上诉人（原审原告）儋州市X镇X村委会大井村X组。
法定代表人陈某甲，组长。
委托代理人李昌，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人陈某乙，儋州市人民政府法制办主任。
被上诉人（原审被告）儋州市国土环境资源局。
法定代表人王某某，局长。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
原审第三人儋州永航不锈钢有限公司。
法定代表人卓某某，董事长。
委托代理人林某某，公司办公室主任。
委托代理人曾广亮，海南刚峰律师事务所律师。
上诉人儋州市X镇X村委会大井村X组（以下简称大井村X组）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）与原审第三人儋州永航不锈钢有限公司（以下简称永航公司）不履行治理环境污染法定职责一案，不服海南省海南中级人民法院于２００８年４月２４日作出的（２００８）海南行初字第３号行政判决，于２００８年５月８日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００８年５月２６日受理后依法组成合议庭，于２００８年７月１６日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人大井村X组的法定代表人陈某甲、委托代理人李昌，被上诉人儋州市政府的委托代理人陈某乙，儋州市国土局的委托代理人符定福，原审第三人永航公司的委托代理人林某某、曾广亮到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：２００５年１０月，经海南省发展与改革厅立项批准，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）作出琼土环资监字［２００５］６７号《关于海南儋州永航不锈钢有限公司年产５０万吨不锈钢项目环境影响报告书的批复》（以下简称６７号批复），同意永航公司在儋州市木棠经济开发区投资建设年产５０万吨的不锈钢项目。该公司在完成技术改造后，于同年１０月底开始设备调试，同年１２月进入试生产阶段。自该公司建成投产以来，儋州市国土局每月监测该企业排污情况两次。由于该公司在试产阶段未执行环保＂三同时＂制度，省国土厅于２００６年２月２４日对其处罚３万元。２００６年８月２３日该公司在未采取有效污染防治措施的情况下，擅自在厂区内露天烧结原矿，无组织向大气排放烟尘等，省国土厅再次对其处罚１万元。为此，永航公司投入７００多万元对旧烧结工序的贮料仓进行改造。此后，因工期延后，永航公司向省国土厅报送《关于对我公司建设项目进行环保验收时间安排的请示》，要求延期验收。２００７年２月５日，省国土厅对永航公司下达了《关于不同意延期对儋州永航不锈钢有限公司年产５０万吨不锈钢项目环境保护验收的复函》，不同意永航公司延迟该项目竣工环保验收时间的申请，并要求该项目于２００７年３月底前通过项目竣工环保验收。为了确保验收如期进行，２００７年３月２０日，儋州市国土局下达了《责成永航公司尽快完善环境污染治理设施确保按时验收的函》，责令该公司尽快完善环境污染治理设施，以确保建设项目能在省国土厅规定的时限内完成竣工验收。在省、市两级环保部门的监管下，永航公司累计投入环保设施建设资金达５５８８万元，对炼铁厂和烧结平烧除尘系统增加了许多除尘项目和技术设备。在预验收中，因永航公司治理不完善，省国土厅再次下达了《建设项目竣工环境保护验收限期改正通知书》，限该公司于２００７年１２月２０日前对存在的问题进行整改，如逾期未改正，将依照《建设项目环境保护管理条例》第二十六条予以处罚。永航公司针对存在的问题进行整改后，于２００７年１２月６日委托海南省环境监测中心站对该公司烧结工序箱式烧结机烟囱烟尘排放浓度和烟气黑度、炼钢厂转炉烟尘排放浓度和烟气黑度、厂界无组织废气颗粒排放的浓度等进行复测。２００８年１月，海南省环境监测中心站作出复测报告，结论为本项目废气烟尘、二氧化硫和粉尘排放总量均符合省国土厅６７号批复中的总量控制指标。２００８年２月４日至２００８年２月１１日，省国土厅在互联网上对永航公司年产５０万吨不锈钢项目进行建设项目竣工环境保护验收公示通告。