海南省高级人民法院

行政判决书

（2006）琼行终字第X号

上诉人(原审原告)海口市琼山区X镇美顶三经济社，

住所地海口市琼山区X镇X村委会美顶村。

法定代表人周某某，主任。

委托代理人何壮，海南坤和律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)海口市人民政府，住所地海口市X路X号。

法定代表人陈某，市长。

委托代理人符某某，海口市国土资源局公务员。

委托代理人黄某某，海口市国土资源局公务员。

原审第三人海口市琼山区X镇永荫经济社，住所地海口市琼山区X镇X村委会永荫村。

法定代表人吴某甲，主任。

委托代理人吴某乙，该经济社村民。

委托代理人吴某丙，该经济社村民。

上诉人海口市琼山区X镇美顶三经济社(以下简称美顶三经济社)因其诉被上诉人海口市人民政府(以下简称市政府)及原审第三人海口市琼山区X镇永荫经济社(以下简称永荫经济社)土地权属处理决定一案，不服海南省海口市中级人民法院2005年12月10日作出的(2005)海中法行初字第X号行政判决，于2005年12月27日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2006年3月1日受理，依法组成合议庭，并于2006年6月9日上午在本院第二审判庭公开开庭审理，美顶三经济社的法定代表人周某某及其委托代理人何壮，市政府的委托代理人符某某，永荫经济社的法定代表人吴某甲及其委托代理人吴某乙、吴某丙等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审限两个月，现已审理终结。

经审理查明：美顶三经济社所在美顶村与永荫经济社所在永荫村相邻。1958年成立人民公社时同属太阳升人民公社，属红光片管辖。1959年撤销太阳升人民公社，分立旧州、红旗两公社，美顶三经济社划归旧州公社老村大队(后更名为红卫大队，现为红卫村民委员会)管辖，永荫经济社划归红旗公社大保大队管辖。

争议地位于红旗镇行政区域范围内。由于双方原属同一人民公社管辖，两村毗邻，耕作地存在互相插花的情况。争议地分为二块，第一块地称谭德墩、半岛坡(永荫经济社称叨崇岭田、后口田)，四至为：东至美顶三经济社用地，南至溪边，西至美顶一经济社用地，北至美顶三经济社用地，面积为22．528亩。1953年土改时，原琼山县人民政府就争议地内的部分土地给永荫村村民吴某惠、吴某氏、吴某贤、吴某礼、吴某智和吴某壁、吴某氏、吴某运两家颁发《土地房产所有证》，面积共为2．39亩土地。1958年太阳升人民公社成立畜牧场，使用该争议地，太阳升人民公社撤销后，该畜牧场停办(由旧州、红旗两公社各自成立畜牧场)，该地由红旗公社大保大队青年农场继续使用。1981年大保大队青年农场解散，土地归还永荫经济社使用。1985年，永荫经济社将争议地中的部分土地发包给本社社员，并于1990年12月26日签订了《农业承包书》。2000年永荫经济社将争议地发包给村民吴某新，吴某新在该地种植香蕉、石榴等作物时，美顶三经济社与之发生纠纷。

第二块争议地座落于红旗镇行政区域范围内，地名称永勋山、黑山尾(永荫经济社称叨崇岭、黑山坡)，四至为：东、南至永荫经济社用地，西至旧州用地，北至永荫经济社用地，面积为91．065亩，该块地原为荒山，在土地改革时，未分配给农民，＂四固定＂时，也未确权给哪个集体经济组织。但双方在不同时期都使用过，现争议地上有双方种植的木麻黄、小叶桉树。

