公诉机关河南省信阳市平桥区人民检察院。
被告人邓某某，男，X年X月X日出生。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2009年5月8日被刑事拘留，5月20日被取保候审。
辩护人孔某，河南申威律师事务所律师。
信阳市平桥区人民检察院以信平检刑诉（2009）X号起诉书指控被告人邓某某犯玩忽职守罪，于2009年10月27日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。信阳市平桥区人民检察院指派检察员刘子平出庭支持公诉，被告人邓某某及其辩护人孔某到庭参加诉讼。现已审理终结。
信阳市平桥区人民检察院指控，2005年7月1日和2007年7月20日，信阳市平桥区明港国家粮食储备库原主任刘某某分别将明港国家粮食储备库粮油批发市场的国有土地使用权非法低价转让给信阳金辉置业有限公司（以下称金辉置业公司）和胡某某，2007年10月，金辉置业公司和马某某开始在粮油批发市场内施工建房。同年10月，信阳市国土资源局明港分局土地执法监察大队副队长马某某、法规监察股副股长李某某发现粮油批发市场内的部分土地正在挖基础，马某某就将情况向时任信阳市国土资源局明港分局法规监察股股长兼执法监察大队队长的邓某某作了汇报，被告人邓某某没有立即开展调查了解。2008年4月，被告人邓某某、马某某、李某某在日常巡查中发现粮油批发市场的建筑物主体已经建起两层，不像是营业性用房和粮库的仓储，像是小别墅，遂安排马某某、李某某进行调查了解，调查中金辉置业公司负责人胡某某证实已购买了明港粮食储备库粮油批发市场内的土地，正在施工建房。2008年5月5日，明港国土局监察大队对明港粮食储备库以非法改变土地用途下达了《停止国土资源违法行为通知书》和《提交相关材料通知书》，但被告人邓某某等人没有依法采取有效强制措施制止胡某某和马某某的非法施工行为，直至粮油批发市场内的非法建筑物竣工。被告人邓某某玩忽职守的行为给国家造成了直接经济损失80余万元（明港粮库非法转让的国有土地的市场评估价格减去交易价格，再加上应交契税得出的数字作为国家损失金额）。公诉机关提供了相关证据，认为被告人邓某某的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，请求依法判处。
被告人邓某某辩称，我已履行了工作职责，起诉书指控造成80万元的经济损失计算无依据，损失不是我造成的，不应由我承担责任。辩护人孔某辩护意见提出，起诉书指控事实不清，证据不足.一、指控邓某某不认真履行职责、工作严重不负责任的理由不能成立。理由：2007年10月被告人邓某某没有立即开展调查是因为明港国家粮食储备库在其土地使用范围内施工，国土资源部门无法确认调查，当时政府下达了“五禁止、十不准和企业25个宁静日”的规定，也无法立即开展调查。在2008年4月以后的调查中，买卖双方有意隐瞒非法转让的事实，被告人邓某某对明港国家粮食储备库下达了《停止国土资源违法行为通知书》和《提交相关材料通知书》。没有依法采取有效强制措施制止非法施工行为，是因为其没有强制执行权，只能上报上一级执法机关对违法行为人进行处罚，在市局的行政处罚决定后没有依罚代批。二、起诉书指控造成土地不可逆转的流失，给国家造成80万元的经济损失没有事实和法律依据，邓某某的行为没有造成玩忽职守所要求的严重后果。理由：1、市国土资源局的行政处罚决定已作出，可以申请法院强制执行来恢复违法占用的土地，并非是不可逆转的损失。2、评估价值过高，只是参考价值，不是实际价值，其直接经济损失达不到30万元的立案标准。3、未造成严重后果，该土地正在办理手续，手续办好后该土地达到应用的利用价值，就不存在损失。4、非法建筑物竣工的后果不是邓某某的行为造成的，制止违法建筑行为和撤除违法建筑是城建执法的职责，而不是土地监察的职责。因此，被告人邓某某的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，不能定罪处罚。提供了信阳市人民政府土地管理文件等，证实评估价格高，明港镇近两年来同类实际拍卖成交的住宅地价最高才为300元3。
