诉讼主体制度的局限与突破——社会公共利益司法救济问题探讨
发布日期：2004-02-10 文章来源： 互联网
内容提要：民事行为不得损害社会公共利益，是我国民法的一项基本原则。社会公共利益是民法保护的客体。现代社会对社会公共利益保护的集中体现是对消费者大众权益的保护。我国现行民事诉讼主体制度，以大陆法系传统的诉讼主体理论为依据，是为特定主体的“私权”提供救济而设计的。它将一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑，以当事人必须与本案有直接利害关系并遭受实际损失作为其取得原告主体资格的依据。现行民事诉讼立法实际上缺乏将“社会公众”作为权益主体考虑，并对其权益提供司法救济的相关制度设计。从世界各国立法的发展看，起诉权主体已扩大到与案件并无直接法律关系的代表公众利益的官员、官方机构以及消费者保护团体、行业联合会和协会等社会团体。这是现代司法制度的发展趋势。要建立一项能够有效保护社会公共利益的司法救济制度，首先必须将社会公众确定为社会公共利益（或权利）的主体，扩大起诉权主体范围，并根据损害行为以及诉讼请求等不同情况合理配置起诉权。与此相适应，必须建立以维护社会公共利益为目的的诉讼制度-“民事公诉制度”。
一、问题的提出
民法通则第七条规定，民事活动不得损害社会公共利益。第五十五条规定，民事法律行为应当具备的条件之一是“不违反法律或者社会公共利益”。第五十八第一款第五项规定违反法律或者社会公共利益的民事行为无效。社会公共利益既不是国家利益，也不是集体利益。国家利益的主体是国家；集体利益的主体是作为社会组织的集体。社会公共利益的主体是社会公众，是不特定的多数人。正是因为国家、集体利益并不等同于社会公共利益，所以民法通则第五十八条第一款第四项、第五项分别将“损害国家、集体利益”与“违反社会公共利益”作为两种不同的无效民事行为予以规定。社会公共利益是我国民法保护的客体。但是，现行民事立法对社会公共利益既无一个概括性的定义，也从未规定其具体内容。因此，在民事诉讼制度设计上也不可能有相应的救济制度。社会公共利益实际上成为我国民法的一个空洞而抽象的概念。
从各国立法和司法实践看，对社会公共利益的保护有三种不同方式，即行政执法救济方式、民事诉讼救济方式和刑事诉讼救济方式①。在我国，对社会公共利益的救济方式偏重于行政执法救济。损害社会公共利益的行为往往被直接视为破坏社会公共秩序或社会经济秩序的行为，由行政执法机关予以处罚和纠正。当损害社会公共利益的行为侵犯刑法保护的社会关系时，检察机关可提起公诉，通过刑事诉讼追究行为人的刑事责任，以达到保护社会公共利益的目的。社会公共利益是我国民法明确保护的利益类型，当其受到损害时法律应能提供直接有效的司法救济。但是，现行民事立法对社会公共利益并不能提供直接的司法救济。在司法实践中，当社会公共利益遭受损害时只能由其中直接受到损害的特定当事人提起民事诉讼，通过对特定当事人权益的保护，间接实现对社会公共利益的保护。如何对社会公共利益的损害提供司法救济，已成为一个亟待解决的问题。
二、社会公共利益的主要体现
社会公共利益是一个宽泛的概念，很难给它下一个准确的定义，也无法列举出其所包含的全部利益类型。社会公共利益包含一些已为法律所确认的属于公众的权利类型。在民法领域，消费者大众权利和利益是社会公共利益的集中体现；对社会公共利益的保护，主要体现为对“消费者大众权益”②的保护。
由于信息高度发达，生产规模和市场范围扩大，人类对社会和环境的依赖性越来越大，一些民商行为不仅损害特定交易相对人的利益，而且损害消费者大众即社会公众的利益。例如：商业混同行为、虚假广告行为，直接损害不特定的一般消费者的知情权和选择权。又如：以排挤竞争对手为目的的低价倾销行为，从表面上看并不损害消费者的利益，甚至在短期间内让消费者受益，但是一旦排挤竞争对手的目达到，首先是消费者丧失对相关商品或服务的自主选择权。而且，由于特定领域的竞争压力已经不存在，取得市场优势地位的经营者可以坐享其成，不求进取，甚至牟取垄断高额利润，从而损害社会整体经济利益，最终损害消费者大众利益。