双方发生纠纷后，永荫经济社向市政府申请确权。市政府根据调查结果，于2004年8月23日作出市土权[2004]X号《土地权属争议处理决定》(以下简称X号《处理决定》)，认为：第一块争议地在土改时原琼山县人民政府向永荫经济社颁发了土地房产所有证，现在仍然继续使用，永荫经济社主张属其集体所有，有事实根据和法律依据。美顶经济社没有连续使用该块地20年的事实，也没有提供土地权属来源证明，主张该块地归其所有无事实和法律依据。第二块地在红旗镇行政区域范围内，原属荒地，土改时未发过土地证和四固定时未确权给哪个集体经济组织，应为国家所有。但双方对该地有不同程度的使用，因此使用权归双方。据此，依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条、第十八条和《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(一)、(四)项规定，确定第一块22．528亩争议地属永荫经济社集体所有；第二块91．065亩争议地所有权归国家，其中13．803亩使用权归美顶三经济社，77．262亩使用权归永荫经济社。美顶三经济社不服，向省政府申请复议，省政府于2005年3月23日作出琼府复决字(2004)第X号《行政复议决定书》，决定维持海口市人民政府的X号《处理决定》。美顶三经济社不服提起诉讼。

原判认为，一、关于第一宗争议地的权属归属问题。永荫经济社提供1953年原广东省琼山县人民政府颁发给该社农民的《土地房产所有证》上记载的后口旱地的地理位置应是在争议地范围内，但仅凭二份《土地房产所有证》是不能证实22．528亩土地的归属，关键在于是否长期使用的事实，经查明永荫经济社一直在使用该地，该地原是旱地，建水库开渠道引水灌溉后改为水田种水稻。永荫经济社集体耕种过，体制改革后，发包给农民种植，有发包合同书为凭，应予确认。美顶三经济社认为其一直在耕种，但未提供有效的证据给予佐证。所提供的证明书的证人大多数属于其经济社的农民，与美顶三经济社具有利害关系，不能采信。原琼山县烟草公司的证明，仅证明美顶三经济社农民在1990－1993年间种过烟叶的事实，但从确权的法律规定上看，必须是连续使用二十年以上，且无他人提出异议。美顶三经济社没有具备这一确权要素，故美顶三经济社的主张无事实根据和法律依据，不予支持。二、关于第二宗争议地的归属问题。该争议地历史上属于荒地，美顶三经济社及永荫经济社均无意见，应予确认。因美顶三经济社与永荫经济社住所地就在这行政区域的交界处，历史上存在插花耕种作物的情况，双方均在该地上开荒种植，市政府依据各方开荒种植面积及行政区域管辖的因素进行划分，有利于制约土地管理上的混乱，并无不当。综上，美顶三经济社的诉讼请求因缺乏证据，不予支持，市政府作出的处理决定，基本事实清楚，适用法律、法规正确，处理程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决：维持海口市人民政府于2004年8月23日作出的市土权(2004)X号《土地权属争议处理决定》。

