上诉人（原审原告）定安县X镇竹罗坡经济社。

法定代表人吴某某，社长。

委托代理人王盛龙，海南刚峰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）定安县人民政府。

法定代表人杨某某，县长。

委托代理人文某某，定安县人民政府办公室公务员。

委托代理人陈某，定安县人民政府办公室公务员。

原审原告定安县X镇蕃昌坡第二经济社。

法定代表人郑某某，社长。

委托代理人王盛龙，海南刚峰律师事务所律师。

原审第三人定安县南扶水库工程管理处。

法定代表人薛某某，主任。

委托代理人周某某，南扶水库工程管理处办公室主任。

上诉人定安县X镇竹罗坡经济社（以下简称竹罗坡经济社）因其与原审原告定安县X镇蕃昌坡第二经济社（以下简称蕃昌坡二社）诉被上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）、原审第三人定安县南扶水库工程管理处（以下简称南扶水库管理处）收回水库管理权行政决定一案，不服海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第１４号行政裁定，向本院提起上诉。本院于２００８年５月５日受理后依法组成合议庭，于２００８年７月３日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案，上诉人竹罗坡经济社的法定代表人吴某某、委托代理人王盛龙，被上诉人定安县政府的委托代理人陈某、文某某，原审原告蕃昌坡二社的法定代表人郑某某、委托代理人王盛龙，原审第三人南扶水库管理处的委托代理人周某某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

经审理查明，１９８５年５月１日，南扶水库管理处与蕃昌坡、竹罗坡两村签订《纵公塘水库移交给蕃昌坡、竹罗坡两村管理协议书》，约定由南扶水库管理处将纵公塘水库移交给蕃昌坡、竹罗坡两村管理，管理期限为３０年（自１９８５年５月１日至２０１５年４月３０日），到期按技术员设计水库寿命年限归还南扶水库管理处，但所有权仍属国家所有。协议还对其他事项进行了约定。１９９９年５月５日，定安县政府作出定府［１９９９］７１号《关于收回纵公塘水库管理权的决定》（以下简称７１号决定），以该水库管理权移交后，两村人员不到位，并未经主管部门同意就将工程转包给他人、以包代管的行为非法，及为确保工程安全和工程效益为由，将工程管理权收回，交由南扶水库管理处管理。该决定的主送单位是南扶水库管理处、雷鸣镇政府及南安村委会，抄送单位是县委办、县人大办、政协办、司法局和水电局。２００７年９月２８日，定安县政府法制办公室向蕃昌坡二社、竹罗坡经济社送达了７１号决定。２００７年１０月１８日，蕃昌坡二社、竹罗坡经济社申请行政复议。２００７年１１月２０日，海南省人民政府作出琼府复决字［２００７］２０５号《行政复议决定书》（以下简称２０５号复议决定），该决定以７１号决定于１９９９年５月５日下发，申请人于１９９９年收取水库租金时，已经知道７１号决定，但申请人直到２００７年１０月１８日才申请行政复议已经超过法定期限为由，驳回复议申请。２００７年１２月４日，蕃昌坡二社、竹罗坡经济社以定安县政府为被告提起本案诉讼，请求：一、撤销７１号决定；二、确认２０５号复议决定无效；三、确认纵公塘水库属蕃昌坡二社、竹罗坡经济社农民集体所有，并退还农民集体管理；四、确认纵公塘水库为农业灌溉水库，以利于＂发展农业、保障供给＂。

原审法院认为：本案被诉的具体行政行为７１号决定属于复议前置的情形，蕃昌坡二社、竹罗坡经济社不服该处理决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条和第九条的规定，应当自知道该具体行政行为之日起６０日内向复议机关提出行政复议申请。本案中，蕃昌坡二社、竹罗坡经济社于１９９９年已经知道７１号决定的内容，直至２００７年１０月１８日才申请行政复议，已经超过法定期限，且无正当理由，故复议机关对其复议申请依法予以驳回。根据复议前置程序，蕃昌坡二社、竹罗坡经济社在法定申请行政复议期限内不申请复议，不仅丧失了申请复议权，同时也丧失了起诉权。如蕃昌坡二社、竹罗坡经济社认为复议机关驳回行政复议申请侵害其合法权益，则只能起诉２０５号复议决定，现其直接起诉７１号决定显然没有法律依据，故对其起诉，应予驳回。遂根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款的规定，裁定驳回蕃昌坡二社、竹罗坡经济社的起诉。

