。一、中国司法建设的成就改革开放三十年以来，中国司法建设可分为三大阶段：司法的恢复与重建(1978—1988)；司法改革的初步展开(1989—1998)；司法改革的全面系统推进(1998—2008)。这三十年的基本特点是司法改革与司法建设相伴随，司法建设的过程也是司法改革的过程。后二十年即司法改革的初步展开及全面系统推进阶段更是体现了通过司法改革建设司法制度的过程。 1978—1988年，中国司法制度迅速恢复并初步发展。该时期大力加强立法工作，修改《宪法》，颁布《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》等重要法律，基本法律日益完备；重建检察机关和司法行政机关；公安部管理的监狱、劳改、劳教工作划归司法部管理；设置铁路运输和海事专门法院；；建立刑事、民事审判体系，增设经济审判庭，并开始探索行政审判；确立公开审判、两审终审、合议、辩护、人民陪审员、死刑复核等制度；完成对冤假错案的复查纠正；通过持续“严打”结束了社会秩序混乱的局面。 1989年，第14次全国法院工作会议报告提出认真执行公开审判制度，自此启动法院的审判方式改革。司法改革初步展开，司法制度进一步完善。法院系统以审判方式改革为重点，围绕强化庭审功能、当事人举证责任和合议庭职责三大内容，开展了一系列探索创新，与此相配套，还加强专门法院建设，健全审判机构，强化调解工作及法官队伍建设。同时，一系列重要法律出台，《仲裁法》初步建立了仲裁制度，《律师法》成为律师制度发展的里程碑，《法官法》、《检察官法》标志着司法官选任、管理的法律化、规范化和科学化，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的颁行和《刑事诉讼法》的修改则是完善民事、行政和刑事审判的直接体现。该时期司法建设取得了良好的成果，为此后司法改革的全面推进奠定了基础。 1997年9月，党的十五大将“依法治国”确定为治理国家的基本方略，并提出“推进司法改革”的战略任务。随后，《人民法院改革五年纲要》、《检察改革三年实施意见》相继出台。司法改革进入以法院、检察院为中心的全面系统推进阶段。十年来，法院系统改革和完善了死刑核准、公开审判、管辖、证据、再审、执行、审判委员会、人民陪审员、未成年人审判、司法管理等制度，建立案例指导制度，深化裁判文书改革等，形成了基本适应形势需要的审判制度。检察机关改革和完善了接受人大监督、特约检察官、检察委员会等制度以及审查逮捕方式、刑事赔偿确认程序、刑事司法与行政执法相互衔接、查办职务犯罪内部制约等机制，建立人民监督员、专家咨询、主诉检察官办案责任等制度，纠正超期羁押，对民行监督、公益诉讼等进行了大量有益尝试。司法行政部门完善了律师、公证和法律援助制度，协同法检建立司法考试制度，开展监狱体制、社区矫正、司法鉴定管理体制、劳教管理工作等改革。司法制度得到了系统建设和全面完善，先进的司法理念逐步树立，法学界与实务界也呈现出良好的互动，形成了百家争鸣、共探改革的喜人局面。中国三十年的改革开放波澜壮阔，但在这一浩荡的潮流之中，司法改革相对于经济、社会等领域的改革而言，其实只能算是一股中等规模的浪潮。尽管在学术话语、大众话语甚至官方话语中，司法改革的场景宏大壮观，但由于司法制度与政治制度的密切相关性、司法改革的相对敏感性、司法制度的相对保守性等原因，中国司法改革的力度其实并不大，整个司法改革的过程呈现出相对保守和平稳的特征，基本上没有尝试解决司法建设中的“难题”，司法的政治化、行政化、等级化、地方化、商业化、非职业化等深层的司法体制问题皆未进行改革，甚至有些问题仍被意识形态化而视为不能触及的“禁区”。例如，司法独立被看成是“三权分立”的观点而加以批判，实际上司法独立完全可以解释为法律治理技术问题，有效监督下的司法独立其实符合执政党的最大利益。又如，审判委员会制度的改革也被一些人看成“政治问题”，似乎否定了审判委员会制度就是否定“党组”否定执政党的领导，大概是因为审判委员会主要由党组成员组成，其实这纯粹是一个裁判权分配的技术问题。