美顶三经济社上诉称：关于第一块争议地。1、一审判决认定第一块地原是旱地，后建水库开渠道引水灌溉改为水田种水稻，但真正开渠道种水稻的是美顶三经济社而不是永荫经济社，有四份修渠道的收款记录和原琼山县烟草公司拨款修建渠道证明为证，没有证据证明是永荫经济社在使用。2、永荫经济社所举的吴某新的发包合同书是伪造的，合同上只有该集体，没有任何审批手续，合同书上载明承包的土地是＂永勋山、铳岑坡＂，1982年第一轮土地承包，全省都没有办理土地承包合同。美顶三经济社提供的1991、1997年《琼山县农业承包合同书》、《海南省农村X组织登记证》才是真实、合法的。3、市政府以永荫经济社提供的二份《土地房产所有证》作为依据，确认争议地给永荫经济社，并认定其土改后在争议地上种短期作物，1958年将该地交给人民公社办牧场，牧场停办后交红旗公社大保大队办青年场使用，1981年青年场停办后交回永荫经济社并发包给社员耕作，这些均不是事实。二份土地证所登记的地名是后口井，不在争议地范围内，青年场根本不在争议地，而设在电站的东边。4、永荫经济社要求确权的土地是13亩，其四至：东至吴某保承包地，南至溪边，西至溪边，北至坡沟止。而市政府的处理决定把面积扩大近一倍，土地地名从东堤田下半部改为叨崇岭、后口田、铳岭坡、半岛坡，四至：东、西、北至美顶经济社用地。5、一审判决以美顶经济社提供的证人证言大多数属其经济社的农民而一概不予采信是不对的，这此证人证言中，有时任乡、镇干部和其他经济社的农民，其中烟草公司的证明可以证明该地在1990年前就是美顶经济社在使用，在出租给烟草公司的四年中没有他人干涉，2003年永荫经济社将该地发包给吴某新时才发生纠纷。综上，一审判决否定永荫经济社所举的二份《土地房产所有证》作为证据证明第一块争议地的权属，认定永荫经济社一直使用该地是错误的。关于第二块地问题。永荫经济社没有对第二块地提出确权申请，政府为何对此块地作出处理决定。美顶经济社虽然没有提供土改、四固定时的确权证据，但是已提供了1984年其与旧州镇林业站签订合同种植地方丰产林和一般林木120亩的＂旧州林业站造林验收登记表＂，林业站站长杨祖江、时任旧州镇镇长冯所利的证明材料以及冯所利从1984年至2000年承包该地5亩土地造林的《土地使用证》等证据，足以证明美顶三经济社在第二块纠纷地上耕作使用超过20年。依照《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项规定，半岛坡上的120亩地应为美顶三经济社所有。综上，市政府作出的X号《处理决定》没有事实根据和法律依据，一审法院判决维持该决定是错误的，请求二审法院撤销一审判决和市政府作出的处理决定。

市政府答辩称：一、X号《处理决定》将争议地中的22．528亩旱田、77．262亩坡地确权给永荫经济社有充分的事实依据。第一块争议地22．528亩旱田，＂土改＂时人民政府已分给永荫经济社村X村两户村民颁发了《土地房产所有证》，其中吴某贤户0．45亩、0．87亩各一块，吴某运户1．07亩一块，共计2．39亩。土改后永荫经济社在该争议地上种植短期农作物，1958年永荫经济社将该块土地交给人民公社办牧场，公社牧场停办后由红旗公社大保大队办青年场使用，1981年大保大队青年场停办后将该地归还永荫经济社使用并发包给永荫经济社村民吴某俊等十二户，土地纠纷发生后停止使用。第二块争议地是坡地，座落在红旗镇行政界线范围内，总面积91．065亩，该地原是一块荒地，＂土改＂时没有颁发土地证，＂四固定＂时也没有固定给哪一方，但争议双方都使用过。使用现状是被答辩人使用13．803亩，剩下77．26亩是永荫经济社使用地和部分荒地。根据以上事实，答辩人作出X号《处理决定》，将22．528亩旱田确定给永荫经济社集体所有，将91．065亩坡地确定为国有土地，其中77．26亩划给永荫经济社使用，13．803亩划给被答辩人使用，有充分的事实依据。二、答辩人的确权行为适用法律正确。第一块22．528亩争议地，答辩人根据土改时期颁发给永荫经济社吴某贤、吴某运2．39亩面积的土地房产所有证，依据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(一)项规定，认定部分土地为永荫经济社集体所有。其余土地，永荫经济社虽然没有提供土改时政府发的土地证，但该地一直由其持续使用至2002年，并于1990年至1997年连续发包给本村村民，答辩人根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(四)项规定将第一块地确权给永荫经济社集体所有。第二块地91．065亩，土改时没有发证，＂四固定＂时没有固定给哪个生产队，也没有从1962年一直使用至今的事实，答辩人依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条和第十八条的规定，认定该地为国有土地，将其中的13．803亩确定给被答辩人使用，77．262亩确定给永荫经济社使用，适用法律正确。三、答辩人的确权行为符某法律程序。答辩人在处理本宗土地权属争议案件过程中，严格按照国土资源部2003年1月3日第X号令《土地权属争议调查处理办法》规定的程序操作，在调查中已提前通知被答辩人和永荫经济社派代表到现场一同指界，明确争议地的界线范围和土地使用现状，在此基础上进行地籍宗地测量，在调查取证的基础上进行调解，最后做出处理决定。而被答辩人在诉状中称X号《处理决定》所确定的位置与永荫经济社申请确权的位置不相同，而且在面积上超出永荫经济社申请处理第一块地13亩面积的说法，是毫无事实根据的。综上所述，答辩人作出的X号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，一审判决正确，恳请上级人民法院依法予以维持。