竹罗坡经济社上诉称：一、原审裁定认定上诉人申请行政复议超过法定期限，丧失申请复议权及起诉权，无事实与法律依据。定安县政府没有有效证据证明上诉人于１９９９年已经知道７１号决定，该决定的抬头单位及抄送单位均没有上诉人，虽然上诉人是南安村委会下面的一个经济社，但也是独立的组织。定安县政府既没有１９９９年送达给上诉人的送达回证，也没有送给南安村委会的材料证明，时任南安村委会书记陈某养在一审法庭上也证实没有送达。至于叶国利的证言，根本不能证明上诉人知道７１号决定的内容。上诉人于２００７年９月２８日才依法收到７１号决定。根据《行政复议法实施条例》第十五条的规定，应自２００７年９月２８日起才计算上诉人申请行政复议的期限，上诉人未超过复议期限，也未丧失起诉权。二、原审裁定违反法定程序。原审裁定认为，如果上诉人认为复议机关驳回复议申请侵犯了上诉人的合法权益，只能起诉２０５号复议决定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，如果上诉人起诉的被告不适格，法院应当先告知上诉人是否变更被告，原审法院未经告知并征求意见就径行驳回上诉人的起诉违反上述规定。故请求撤销原裁定，发回重审或查清事实后改判。

定安县政府答辩称，７１号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且已送达各方当事人及利害关系人。蕃昌坡二社、竹罗坡经济社现在提起行政诉讼，已明显超过复议期限，丧失起诉权。请求驳回上诉，维持原裁定。

原审原告蕃昌坡二社陈某的内容与竹罗坡经济社的上诉内容基本一致。

原审第三人南扶水库管理处陈某的内容与定安县政府答辩的内容基本一致。

本院认为，本案中原审原告竹罗坡经济社、蕃昌坡二社共提出四项诉讼请求，原审裁定综合予以回应，一并驳回起诉。对于第二项诉讼请求，即确认２０５号复议决定无效的诉讼请求，因作出该复议决定的主体是海南省人民政府，故起诉该复议决定的适格被告应为海南省人民政府，两原审原告以定安县政府为被告诉该复议决定不当。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款的规定，原告所起诉的被告不适合，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。而本案中，原审法院在两原审原告就２０５号复议决定所起诉的被告不适格的情况下，未告知其变更被告就直接裁定驳回起诉，违反法定程序，应撤销该裁定，由海南省海南中级人民法院继续审理。对于第一项诉讼请求，即撤销７１号决定的诉讼请求，因定安县政府作出的收回纵公塘水库管理权的决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，属于复议前置的情形，原审法院裁定驳回起诉正确，应予维持。至于第三、四项诉讼请求，即确认水库集体所有权及确认水库性质的诉讼请求，因这些请求事项不属于人民法院审判权限范围，故原审裁定一并驳回起诉并无不当，亦应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、维持海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第１４号行政裁定中关于驳回竹罗坡经济社及蕃昌坡二社提出的请求＂撤销７１号决定、确认纵公塘水库属竹罗坡经济社与蕃昌坡二社农民集体所有并退还农民集体管理、确认纵公塘水库为农业灌溉水库以利于＇发展农业、保障供给＇＂的起诉的内容；

二、撤销海南省海南中级人民法院（２００８）海南行初字第１４号行政裁定中关于驳回竹罗坡经济社及蕃昌坡二社提出的请求＂确认２０５号复议决定无效＂的起诉的内容，由海南省海南中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长钱冰

代理审判员王立雄

代理审判员王立峰

二○○八年七月八日

书记员赵道远