原告叶县本源自来水有限公司，住所地叶县北水闸西叶鲁路路北。

法定代表人卢某，经理。

委托代理人赵某某，男。

被告叶县人民政府。

法定代表人古某，县长。

委托代理人彭某某，副县长。

委托代理人王某某，叶县人民政府工作人员。

原告叶县本源自来水有限公司不服被告叶县人民政府行政强制行为一案，本院于2009年11月19日作出（2009）平行初字第X号行政裁定，驳回原告叶县本源自来水有限公司的起诉，原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2010年4月1日作出（2010）豫法行终字第x号行政裁定书，撤销平顶山市中级法院（2009）平行初字第X号行政裁定，指令平顶山市中级法院继续审理本案。本院另行组成合议庭公开开庭审理了本案，并从全市人民陪审团成员库中抽取11名同志组成人民陪审团参加了本案庭审。原告叶县本源自来水有限公司的法定代表人卢某及其委托代理人赵某某，被告叶县人民政府的委托代理人彭某某、王某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，2006年11月30日，被告经考察论证与佛山市顺德区本源环境工程有限公司签订了《叶县自来水项目投资、建设、经营合同》，根据该协议的规定，佛山市顺德区本源环境工程有限公司注册成立了原告。原告接管叶县清泉自来水有限公司后，补发了拖欠的职工工资，补齐了多年未缴的社保金，偿还了大部分欠款，提高了职工的工资，进行了城区自来水旧网改造，新铺改造主干管道30多公里，实现24小时供水；重新考察任免了公司管理人员，完善了出勤考核制度等。部分职工因无法继续像以前那样在工作时间干私事而辞职，并组织上访闹事。2008年12月1日他们非法闯入原告办公室，赶走原告的工作人员，扣留原告的车辆，封锁原告大门，致使原告无法正常经营。但被告不但不对违法者进行处理，反而非法地接管了原告的经营，扣留了原告的财产，其中包括会计账簿、人事档案、车辆等等。原告多次要求恢复正常经营，均遭被告拒绝。被告接管原告的经营权、扣留原告的财产是违法的。首先，被告的行为没有任何依据；其次，被告的行为程序违法，被告在做出这些行为前后均没有告知原告，没有给原告陈述和辩解的机会，也没有告知原告如对此不服如何进行救济等。请求：1、解除被告对原告的接管，责令被告恢复原告的经营权；2、责令被告返还原告的所有财产；3、本案的诉讼费由被告承担。

原告提交的证据材料有：1、原告《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》；2、叶县建设局证明；3、《叶县自来水项目投资、建设、经营合同书》；4、《房屋租赁协议》；5、叶县财政局函；6、佛山本源公司2006年10月2日《股东会决议》。

被告辩称，一、原告主体资格不适格。原告系自然人卢某、卢某水出资50万元注册成立，其与佛山市顺德区本源环境有限公司没有任何法律关系，叶县政府没有与原告签订任何书面合同，叶县政府与佛山市顺德区本源环境工程有限公司的合同，在法律意义上不能成为界定叶县政府与原告权利义务关系的依据使用。二、叶县政府没有对原告作出任何具体行政行为。佛山市顺德区本源环境工程有限公司的工作人员卢某、卢某水采取“偷梁换柱”的办法，以其个人投资额仅为50万元的原告，实际经营我县城区自来水供水工程。在原告经营过程中，一是超标准收取管网改造费用，对不愿改造的用水户采取简单停止供水的办法，使城区居民数10天不能用水，群众怨声载道，并群体上访，围堵县委、县政府30余次，打市长热线200余次，成为叶县最为突出的社会不稳定因素；二是原告侵害职工利益，不按劳动法办事，职工工资不能达到我县最低工资标准，长期拖欠职工养老金，随意扣发职工工资，无故辞退、开除职工，矛盾不断激化，甚至引起群殴，形成刑事案件，现公安机关正在侦查过程中。2008年12月，原告纠集40多人到企业殴打职工，砸毁办公设施。叶县政府根据原告经营管理的现状，认为原告应退出叶县自来水经营为宜，在与其协商解除合同未果情况下，原告的经营管理人员不辞而别，造成我县城区供水瘫痪。为保证群众用水、国有资产不流失，叶县县委、县政府决定由县建设局负责全县供水事宜。至此，叶县政府未向原告作出任何具体行政行为。原告主张所谓的接管，是叶县政府在原告放弃经营、严重影响人民群众生产生活的情况下采取的权宜之计，不是一行政行为。三、原告所诉不是行政诉讼案件的受案范围。原告与叶县政府的纠纷是平等合同主体间的纠纷，属于民商法调整的范围，原告以行政侵权为由起诉没有事实根据，本案不是人民法院行政案件的受理范围。请求依法驳回原告的起诉。