２００８年４月２９日，国家环保部重点案件后督察检查组会同省国土厅对永航公司进行后督察检查，发现该公司年产５０万吨不锈钢项目环保管理措施严重不到位，擅自继续在厂区内露天烧结矿石，废气、粉尘未经处理直接排放，未报经环保部门批准，擅自停运上料系统除尘器，不重视粉尘无组织排放的管理，造成粉尘无组织排放非常严重，严重污染周边环境，２００８年６月２７日省国土厅作出琼土环资罚决字［２００８］２９号《行政处罚决定书》，责令永航公司立即停止生产，并处以１０万元罚款。后经省国土厅核查，永航公司已停止生产并缴纳１０万元罚款。在停产期间，永航公司对存在的环保问题进行了整改。在炼钢车间增加了一套除尘设施，在炼铁厂槽上除尘设施安装１０个粉尘吸尘管口，槽下更换１２个气动阀门，并增加两套氮气反吹除尘设施，同时完善了相关环保管理制度。省国土厅认为永航公司基本满足恢复生产的条件，２００８年７月３１日，省国土厅作出琼土环资函［２００８］８４９号《关于同意永航公司恢复生产的复函》，同意永航公司恢复生产，并要求该公司恢复生产后，须切实加强生产管理，重视污染治理设施的运行管理和维护，确保污染物长期、稳定达标排放，杜绝污染事故发生。同时要尽快对污染源自动监控系统进行比对监测和验收。恢复生产后２个月内要委托省环境监测中心站对排污情况进行一次全面监测并将监测结果报该厅。此外，复函还要求儋州市国土局加强对永航公司的监督管理，定期派员现场检查，及时发现问题及时进行整改。目前，永航公司年产５０万吨不锈钢项目尚未通过环境保护验收。
另查明，大井村X组位于永航公司西侧，１９９２年原木棠经济开发区开始筹建时，按照木棠经济开发区总体规划，大井村X组被列为搬迁对象。该村规划面积１０２３．０７亩，经原儋县人民政府批准，木棠经济开发区X村X组于１９９３年１月２日签订了国家建设征用土地协议书，征用了大井村X组的土地８７０亩，其中水田５１１．８亩，旱地３５８．２亩。扣除经双方征地代表同意确认的３０亩国有土地，尚预留该村村庄自留地１２３．０７亩（其中村基地６１．３３４亩；留用地６１．７３６亩）。木棠开发经济发展总公司按照每亩平均综合地价４０６７．２９元，共付给大井村X组８７０亩土地征地费用３５３８５３８．５元。大井村X组领取到征地费用后，大部分村民先后搬迁安置到园区外。后来，由于受宏观调控因素的影响，开发区没有项目上马，大井村搬迁工作暂停，仍有２３户９７名村X村中。２００３年应大井村X组的要求，木棠镇政府投入资金１０多万元开沟引水，恢复了该村６１．７３６亩预留用地的耕作条件。２００５年７月儋州市政府引进永航公司不锈钢项目，选址木棠工业园区内。为了促使永航公司的不锈钢项目尽快建成投产，儋州市政府再次作出搬迁大井村的决定，对大井村X组常住村里的２３户９７名村民也给予了临时安置和生活补助，同时对十多年前已搬迁安置到园区外的原大井村５５户３６８名村民也给予了一次性安置和生活补助，并于２００６年２月１７日由木棠项目建设办公室（甲方）与大井村X组（乙方）就该村的征地遗留问题和村庄搬迁安置等事宜达成协议，签订了《协议书》，约定：甲方１９９３年规划征用乙方的村基预留地６１．７３６亩，因开发当时已被推平，破坏了耕作条件。甲方同意按每年每亩５００元的补偿标准给予乙方１３年的青苗补偿，共计人民币４０１２８４元。６１．７３６亩土地给予１３年的青苗补偿后，大井村同意政府征用该块地，征用工作与大井村永久性搬迁安置工作一并进行。甲方同意补助９５０００元人民币给乙方作为集体经济发展基金。甲方给予乙方临时搬迁过渡安置补偿，即常住的２３户在６个月内政府给予每户３３００元、每人每月２０斤大米的生活补助，合计７５９００元、１９４０斤大米；在外居住的５８户在６个月内政府给予每户２３００元、每人每月２０斤大米的生活补助，合计１３３４００元、７３６０斤大米；协议签订６个月后，如因政府原因造成大井村永久性搬迁安置工作不能如期进行，政府同时按照以上标准继续给大井村民予生活补助。协议还对其它事项进行了约定。签订协议后，大井村X组领取了１３年的青苗补偿款４０１２８４元，补助款９５０００元，并领取了至２００８年８月份的金钱补助、至２００８年２月份的大米补助。至２００６年２月底，剩余的２３户村民也先后搬离大井村，目前该村里已无人居住。儋州市政府没有征用该村预留地６１．７３６亩土地，也没有将该地出让给任何单位使用。