从二十世纪三四十年代开始，在世界范围兴起一场消费者保护运动。各国民事立法（广义的）越来越强调对消费者的保护，尤其是竞争立法，其价值取向已经突破对特定消费者保护，而更加注重对消费者大众权益的保护。
1938年美国通过《惠勒—李法》，对《联邦贸易委员会法》第5条进行修改，使该法适用于那些直接对消费者产生有害影响的商业行为。自消费者保护运动以来，美国法院越来越多的司法判例，采用经济分析的方法，对消费者的长期利益（也就是消费者大众利益）加以平衡考量。美国芝加哥学派学者认为，反托拉斯立法的“最主要目的是保护消费者免于过高价格”。③这里所称的“消费者”，应当是指一般消费者，即消费者大众。北欧各国由于受消费者保护运动影响，决定放弃原有的保护个别企业的单独反不正当竞争法，而以广大消费者利益为中心重新整合涉及国家、企业家、消费者利益的各种市场行为规范。日本《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》规定，其立法目的是促进公正而自由的竞争，确保一般消费者的利益，同时促进国民经济之民主健全的发展。台湾《公平交易法》将反垄断（包括反限制竞争）、反不正当竞争和消费者保护的法律规定溶为一体。后来又制定了专门的《消费者保护法》。台湾有的学者认为，“对于消费大众之保护，并非不正竞争防止法之附属作用，而与保护营业竞争者及其他市场参与者同属不正竞争防止法之目的。”④保护消费者合法权益是我国《反不正当竞争法》的立法目的之一。从该法的立法本意看，其侧重于“公法”层面保护消费者整体利益。《消费者权益保护法》规定，消费者基本权利包括人身与财产安全权利、知悉商品或服务的真实情况的权利、自主选择商品或服务的权利、反映意见的权利。消费者知情权、选择权是为不特定的潜在消费者设定的。这些权利已经超出传统民事权利所涵盖的范围，可将其纳入社会公共利益所包含的“公众权利”之中。
三、现行民事诉讼主体制度的局限与缺陷
根据权利主体的不同，可将民事实体权利分为两大类：一是属于特定、个别主体的权利。这种权利是纯粹传统“私法”意义上的权利，可称为“私权”。二是属于一般大众的权利。这种权利带有“公法”色彩，可称为“公权”。⑤“私权”受到侵害时，权利主体可以请求法院提供司法救济，这是毫无疑问的。社会公共利益因其被法律确认而成为属于社会公众的“公权”。在大多数情况下，对“公权”的损害是一种无形的损失，是对社会公众长期利益、潜在利益的损害；保护社会公共利益实际上是维护诚实信用的道德准则和社会经济秩序，其根本宗旨并非保护财产性权利。在物质性损害并未实际发生情况下，利害关系人难以确定，受损害的一般大众并未确切感觉到其潜在利益已经遭受损害，因而缺乏提起诉讼的动力。即使损害社会公共利益的行为已同时造成对某些特定消费者财产利益损害，其所损害的也往往是众多消费者的“零散性”利益。由于这些利益比较分散，个别消费者所受损害并不大，如果个别起诉，其寻求司法保护的利益与诉讼成本相比划不来，而且往往造成重复诉讼。
我国现行民事诉讼主体制度，是以大陆法系传统的诉讼主体理论为依据，为特定主体的“私权”提供救济而设计的。它将一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑。现行民事诉讼法虽然也规定集团诉讼，但所谓的集团只不过是多个各自独立的“私权”主体的集合，所以，集团诉讼本质上还是对“私权”的救济。我国现行民事诉讼制度采取原告适格的传统理论，以原告必须与本案有直接利害关系并遭受实际损失作为起诉权主体资格的依据。这项制度设计在保护消费者大众利益的司法救济方面，存在很大的局限性。下面，结合具体案例，简要说明我国诉讼主体制度在消费者大众利益保护方面所面临的困境：