被告提交的证据有：1、工商企业基本信息；2、中共平顶山市委督查通知；3、平顶山市政府督查通知；4、律师函；5、原告索赔申请报告；6、叶县公安局刑事案卷。

经审理查明，2006年10月2日，佛山市顺德区本源环境工程有限公司召开股东会，股东会决议：“一、授权卢某水、卢某先生代表公司负责在河南省叶县投资叶县自来水项目。二、授权公司股东卢某水先生全面负责叶县自来水项目的前期筹备工作。三、叶县自来水项目全面启动后，叶县新成立公司的管理层由公司任免，并应对公司负责并汇报工作。叶县新成立公司应及时向公司报送财务报表，其税后净利润公司占40%。”2006年11月30日，叶县人民政府与佛山市顺德区本源环境工程有限公司签订了《叶县自来水项目投资、建设、经营合同书》，就合作方式、供水价格的确定、甲方的责任和义务、乙方的责任和义务、优惠政策、不可抗力、合同转让与解约、违约责任、争议与仲裁等项达成一致约定。之后，叶县工商局向叶县本源自来水有限公司颁发了注册号为x的《企业法人营业执照》，标明：“成立日期：2006年12月19日”、“营业期限：自2006年12月19日至2036年11月29日”。2008年12月，原叶县清泉自来水有限公司部分职工强行封锁叶县本源自来水有限公司，拒绝叶县本源自来水有限公司管理人员入驻，致使叶县本源自来水有限公司无法正常经营。2009年2月26日，叶县建设局出具证明：“兹证明我局代表叶县人民政府已于2009年1月18日接管叶县本源自来水有限公司，同时为保证公司财产安全由公证处、审计局、广播局、建设局参加封存了该公司的财产（包括个人财产）、会计账薄和档案，以备日后清算使用。”2009年11月15日，叶县人民政府以双方的纠纷系民事纠纷为由，向叶县人民法院提起民事诉讼。

本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案，叶县人民政府的接管行为对叶县本源自来水有限公司的权利义务产生了实际影响，故叶县本源自来水有限公司与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具备原告主体资格。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案，叶县人民政府在法定期限内未提供实施接管行为的法律依据，本院依法认定该接管行为没有法律依据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”本案，自来水的生产和供应涉及公共利益，叶县本源自来水有限公司由于与原叶县清泉自来水有限公司部分职工矛盾较深，且与叶县政府及有关管理部门就有关问题的认识存在较大分歧，继续从事叶县的自来水业务，将遇到可预知的困难，导致公众饮水安全及社会稳定遭到可预知的风险,从而给公共利益造成重大损失。综合考量各方面因素，本院认为，叶县人民政府的接管行为违法，但不宜解除叶县人民政府对本源自来水有限公司的接管，不宜恢复叶县本源自来水有限公司的经营权，即对原告“解除被告对原告的接管，责令被告恢复原告的经营权。”的诉讼请求本院不予支持。返还财产是国家赔偿法规定的一种独立的国家赔偿方式，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”依此规定，在行政诉讼中连带请求返还财产，须依国家赔偿法的规定在提起行政诉讼时一并提起国家赔偿之诉。本案，原告虽然请求“责令被告返还原告的所有财产”，但在庭审中原告明确表示此项诉讼请求不是按照国家赔偿法提出的赔偿请求，故原告的此项诉讼请求不属本案的审理范围。原告遭受的损失可依国家赔偿法规定的程序获得救济。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第二十六条、第五十八条之规定，判决如下：

一、确认叶县人民政府2009年1月18日接管叶县本源自来水有限公司的行为违法；

二、责令叶县人民政府就有关善后事宜采取相应的补救措施。

案件受理费50元，由叶县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。

审判长张红久

审判员赵某

代理审判员赵某军

二0一0年七月十六日

书记员朱宁杰