目前，儋州市政府已在木棠工业园区外围规划建设了２００亩安置区，安置区已投入２０００多万元进行基础设施建设，已完成工程量的８５％。２００７年１１月２２日，大井村X组提起本案诉讼，请求：一、判令儋州市政府、儋州市国土局履行法定职责，限期治理乃至关闭造成环境严重污染的永航不锈钢厂；二、判令儋州市政府、儋州市国土局赔偿因其不履行整治污染企业职责造成大井村X组房屋受损和强占６１．７３６亩农田的经济损失共计１６５３４６７元；三、判令儋州市政府将强占并已划入永航不锈钢厂厂区的６１．７３６亩农田返还给大井村X组；四、判令儋州市政府、儋州市国土局永久性搬迁安置大井村X村民。
原审法院认为：永航公司是经过海南省发展与改革厅立项批准、省国土资源厅同意建设的，虽然该公司在项目设计、初期建设过程中，工艺存在一些问题，出现一些污染，悬浮颗粒排放超标。但经省国土厅两次对该公司进行处罚并责令其进行整改后，该公司在海南省和儋州市环保部门的认真监管下，投入大量资金，对存在的环境污染问题进行认真的整改，经省环境监测中心站对该公司进行环境复测，验收监测结果均符合国家规定要求。省国土厅于２００８年２月４日发出建设项目竣工环境保护验收公示通告，认定永航公司按照国家有关环境保护的法律法规的要求，建设了环保规章制度和应急预案，废气主要污染物烟尘、二氧化硫和粉尘排放总量均低于环评批复建议的总量控制指标。因此，应认定永航公司的废气烟尘、二氧化硫和粉尘的总排放量均符合国家的排放标准。永航公司不是儋州市政府和儋州市国土局批准成立的企业，是否关闭该企业不是其法定职责，且在对永航公司的污染问题进行治理中，儋州市政府和儋州市国土局也尽到了法定职责，因此，大井村X组提出的责令儋州市政府和儋州市国土局履行法定职责，限期治理乃至关闭造成环境污染的永航不锈钢厂的诉讼请求于法无据，应予驳回。１９９２年原木棠经济开发区开始筹建时，按照木棠经济开发区总体规划，大井村X组已被列为搬迁对象。经儋州市政府批准后，木棠经济开发区X村X组签订了国家建设征用土地协议书，征用了大井村X组的土地８７０亩，其中水田５１１．８亩，旱地３５８．２亩，大井村X组也已领取了８７０亩土地的征地费用（含安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等）。大部分村民也先后搬迁安置到园区外。因此，大井村X组主张儋州市政府尚未支付这８７０亩土地安置费与事实不符。由于受宏观调控因素的影响，开发区没有项目上马，大井村搬迁工作暂停，仍有２３户９７名村X村中。２００３年应大井村X组的要求，木棠镇政府投入资金１０多万开沟引水，恢复该６１．７３６亩预留用地耕作条件。儋州市政府于２００５年７月引进永航不锈钢项目，并再次作出了搬迁大井村的决定，对大井村X组常住村里的２３户９７名村民也给予了临时安置和生活补助，同时对十多年前已搬迁安置到园区外的原大井村５５户３６８名村民也给予了一次性安置和生活补助，并于２００６年２月１７日由木棠开发区X村X组就该村的征地遗留问题和村庄搬迁安置等事宜达成协议，双方签订了一份《协议书》，儋州市政府也按协议书的规定，给大井村X组支付了预留地６１．７３６亩共１３年的青苗补偿，每年每亩的补偿标准为５００元，并给予大井村X组临时搬迁过渡安置补偿等。目前该村里已无人居住。基于以上事实，说明了儋州市政府已经认真履行了法定职责，积极妥善处理大井村X组的征地补偿搬迁安置等历史遗留问题，不存在强占该村预留地６１．７３６亩土地，也没有将该地出让给任何单位使用的事实。因此，大井村X组起诉儋州市政府强占其６１．７３６亩土地并已划给永航公司无事实依据。儋州市政府和儋州市国土局在永航公司的投资建设及生产过程中，积极履行整治污染、认真履行环保监管职责，督促其做好环境保护工作。在诉讼中，大井村X组未能举出因治理污染无力给其造成房屋及农田损失的相关证据，因此，其请求儋州市政府赔偿１６５３４６７元无事实依据。政府是否永久性搬迁安置村民不是人民法院行政审判的范围，大井村X组请求法院判令儋州市政府永久性搬迁安置其村民于法无据，且儋州市政府已在该市木棠工业园区外围规划建设了２００亩安置区，目前已完成安置区基础设施８５％的工程量。综上所述，大井村X组起诉儋州市政府和儋州市国土局不履行法定职责，不治理永航公司环境污染问题，给其造成房屋损失和农田损失，缺乏事实根据，其诉讼请求无理，依法应予驳回。遂根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回大井村X组的诉讼请求，案件受理费人民币５０元由大井村X组负担。