经审理查明，2005年7月1日和2007年7月20日，明港国家粮食储备库原主任刘某某分别将明港国家粮食储备库粮油批发市场的国有土地使用权非法低价转让给信阳金辉置业有限公司和马某某。2007年10月，信阳金辉置业有限公司和马某某开始在粮油批发市场内施工建房。同年10月，信阳市国土资源局明港分局土地执法监察大队副队长马某某、法规监察股副股长李某某发现粮油批发市场内的部分土地正在挖基础，马某某就将情况向时任信阳市国土资源局明港分局法规监察股股长兼执法监察大队队长的被告人邓某某作了汇报，邓某某得知后认为是明港粮库自己在建房，没有开展调查。2008年4月，被告人邓某某、马某某、李某某在日常巡查中发现粮油批发市场的建筑物主体已经建起两层，不像是营业性用房和粮库的仓储，像是小别墅。被告人邓某某安排马某某、李某某进行调查了解。调查中胡某某证实已购买了明港粮食储备库粮油批发市场内的土地，正在施工建房。2008年5月5日，信阳市国土资源局明港分局监察大队对明港粮食储备库以非法改变土地用途下达了《停止国土资源违法行为通知书》和《提交相关材料通知书》，没有立案并上报上级部门处理，错失时机致使有关部门无法采取有效强制措施制止胡某某和马某某的非法施工行为，致使粮油批发市场内的非法建筑物竣工。2008年12月信阳市X组织土地违法违规清查小组清查时以明港镇政府的名义提出这个事后，信阳市国土资源局明港分局才对明港国家粮食储备库擅自改变土地用途立案调查。12月18日、26日，信阳市国土资源局明港分局执法监察大队以信阳市国土资源局的名义分别对明港粮食储备库下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，做出如下处罚：1、交还土地；2、罚款10元/平方米，共计贰万陆仟贰佰玖拾元。处罚的第一项至今未得到执行。第二项，监察大队向信阳金辉置业有限公司负责人胡某某和马某某收取了罚款，注明交款单位为明港国家粮食储备库、胡某某及马某某。2009年5月8日公诉机关以被告人邓某某涉嫌犯玩忽职守罪将其刑事拘留。
上述事实，有公诉机关提供，并经法庭质证、认证的下列证据证实：
1、证人李某某（明港国土资源所副所长）证言证明，2007年大约10月份，我们上下班经常路过的粮油批发市场发现正在拆除和平整土地，过了几天在挖基础，我当时想是明港粮库自己在兴建什么，就没有过问此事，也没有汇报。直到2008年3月份，我和邓某某、马某某发现此地的建筑物主体起来两层，我们议论说这事得了解一下到底盖的啥，邓某某就指派马某某和我去调查。我俩到现场走访，没找到粮食储备库的刘某某，又过一个星期左右，我俩找到刘，刘说准备盖一职工食堂和职工住宅楼。我就问他们向相关部门申报了没有，有批文没有刘说他们的材料已报到平桥区规划委员会，等批复下来后就提供给我们。我们回去给邓某长汇报了，邓某可以。又过了一个星期，我和马某某找刘某某问他们手续批下来没有，刘说材料在会计手里，会计学习去了。我问他听说这块地卖了，刘说没有那事，我又说那你把土地转让协议给我们一份，刘说没那事，这是职工集资建房，后刘某某给我们提供了一份平桥粮食局的文件。回来后给邓某某股长汇报了，并且说我听说社会上传的那块地卖了，邓某很有可能。我说干脆我们再去的时候给粮库下一份责令提交资料通知书和责令停止施工的通知书，邓某可以。在五一放假上班后，我和马某去了明港粮库，填了那两份通知书交给了刘某某，以后我们再没有做其他工作了。在下通知的那两天，邓某某安排我去了解粮库是否真的把那块地卖给胡某某了，我到金辉置业公司找到了胡某某，我问胡某油批发市场那块地是你买的吗我说你这事得罚款，局领导盯的比较紧，每平方最低罚10元钱。胡某罚多了，我就是给粮库盖的，罚个万把块钱还可以。回去我给邓某某汇报了，邓某好我知道了。事隔了一两天，我见到胡某某说你的事不交点罚款不早点摆平什么手续也办不下来，你抓紧把这事给了结了，他说知道了。胡某某的笔录是邓某某问的，马某某做的记录，内容我不清楚。对明港粮库改变土地用途是2008年12月份立案的，这个案件是邓某某具体负责承办，我和马某某协助办理。
2、证人马某某（信阳市国土资源执法监察支队驻明港执法监察大队工作人员）证言证明，监察大队即监察股由队长邓某某，成员李某某、李立珠和我组成。发现违法行为时，我们首先要进行调查取证，确实要处理的，由土地执法监察大队的承办人填写立案呈批表报土地执法大队审核，后交明港国土分局主管副局长审批，审批后由我们执法监察大队的工作人员向被查处对象送达行政处罚告知书，如被处罚人要求听证，就组织听证，被处罚对象不履行义务的，申请人民法院强制执行。