浙江千岛湖养生堂饮用水有限公司（简称养生堂公司）于1999年6月16日在中央电视台发布一则“农夫山泉天然水”广告。广告词说：“受过污染的水虽然可以提纯净化，但水质已经发生根本变化，就像一件白衬衫弄脏以后，再怎么洗也难恢复到原来的样子”。电视画面上还同时出现受过污染的水，接着马上切换为纯净水的特写镜头。这则广告，引起众多生产纯净水企业强烈反应。北京国信高科技发展总公司、浙江娃哈哈集团有限公司相继采取行动，分别向法院起诉养生堂公司进行不正当竞争。另外，广州一个撰稿人以其考察千岛湖水质的结果为证据，起诉养生堂公司欺骗消费者。上述案件引发两个与诉讼制度设计有关的法律问题：一是北京国信高科技发展总公司和浙江娃哈哈集团有限公司如果尚未遭受实际损失，其以养生堂公司发布虚假广告或引人误解的比较广告为由提起反不正当竞争诉讼，法院应否受理？二是上述撰稿人如果尚未购买农夫山泉天然水，能否为保护消费者大众利益而以自己名义起诉养生堂公司？
王海“打假”行为以及法院对“打假”纠纷案件作出截然不同判决，已经在全国范围引起广泛关注和思考。王海“打假”索赔案件，不仅涉及实体法律的理解与适用问题，而且涉及到我国现行诉讼制度的缺陷问题。根据我国民事诉讼法第一百零八条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，才具备起诉条件。正是因为现行诉讼法对原告资格所作的上述限制，王海为了使自己能够取得原告主体资格的地位，只好先购买假货。有的法院在审理“打假”案件时，却以王海“知假买假”为由，对其“打假”动机持否定态度，因而判决其败诉。这不能不引起我们对现行诉讼主体制度的反思。
有些民间组织和社会团体是以维护公共利益为宗旨而设立的，但没有自己的财产，不具备法人资格，也不符合民事诉讼法规定的其他组织的条件。它们如何以自己名义寻求对社会公共利益的司法救济？据《羊城晚报》报道：巩俐为哈尔滨制药六厂所做的一则广告，由于利用“希望工程”名义，引起媒体、社会公众强烈反响。中国青少年基金会准备就此诉诸法律。后经律师从中协调，双方握手言和，避免一场官司。虽然这一事件并未引起诉讼，但相关法律问题值得探讨。首先，“希望工程”这一公益品牌如果属于全社会，那么每个社会成员都应有权维护它，在诉讼制度设计上如何保障社会成员的这项权利？其次，既然希望工程这一品牌是属于公益性质的，那么它不应该属于特定主体所有。中国青少年基金会如果出于保护希望工程这一“公益品牌”的良好公益形象的目的而以自己名义提起诉讼，在现行诉讼主体制度下，法院应否承认其原告主体资格？
消费者协会作为法定的保护消费者权益的社会团体，现行立法并未授予该组织为维护消费者权益而提起诉讼的权利。《消费者权益保护法》和《反不正当竞争法》均规定国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为（或不正当竞争行为）进行社会监督的规定。“社会监督权”属于一切组织和个人享有的权利。设立该项权利的目的，是为了更好地维持社会公共利益。但是，现行诉讼法并未对“社会监督权”设计相应制度，该项权利其实难以有效行使。
我国民事诉讼主体制度在保护社会公共利益方面存在的缺陷可归纳为：1.未能摆脱传统民事诉讼理论的原告适格理论的影响，以特定主体的实体民事权利受到实际损害作为起诉权取得的前提；2.以原告与被告之间存在法律关系作为起诉权主体资格的一个要件，否定消费者、消费者协会、行业协会等民间组织和团体以及国家公共权力机关的起诉权；3.缺乏一个能够为社会公众权益提供司法救济的诉讼主体制度。
四、诉讼主体制度立法与司法实践的发展
由谁作为诉讼主体提起保护消费者大众权益的诉讼，涉及合理配置起诉权的问题。一些主要国家的竞争立法对起诉权配置的制度设计，突破了大陆法系传统民事诉讼原告适格理论。
美国《谢尔曼法》第4条规定，各区的检察官，依司法部长的指示，在其各自区提起衡平诉讼以防止和限制违反本法行为。该法第7条A和《克莱顿法》第4条A均规定，美国因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产及事业的损害时，美国可在被告居住的、被发现的、或有其代理机构的地区，向美国区法院起诉。《美国联邦民事诉讼规则》第17条第1款规定，“如果美国制定法特别规定，为他人行使权利或为其利益的诉讼，可以美国的名义提起。”这种直接规定以国家为诉讼主体的制度，颇具特色。著名案例是，美国诉微远公司违反反托拉斯法案件。