因此，鉴于中国司法改革环境的复杂性，司法建设面临的困难和阻力不可轻视，中国未来司法建设/改革的道路仍然漫长而艰巨，可以说是“千舟待过万重山”。但总体而言，三十年来中国司法建设或者说司法改革仍然取得了一定的成就，即建成了一个司法权不断扩张、至今已基本复位、基本能发挥司法的纠纷解决等常规功能、司法体系较为健全、司法结构基本合理、司法理念接近现代、总体上较为有效和公正的社会主义司法制度。二、中国司法建设的经验和不足 (一)司法建设的经验第一，坚持正确的发展方向。公正与效率是三十年来中国司法建设的主题。公正作为司法的首要目标，体现在长期的司法建设中，如法院引入对抗制替代职权主义模式、强化庭审功能弱化庭前工作、强化当事人举证责任弱化法官取证职能、强化合议庭职权弱化领导审批职能等。效率是司法建设的重要方面，如简化程序、降低成本、缩短期限、引入ADR等。2007年，党的十七大报告明确提出“建设公正高效权威的社会主义司法制度”，权威也成为司法建设的重要目标。第二，继承与借鉴相结合。中国优秀的司法传统如重视调解等，人民司法中一些好的做法如“群众路线”、司法为民等得以传承，而阶级斗争、职权主义等因素则被摒弃或弱化。在重视“本地资源”的基础上，中国也大胆借鉴西方司法制度中的合理因素，如引进对抗制、强化庭审功能、完善庭前程序、改革证据制度、简化诉讼程序、引入ADR等，从而令中国司法制度融合了传统与现代的优势。第三，采取立法与司法互动的建设模式。在通过立法构建司法制度的整体框架后，司法继续跟进，主要是通过司法解释实现立法的可操作性，有时也会对“超前”的立法予以变通甚至“修改”。当立法不能完全满足社会需求时，司法还会发挥能动的先导作用，在实践中积极探索一些有益做法，这些往往会成为立法的契机和内容。当然，这种实用主义也反映了立法与司法的脱节。第四，通过试点推进改革。1989—1998年，司法改革较多地呈现出自下而上的特点。虽然显得有些“无序”，但各地的积极探索大大促进了现代司法理念的传播。1998—2008年，司法改革强调自上而下、总体推进。两个阶段都重视通过试点推进改革，只是前一阶段试点不够有序，而后一阶段试点相对有序。小范围的试点改革有利于评估改革效果，发现改革障碍，节约改革成本，降低失败风险，并为更广范围、更深层的改革提供经验教训。人民陪审员、人民监督员、少年审判等制度的完善都得益于试点改革所提供的经验教训。第五，理论与实践紧密联系。学术研究推动了司法改革，提供了改革方案，促进了制度完善。中国司法建设三十年从学术界获益良多。司法部门对学界的态度也日益开放，接受学术批评，并为理论与实践的结合搭建平台，如建立专家咨询委员会，安排专家挂职，与学者合作研究，邀请专家参与制度设计等。 (二)司法建设的不足第一，司法改革的统一性不足。中国的司法建设尤其是司法改革没有一个实质性领导机构，司法改革缺乏统一安排和整体考虑。2003年中央政法委成立的中央司法体制改革领导小组仅负责政策性方针性事宜，基本上未对司法改革进行统筹安排。法、检等司法机关各自规划和开展司法改革，导致各自为政，甚至相互争权，不利于司法建设的协调发展。第二，司法改革的合法性缺乏保障。由于改革的统一性不足，一些司法改革措施出现了突破法律的情形。举证时限、证据失权、先例判决、人民监督员、辩诉交易等尝试都存在合法性问题。有必要建立统一的司法改革领导机构，制定司法改革法案，以保障司法改革的正当性。第三，立法与司法脱节。一方面，由于立法调研、立法听证、学术研究等方面的不足，立法的科学性仍存在较大局限，立法与司法实践的脱节较为突出。另一方面，司法人员往往遵循习惯做法，执法不严，变通执法，一定程度上加剧了这种脱节。应尽可能保障立法与司法的协调。第四，司法改革过分遵循政治逻辑。政治逻辑主导着二十余年来司法改革的决策、实施、评估和纠偏等环节。从决策来看，司法改革往往源于政治上的考虑而非系统、科学和深入的研究。从实施来看，司法改革往往被当作政治任务来完成。从评估来看，几乎所有的司法改革都会被政治话语评述为取得了良好效果。