2007年10月或11月，我上下班发现明港粮油批发市场马某五的汽修厂在拆除，我就给邓某某汇报了，邓某我们了解一下，我喊上李某某到现场了解情况，民工说是粮库建办公室和职工住宅楼，回单位后邓某某或李某某说要真是本单位兴建办公室、仓储和住宅楼，咱就不管，但我们要关注他们是否超过了土地使用权范围。这事就暂时放这儿了。一直到2008年五一放假后上班第一天，我看那儿的房屋建的很快，主体已经起来两层，不象仓储和办公室，像小别墅。汇报后邓某长安排我和李某某到现场作进一步的了解和调查，我们到现场进行了拍照。第二天我和李某某、李立珠找到粮库主任刘某某，他说我们准备盖一部分住宅楼和引进外资盖一栋酒店，并说经过主管局长批了，拿了一份粮食局的文件，李某某说你们改变了土地用途，而后我就填写了一份责令停止国土资源违法行为通知书，交给了刘某某。当月，邓某某安排我们找胡某某问个材料，在我们办公室邓某某对胡某行了询问，我作的记录。立案呈报表是我去年12月份填写的，信阳市X组织土地违法违规清查小组清查时以明港镇政府的名义把这个事提出来了，后邓某某安排我填写立案呈报表对此事进行立案查处。
3、证人刘某某（明港粮库原主任）证言证明，2008年上半年一天，明港国土分局监察大队的李某某等三个人到我办公室，问我批发市场内是否在搞建设，我说是的，那地卖给胡某某和马某某了，是他们自己在搞建设。他们就问有准建证和规划许可证吗我说那是他们自己的事，我们不负责办理。他们又问主管局有批文吗我说有，就把局里给区政府上报的文件给他们复印了一份，他们又看了土地使用权证，看后说既然胡某某和马某某把土地买走了，土地使用证为啥没分割呢我说他们只是交了购地款，还没有交土地出让金，手续还没办。后来他们说你们什么手续都没办，给你们下一个停工通知书。没有说怎么处理，也没有处理。他们没有要求看土地转让协议，就没给他们提交。
4、证人马某某证言证明，购买明港粮库的土地后和胡某某一起开的工，时间记不清，开工后土地局的人没有找过我，直到2008年3、4月份，胡某某给我打电话说土地局的人在找我们的事，我说这事你看着搞，我又不懂。2009年初的一天，土地执法监察大队的一个姓马某给我打电话说胡某某的罚款已经交了，你赶紧来交罚款，我当天就去交了七千多块钱。
5、证人胡某某证言证明，2007年9月份我们购买了粮油批发市场的土地后，以金辉置业有限公司的名义向明港规划分局申请了购买明港粮油批发市场的整个土地的申请，一个星期左右，明港规划分局给我们下发了用地规划许可证，同年10月向平桥区规划委员会申请，12月审批完毕，后我们将所批的手续又报到了明港土地分局申请办理土地使用权证至今未批。因没有土地使用证就没有向明港规划分局申请办理建筑许可证。当时想着平桥规划委员会已经批了，土地部门很快会批，所以就买了原材料进行施工。在施工期间，明港规划分局和国土分局都去检查过，规划分局检查时给我们下达了一个停止施工通知书，我找孙青局长，他说没手续必须停工。我回去后停了一个星期，后考虑购买的水泥怕失效就又施工了。后来规划局又来过不让施工，让停我就停，走了我们再施工。
规划分局检查前后的一天，我弟胡某成说明港国土分局稽查大队的来检查了，下了一个通知。过了几天明港国土分局监察大队的李某某打电话让我到国土局监察大队去。过了两天我去邓某某办公室，他说我非法占地要进行处理，我说我们错了，处理就处理吧。邓某长说态度不错，处罚标准是每平方10-30元，你们就按最低的标准接受处罚。后我会计曹秀丽交了x元罚款。
6、证人刘某（明港国土分局副局长）证言证明，2008年3月份我向邓某某了解工作情况时，邓某某说“明港粮食储备库的划拨土地已经改变了土地用途，我们正在调查，已经下发了《停止国土资源违法行为通知书》和《提交相关材料通知书》。我就让他们按照程序抓紧时间调查取证。事后邓某某汇报说明港粮食储备库还在施工，我让他们想办法让施工方停下来，不然抓紧时间向市局汇报。又过了一段时间，邓某某拿着他们已经填好的处罚决定审批表到我办公室汇报说他们已经调查清楚了，明港粮食储备库的土地已经改变了土地用途，可以对他们进行处罚。我就签字，然后报市局下达了行政处罚决定书。
7、土地使用权转让合同及征地合同证明，2005年7月1日明港粮食储备库将727、63的土地转让给马某某，转让价为x元。
2005年7月1日明港粮食储备库将133、93的土地转让给方乃平，转让价为x元。
2007年7月20日明港粮食储备库将1810、23的土地转让给信阳金辉置业有限公司，转让价为27、15万元。
8、信阳市盛鹏房地产估价报告书（2009年3月26日）证明，位于明港丰收路南侧、107线东侧转让给马某某和方乃平的使用权面积为906、39平方米，2005年7月1日的土地使用权出让价格为57、4万元，其中单位面积地价：商业用地794元/平方米，住宅用地401元/平方米。
位于明港丰收路南侧、107线东侧转让给信阳金辉置业有限公司的使用权面积为1856、61平方米，2007年7月20日的土地使用权出让价格为84、3万元，其中单位面积地价：商业用地838元/平方米，住宅用地424元/平方米。