大井村X组上诉称：一、原审判决以是否关闭永航公司不是儋州市政府和儋州市国土局的法定职责为主要理由，直接判决驳回大井村X组诉讼请求，严重违反法定程序，应当撤销。二、原审判决以永航公司不是儋州市政府和儋州市国土局批准成立的企业，因此认定关闭该企业不是其法定职责，没有法律依据。三、原审判决认定儋州市政府和儋州市国土局在对永航公司污染问题治理中已尽到法定职责，没有事实和法律依据。四、儋州市政府和儋州市国土局不履行法定职责，放任永航公司长期严重污染环境，造成大井村X组房屋和农田损失事实清楚，原审判决认为大井村X组主张的损害没有事实根据，属认定事实错误。五、原审判决认定儋州市政府不存在强占大井村X组６１．７３６亩预留地，也没有将该地出让给任何单位使用以及不存在未支付８７０亩土地安置补助费的事实，属认定事实错误。请求：一、撤销原审判决；二、确认儋州市政府和儋州市国土局不履行限期治理乃至关闭造成环境严重污染的永航公司行为违法，责令儋州市政府和儋州市国土局履行法定职责，限期治理乃至关闭永航公司；三、改判儋州市政府和儋州市国土局赔偿因其不履行整治污染企业职责造成的大井村X组房屋、农田受损的经济损失１６５３４６７元。（倒塌房屋４３间Ｘ８０平方米Ｘ４２０元／平方米；农田损失：１６９０元／亩／年Ｘ６１．７３６亩Ｘ２年）四、责令儋州市政府将强占并已划入永航公司厂区的６１．７３６亩农田返还给大井村X组。
被上诉人儋州市政府及儋州市国土局均答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人永航公司述称：永航公司建设不锈钢项目，虽然试产期间存在一些问题，但经过政府行政部门的监督和指导，该项目符合国家的环境保护要求，不存在超标排放的事实，同时，也证明政府行政部门履行了监督及治理整改的职责。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
本院认为：永航公司年产５０万吨不锈钢项目，系经省国土厅批准建设的项目。经批准，该项目现处于试生产阶段，按照《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条的规定，永航公司应向有审批权的省国土厅申请该项目竣工环境保护验收。故就试生产阶段而言，通过行政手段促使永航公司不锈钢项目符合环保要求的行政单位主要是省国土厅，而省国土厅通过几次罚款、限期整改、责令停产等措施，一直在履行其法定职责。儋州市国土局也通过每月监测永航公司排污情况两次配合省国土厅进行环境保护验收，并去函永航公司责成该公司尽快完善环境污染治理设施，履行了其在永航公司试生产阶段应尽的环境保护监管职责。而无论是省国土厅、儋州市国土局，均是省、市两级人民政府下属负责环境保护的行政主管部门，其在企业试生产阶段履行法定职责的行为亦应视为代表人民政府的行为，特别是在省国土厅已经对永航公司采取相应的处罚、责令整改等措施的情况下，再要求儋州市政府进行处理既属不必要，亦违反一事不再罚原则，大井村X组主张儋州市政府未履行其法定职责系对法律的机械理解，故上诉人大井村X组主张儋州市政府、儋州市国土局未履行其法定职责的理由不能成立。大井村X组据此主张儋州市政府、儋州市国土局应赔偿因不履行整治污染企业职责造成的大井村X组房屋、农田受损经济损失的理由亦不能成立。如大井村X组认为永航公司造成环境污染危害，可以提起民事诉讼请求赔偿，但这不属于本案的审理范围。至于大井村X组提出的返还６１．７３６亩预留用地的问题，如该地确实被永航公司侵占，大井村X组可提起民事侵权诉讼，这也不属于本案的审理范围。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决驳回大井村X组的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币５０元由上诉人大井村X组负担。
本判决为终审判决。
审判长钱冰
代理审判员王某峰
代理审判员钟山
二○○八年九月八日
书记员石磊