《谢尔曼法》第7条规定，因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害，有权提起诉讼的“人”，包括依据美国联邦法律、州法、准州法或外国法成立的或经上述法律授权的现存公司及联合会。《克莱顿法》第4条规定，州司法长作为政府监护人，代表其州内自然人的利益，可以本州的名义，向对被告有司法管辖权的美国区法院提起民事诉讼，以确保其自然人因他人违反谢尔曼法所遭受损害的金钱救济。该法第14条规定各区的检察官可依据司法部长的指示，在其各自区内提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法行为。第15条规定，对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。该条文规定的“威胁性损失”，就是指可能的损失。可见，美国反托拉斯案件的起诉权并不以原告遭受实际损失为条件。
德国《反限制竞争法》规定，对违反本法的行为人进行刑事制裁的，除个别情况由起诉机构以公共利益为由提起公诉外，一般均由受不正当竞争行为损害的经营者、协会或同业公会以自诉方式起诉。根据该法第一条规定，受不正当竞争行为损害的任何人均有权提起民事诉讼，请求停止侵害和赔偿损失。自1930年以来，德国反不正当竞争法已从纯粹之个人保护转而趋向社会大众保护之观念。法院之判决亦开始由着重于竞争者之保护转向强调对社会公众之保护。但是，私法上之停止侵害请求权与损害赔偿请求权，并不属于一般公众，而属于同业竞争者或以促进营业利益为目的之团体。⑥德国反不正竞争立法后来增加了关于消费者保护团体对于事业从事引人误解的表示，或者为不正当宣传，就商品质量、数量及产地为不实表示，以及其他违反善良风俗之不正竞争行为涉及消费者之重大利益者，得请求其不作为的规定。
日本《不正竞争防止法》至今未将起诉权主体扩展到消费者。不过，在消费者运动的影响下该法已经逐渐脱离营业者保护的市民法色彩，而增加了消费者保护的内容。《消费者保护基本法》规定，除了消费者可各自主张权利外，尚可由消费者团体依照集体诉讼制度提起诉讼，请求对消费者的权益提供法律救济。
在反不正当竞争的国际立法方面，《巴黎公约》第10条之3规定，允许代表利害关系的工业家、生产商或商人的联合会或协会提起诉讼。
纵观世界各国以及国际上竞争立法的发展，民事诉讼主体范围呈现明显扩大趋势，主要表现为：起诉权主体由个别竞争者、个别消费者扩大到代表公众利益的官员、官方机构以及消费者保护团体、行业联合会和协会等社会团体；由直接、实际受到损害的当事人发展到间接、可能受到损害的当事人。
近年来，我国一些地方的检察机关开始代表国家对一些损害国家利益、造成国有资产流失的案件提起民事诉讼。据有关资料显示，这些案件大致可以分为三种类型：一是检察机关直接作为原告，而实施损害国家利益行为的合同双方当事人作为共同被告；二是检察机关作为起诉机关，国有资产管理部门作为原告，处分国有资产的一方当事人为被告；三是检察机关作为起诉机关，处分国有资产的一方当事人为原告，取得国有资产的另一方当事人为被告。上述案件是检察机关或者国有资产管理部门为阻止国有资产流失而以原告或起诉机关名义起诉的，其所要保护的是国家利益，严格地说，与本文所称的社会公共利益有所区别。但是，法院通过对这些案件的审理，确认检察机关和国有资产管理部门代表国家行使民事诉讼权利的主体资格，突破了现行民事诉讼主体制度的规定。
五、建立保护公共利益的民事公诉制度
要建立一种能够有效保护社会公共利益的司法救济制度，首先必须突破传统民事诉讼的原告适格理论，扩大起诉权主体范围，并根据不同情况对起诉权进行合理配置。笔者认为，可从以下五个方面完善我国民事诉讼主体立法：
1.赋予消费者权益保护组织、团体（统称消费者协会）对损害消费者大众权益的虚假广告，限制价格等行为提起诉讼的权利。即使这些组织和团体并不具有独立财产或一定财产，也不影响它们作为起诉权主体的资格。
2.对已经造成众多消费者实际损失的行为，消费者协会可以根据受害人请求作为集团诉讼的代表人提起请求损害赔偿的诉讼。如果消费者个人因为所受损害不大，未请求消费者协会代表他们提起诉讼，消费者协会可直接以原告名义提起请求停止侵害、消除影响的诉讼。