永荫经济社的答辩意见与市政府一致。

庭审中，本院针对各方当事人争议的焦点即争议地从土改以来的使用情况进行审查。第一块争议地，市政府和永荫经济社举出土改时的《土地房产所有证》、1990－1991年《琼山县X村承包合同书》、《海南省琼山县X村集体土地卡》，证明争议地土改时登记在永荫村村民名下，永荫经济社从1985年开始使用，1991年和1997年均发包给社员。美顶三经济社认为土地证所登记的后口田土地不在争议地范围内，永荫经济社要求处理土地权属纠纷的申请书所说地名是东堤下半部，合同书上的地名是叨崇岭田，登记面积大于争议地面积，永荫经济社所提供的证据不能证明土改时颁证给永荫经济社并由其使用的事实。同时，美顶三经济社提出反驳证据：琼山市烟草公司的证明书，证明美顶三经济社一直使用这块争议地。市政府对此提出异议，认为只能证明美顶三经济社X至1993年使用该地，使用时间短，不能证明一直在使用。经审查，2003年7月16日要求处理权属纠纷的申请书，说明争议地名称是东堤下半部，也称叨崇岭田。永荫经济社所提供的承包合同上记载的叨崇岭田面积并未大于争议地面积。本院认为，美顶三经济社以永荫经济社申请书上和土地证上以及承包合同的地名不一致，承包合同面积与争议地不一致等为由，否定永荫经济社使用争议地，证据不足。美顶三经济社提供的琼山市烟草公司的证明，不能证明其一直使用争议地。

庭审中，本院针对第二块争议地的使用情况进行审查。市政府认为争议双方均提不出证据证明土地权属来源，根据现在双方使用的情况，将其中的13．803亩确定给被答辩人使用，77．262亩确定给永荫经济社使用。美顶三经济社提出，全部争议地都由其使用，不仅是13．803亩，使用时间超过20年以上，应属其集体所有，有1984年造林检查验收登记表、琼山市旧州林业工作站证明书为证。市政府认为登记表上没有具体位置，只写半岛坡，半岛坡很大，不能证明与争议地有关。永荫经济社提出，表上所登记的造林在争议地的西边。经审查，美顶三经济社所提供的登记表记载在半岛坡上造林120亩，而半岛坡面积很大，不能证明登记表上所记载的造林就是在争议地范围内。

本院认为，第一块争议地，在上世纪50年代初农民开始耕作使用，并颁发土地权属证书。1958年太阳升人民公社在其地上办畜牧场。太阳升人民公社撤销后，由永荫经济社所在的红旗公社大保大队青年农场继续使用至1981年青年农场解散。从1985年开始，永荫经济社将其承包给社员耕作使用。市政府将争议地确权归永荫经济社集体所有，有事实根据和法律依据。第二块争议地，原为荒地，1953年土改时未分配给农民，1962年四固定时也未确权给哪个集体经济组织，虽然双方均使用过该地，但没有证据证明连续使用20年以上。市政府根据历史情况和使用现状将争议地确定为国家所有，其中的13．803亩土地使用权归美顶三经济社使用，77．262亩土地使用权归永荫经济社使用，既符某法律规定，又符某实际。综上，市政府作出的X号《处理决定》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，一审判决维持X号《处理决定》是正确的，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费共计200元由美顶三经济社负担。

本判决为终审判决。

审判长杨伟余

审判员林玉冰

审判员钱冰

二〇〇六年六月二十八日

书记员赵道远