9、明港镇财政所证明，根据信阳市盛鹏房地产估价报告书（2009）—006、X号评估的土地，依据《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，应按评估价格4%的税率征收契税，应交契税为x元和x元。
10、信阳市规划管理局明港分局证明，明港镇X路与107国道交叉东南处，原明港粮食储备库土地上的2007年新建的建设项目，即：信阳金辉置业有限公司建设的住宅楼用地符合《明港城市总体规划》，马某某建设的丰收路商住楼用地符合《明港城市总体规划》。但没有发放《建设工程规划许可证》。
11、书证
（1）、邓某某身份证复印件。
（2）、信阳市国土资源局明港分局支部委员会文件及人员任职说明证明，邓某某为明港分局法规监察股股长，明港监察中队队长。
（3）、明港国土局关于土地案件的说明，关于明港国家粮食储备库改变土地用途一案，分局没有召开正式会议讨论，故无会议记录。
（4）、监察大队工作职责，负责监督检查辖区内土地法律、法规的贯彻执行情况。负责对辖区内的土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。负责辖区内各类土地违法案件检查及上报处理工作等。
（5）、查帐证明及罚款票据证明，信阳金辉置业有限公司已缴纳罚款x元，马某军与粮食储备库已缴纳罚款7590元。
（6）、立案呈批表、行政处罚决定书等书证证明，邓某某是2008年12月12日才建议对明港粮食储备库擅自改变土地用途立案查处及后来上报作出行政处罚的情况。
12、被告人邓某某供述，我的工作范围是对本辖区内的土地执法以及法律、法规进行宣传。在实际工作中运用的法律及政策的情况进行把握，同时对土地法规政策运用过程中出现的问题进行解释，我的工作职责是对本辖区内土地违法案（事）件的查处。
大约2007年10月份，马某某向我汇报说，粮油批发市场正在动工建房挖基础，我说明港粮食储备库粮油批发市场有国土使用权证，他在他自己的土地权证范围内建房，是合法的，但是我们要关注一下，以后，此事就没有再继续过问了。大约到2008年4月，我和马某某、李某某在日常巡查工作时，经过明港粮食储备库粮油批发市场发现该市场房屋已经建起两层，我当时看着所建的房屋不像营业性用房，更不像仓储，我就对马某某、李某某说，你们对此事要进一步的了解一下。事隔几天之后，李某某向我汇报说，他找到胡某某（承建方），胡某某说这是给明港粮食储备库建的住宅房，之后我又安排李某某、马某某、李立珠到现场开展调查取证工作，同时还安排对现场建筑物进行实地拍照，还要找明港粮食储备库的主任了解一下实际情况及建房的用途。李某某调查回来后对我说，储备库的主任刘某某说，他们已给区粮食局打了报告，想利用这块土地引进资金进行开发，并提供了一份信平粮法（2008）X号文件，根据汇报和调查的情况，我们认为粮食储备库已经改变了土地用途。“五一节”放假上班后，我就安排马某某、李某某给粮食储备库下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》，并让粮食储备库提供相关的材料。目的是：1、是看用地是否合法；2、看是否改变了土地用途；3、看是否有出让、出租、联建等其他行为。李某某向我汇报说，承建单位是金辉置业有限公司胡某某，他说是给明港粮食储备库建的房子，我说你们得去找明港粮食储备库调查一下，后李某某没找到刘某某，笔录也没有形成。我们是2008年12月份立的案，立案后对明港粮食储备库下达了《处罚告知书》和《行政处罚决定书》。
本院认为，被告人邓某某作为信阳市国土资源局明港分局法规监察股股长兼执法监察大队队长，在查处明港粮食储备库非法处置国有土地的过程中，发现、查处不及时，立案、处理滞后，未能有效阻止非法建筑的建设，工作严重不负责任，导致非法建筑物竣工，造成国有土地流失，给国家造成80余万元的重大经济损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。公诉机关指控基本事实清楚，基本证据确实、充分，罪名成立。被告人邓某某及其辩护人无罪的意见不能成立，本院不予采纳。鉴于本案损失系多方造成，被告人邓某某犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。根据被告人邓某某犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下，
被告人邓某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长黄某策
人民陪审员马某
人民陪审员潘明荣
二零一零年八月三十一日
书记员林雷