3.工商局等行政执法机关可对损害社会公共利益的民事行为提起民事诉讼。这样，可以使保护社会公共利益的行政执法救济方式与司法救济方式衔接起来，以起到强化行政管理职能的作用。
4.对某一特定行业造成损害的行为，例如以抢占市场为目的的恶性削价行为，可由该行业的协会、联合会等行业自律组织，代表利害关系人提起诉讼。
5.对于可能导致市场经济力量高度集中或者大范围限制竞争的行为，即使不发生实际损害，只要有损害的危险性，消费者、经营者、行业协会、消费者保护组织等社会团体，以及行政执法机关、检察机关均可作为诉讼主体提起诉讼，请求停止不当行为，消除危险状态。
将社会公众确定为社会公共利益（或权利）的主体，并为社会公共利益的司法救济设置不同的起诉权主体，扩大了诉讼主体范围，突破了传统民事诉讼法学关于诉权与民事实体权利关系的一般理论。与此相适应，必须建立以维护社会公共利益为目的的诉讼制度。可称之为“民事公诉制度”。⑦民事公诉制度与传统民事诉讼相比较，具有以下特征：1.民事公诉的诉讼的目的是维护公共利益。2.民事诉讼的起诉权主体，不要求必须与案件有直接利害关系。3.诉讼程序的启动，不以已经发生现实损害结果为条件。4.被诉行为属于违法行为，尚未构成犯罪。构成犯罪的，应由检察机关代表国家提起刑事公诉，不属于民事公诉范围。
在我国建立民事公诉制度的可行性，主要表现为：首先，有外国的相关立法可资借鉴。早在古代罗马时期，诉讼已划分为“公诉”与“私诉”。“公诉”又称公益诉讼，是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起，其范围比现代由国家公诉机关提起的公诉的范围大。“私诉”又称私益诉讼，指保护个人所有权的诉讼，仅特定人才可提起。在英国，有检举人诉讼制度。对于公共性不正当行为，由利益受到损害或很有可能受损的私人通报（“检举”），法务长官代表公众提起诉讼，以保护公众利益，阻止不法行为。经法务长官许可，个人也可以提起诉讼，以维护公众利益。美国和德国突破原告适格理论，完善了“民众诉讼”的基础。美国一些州法律允许个人在没有证据证明已受到环境污染损害的情况下，为公众利益提起诉讼。⑧其次，符合我国社会制度和法律制度要求。我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民行使当家作主的权利，不应只是空洞的政治宣示，而应当通过具体法律、具体程序制度得以体现和实现。《反不正当竞争法》第四条规定，“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”《消费者权益保护法》第六条规定，“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。”上述规定为建立民事公诉制度提供了法律依据。再次，有现行诉讼制度的类似规定可以参照。我国现行民事诉讼法所规定的选民资格案件适用的特别诉讼程序，其实就是一种以维护公共益利为目的的诉讼制度。只是该特别程序所涉及的是选举权，严格地说，并非民事权益。
建立民事公诉制度，关键是扩大起诉权主体范围，并根据损害行为以及诉讼请求等不同情况合理配置起诉权。在此基础上，再作一些制度设计上的调整。此外，应当解决好以下两问题：
1.立法体例问题。民事公诉制度，作为对民事诉讼制度补充的一项特殊诉讼制度，可通过完善现行民事诉讼法，增加相应条款予以规定。从本质上看，民事公诉制度仍然是解决平等主体之间权益纠纷的诉讼制度，完全可以借助现行民事诉讼的基本制度，没有必要制定专门的民事公诉法律。民事公诉制度可在现行民事诉讼的基本框架下，发挥其应有的作用。
2.保证机制问题。为鼓励、保护公民、法人或其他组织为维护社会公共利益提起民事公诉的权利，应建立相应的保证制度。如建立相应的公益诉讼奖励制度，对起诉理由成立的个人或组织给予物质奖励。也可借鉴美国的做法，规定由被告承担相当于实际损失三倍的赔偿额、诉讼费及律师费。此外，在诉讼费用的负担方面，应规定对于以维护公共利益为目的请求被告停止不正当竞争行为，不涉及赔偿损失等财产性质请求的诉讼，免交诉讼费用。