从纠偏来看，尽管司法改革产生过不少偏差，但由于种种原因尤其是“政治”原因，目前尚无专门的司法改革纠偏机制。因此，司法改革常常是推行时红红火火，但往往不久便停滞不前，或不了了之，或领导换届后推倒重来，或明知有误仍坚持不懈。司法改革需要从政治逻辑回到事物本身的逻辑，建立科学的决策-实施-评估-纠偏机制，从摸着石头过河到加强理论指导，探索科学的司法改革方法。第五，理论与实践的脱节。尽管理论与实践联系紧密，但两者也有脱节的一面。首先，学术界的理想主义与司法部门的实用主义相冲突，学者总是抱有更多的理想主义，希望中国司法制度早日迈向现代化，但实践中的很多困难势必让司法制度难以达到学者期待的理想状态。其次，学术研究很难提供真正有效的司法改革方案。当前的法学研究不够重视司法的实证研究，对西方制度的研究不够扎实，借鉴西方制度的建议未充分考虑中国国情，这些都会导致司法部门对学者的排斥。由于这种排斥，加上司法改革的推动者自身未对司法制度进行扎实的研究，他们对推行改革所需信息的掌握严重不足，不够了解司法理论、司法实践及其需求，往往不清楚如何做正确的事和如何正确地做事。作为司法改革基础的信息主要包括两大方面：一是中国司法运作的现实状况，如某项制度运作的状况、问题何在、如何改革；二是法治国家的经验。基于推进司法改革的现实需要，必须加强司法的实证研究和比较研究，司法部门也应更加重视学术研究。上文有关司法建设的经验和不足，主要是从司法建设的方法论入手来总结的。之所以强调司法建设/改革的方法问题，是因为这对于中国未来司法制度的完善和发展至关重要，是建设社会主义现代司法制度应当遵循的基本规律。同时必须指出，这些司法建设的经验和不足往往是一个问题的两个方面，彼此密切相关，做得好的方面即为经验，做得不好之处便为不足。三、迈向社会主义现代司法制度回顾过去是为了展望未来。中国司法建设应在总结经验教训的基础上不断前行。按照本文开篇提出的基本思路，中国司法建设的未来是现代司法、中国传统和社会主义司法三大元素合理配置的过程。未来中国的司法建设将以现代司法元素的扩张为主要方向，兼顾中国传统和社会主义司法两大元素中的优势，不断整合，最终迈向具有中国特色的社会主义现代司法制度。其主要发展方向包括：[1] (一)促进司法公正公正是司法制度的首要目标。司法建设应确保公正的实现，尽可能遏制司法不公，消除司法腐败。这既依赖于宏观层面的整个社会公正及廉洁程度的提高，又需要全方位改革司法制度。特别需强调：第一，以公正为首要导向，全方位完善司法程序；第二，建立健全法官惩戒制度，严惩司法人员的违法犯罪行为；第三，在确保不干涉司法的前提下，改进对司法权的监督方式；第四，加强司法队伍建设，促进司法的职业化和精英化，提升司法人员的社会地位，使之自觉保持廉洁的品格。 (二)提升司法效率效率是司法制度的重要目标。特别需强调：第一，改革和完善司法管理制度，提高办案效率；第二，构建多元化纠纷解决机制，探索司法ADR的运用，扩大当事人的程序选择权，促进纠纷的和平解决；第三，简化诉讼程序，改革庭前程序，设立争点整理程序，建立小额诉讼制度，扩大简易程序的适用，减少某些不必要的诉讼环节，缩短诉讼期间；第四，建设节约型司法机构，如近年来法院大楼追求规模和档次的现象愈演愈烈，应加以限制；第五，提高司法人员的业务和道德素质，提升司法服务的质素，减少冤假错案，降低司法的错误成本；第六，完善法律援助和司法救助制度，扩大诉讼费用的缓、减、免范围，不断加大法律援助的资金投入，激励社会各界对法律援助的支持；第七，杜绝司法机关乱收费现象，消除司法腐败；第八，促使律师收费更为规范、合理、公开、透明。 (三)建设司法权威司法权威是实现司法功能的基本保障。司法权威的提升应多管齐下，逐步推进，特别需强调：第一，司法公正是司法权威的前提，司法独立是司法权威的基础，通过促进司法公正和司法独立提高司法的公信力进而提升司法权威；第二，在确保执法、司法正当性的前提下，严厉打击暴力抗法；第三，强化裁判的权威和效力，切实解决“执行难、执行乱”问题；第四，重构审判监督程序，在促进司法公正的基础上减少再审程序启动的次数，维护裁判的权威和终局性；第五，加强司法队伍建设，大力提高人员素质；第六，改良司法机构的物质装备和办公条件，提升司法形象；第七，培养民众的法律意识和法律信仰，逐渐使司法权威的观念深入人心；第八，司法权威的重建既在于司法的现代化，也取决于其功能发挥的条件的实现，应努力为司法功能的正常发挥创造良好的社会环境。 (四)强化司法监督强化司法监督是保障司法公正的前提。应充分发挥现有人大监督、政协监督、政党监督、政府监督、法检内部监督、新闻监督、社会监督等各种监督机制的作用，改进监督方式，提升监督效果，同时确保监督不转化成对司法的干预。从长远而言，应强调司法的内部监督和司法官的自我约束，并为此创造各种制度方面的条件。 (五)保障司法公开司法公开是落实司法监督、实现司法民主、提升司法权威、确保司法公正的必要手段。应当在坚持必要的司法保密的前提下，切实做到司法工作的及时公开和全面公开，特别需强调：第一，完善和落实审务、检务、警务、狱(所)务等公开制度；第二，努力完善和落实公开审判制度，进一步拓展审判公开的范围，减少对旁听条件的限制，推行二审开庭的做法；第三，充分保障诉讼参与人在各诉讼阶段的阅卷权；第四，明确法官的释明义务；第五，逐步实行裁判文书上网公开制度。 (六)推进司法民主适当引入司法民主，有利于保障司法公正，提升司法的正当性。特别需强调：第一，通过试点促进人民陪审员和人民监督员制度的改革，使之真正成为一项司法民主制度；第二，充分发挥合议庭的作用；第三，推动审判委员会向“司法化”与“顾问化”方向改革，最终使之从决策机构转变为顾问机构；第四，认真听取人大代表、政协委员的意见、建议；第五，建立和完善对人民群众举报、投诉、申诉的办理、督察、查究、反馈机制；第六，建立和完善司法改革方案的民众意见征集、民众参与决策机制。 (七)营造和谐司法和谐司法有助于实现良好的司法效果。特别需强调：第一，和谐司法以解决司法权与其他权力的配置及司法权内部配置问题为前提，以公正高效权威的司法制度为基础；第二，营造和谐的司法环境，包括和谐的诉讼秩序，法院内部、法院之间的和谐关系，司法机关之间、司法机关与其他机构之间的有效配合制约关系；第三，完善法院调解，加强法院调解与人民调解、行政调解的联动，促进“大调解”格局的建立，实行各种便民的司法措施。 (八)完善司法体制完善司法体制是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的必然要求。应坚持“先易后难”的改革思路，在程序改革的基础上，循序渐进地推进司法体制改革，努力克服司法的政治化、行政化、等级化、地方化、商业化、非职业化等弊病，保障司法机关依法、独立、公正、权威、高效地行使司法权，最终迈向社会主义现代司法制度。由于司法建设的相对保守，司法改革的力度平稳，难题较多，环境复杂，过程漫长，现行司法制度仍存在相当的不足。实际上，上文有关社会主义现代司法制度的主要发展方向便清楚地体现了现行司法制度的缺陷。正是因为司法不够公正、司法效率不高、司法权威缺位、司法监督力度弱、司法公开缺乏保障、司法民主建设薄弱、司法不够和谐、司法体制不健全，我们才需要从这些方面入手，努力建设社会主义现代司法制度。三十年的司法建设告诉我们，在坚持社会主义性质的基础上，中国司法制度还需加快加大现代化的进程。目前，影响司法公正高效权威的体制性、机制性障碍仍有待解决，司法改革的统一性、配套性还有待加强，司法工作与社会需求尚有一定差距，社会主义司法制度的优越性还未充分发挥。因此，我国仍需继续积极稳妥地推进司法改革，加强司法建设，从国情出发，借鉴国外经验，构建既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度，使其不仅具有充分的人民性、普遍的公平性、有效的协调性，也具有现代司法制度所必备的公正、效率、权威、中立、独立等特征。 [1] 详见徐昕：《迈向社会和谐的纠纷解决》，中国检察出版社2008年版，第57-70页。西南政法大学2008年校级重大课题《中国司法建设30年》的成果之一。