海南省高级人民法院

行政判决书

（2006）琼行终字第X号

上诉人（原审原告）澄迈县X镇X村委会昌大一村X组。

法定代表人王某甲，组长。

上诉人（原审原告）澄迈县X镇X村委会昌大二村X组。

法定代表人王某乙，组长。

上述两上诉人共同委托代理人廖松日、韦享富，海南东方国信律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府。

法定代表人杨某丙，县长。

委托代理人杨某丁，澄迈县土地纠纷确权办公室公务员。

委托代理人符某戊，澄迈县人民政府法制办公室公务员。

原审第三人澄迈县X镇X村委会儒堂第一村X组。

法定代表人杜某某，组长。

原审第三人澄迈县X镇X村委会儒堂第二村X组。

法定代表人符某己，组长。

上述两原审第三人共同委托代理人王某广，海南金裕律师事务所律师。

上诉人澄迈县X镇X村委会昌大一村X组（以下简称昌大一村）、澄迈县X镇X村委会昌大二村X组（以下简称昌大二村）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）于２００５年９月２８日作出的澄府（２００５）１３９号《关于福山镇儒堂第一、第二村X组与桥头镇X村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称１３９号《处理决定》）一案不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１４９号行政判决，于２００６年１１月１７日向本院提起上诉。本院于２００６年１２月２５日立案受理后依法组成合议庭，并于２００７年２月７日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人昌大一、二村X组的法定代表人王某甲、王某乙及其共同委托代理人廖松日、韦享富，被上诉人澄迈县政府的委托代理人杨某丁、符某戊，原审第三人澄迈县X镇X村委会儒堂第一、第二村X组（以下简称儒堂一、二村）的法定代表人杜某某、符某己及其共同委托代理人王某广到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

原审认定，公社化时期，昌大一、二村与儒堂一、二村同属福山人民公社花场大队管辖，１９５９年花场大队组织昌大一、二村X组与儒堂一、二村X组等生产队成立高产试验队，并将儒堂一、二村X组的６０亩道潭田作为高产试验田。高产试验队解散后，经昌大一、二村X组请求，花场大队将道潭田划给昌大一、二村X组使用。虽然１９６１年桥头人民公社成立后，昌大一、二村X组划归桥头公社管辖，但道潭田仍由昌大一、二村X组使用至今。

昌大一、二村（原昌大村X组）与儒堂一、二村争议之土地名为用音墩，四至为：东至花场村水田、南至花场往昌大村X路、西至盒录溪、北至盒录溪，面积４６．８７亩。１９６０年以前，争议地为海滩地。由于用音墩土地常遭海水淹没，公社化时期该地由儒堂一、二村间歇耕作。农村体制改革后，该地由儒堂一、二村村民符某槐、符某成、符某禄耕作。由于符某成疏于管理，１９９１年花场村村民吴桂开强占符某成耕种的１０亩土地，直至１９９８年再由符某成复耕。２０００年６月，昌大一、二村以公社化时期花场大队已将争议地用音墩划归其使用为由，将争议地用音墩发包给花场村村民陈定文挖塘养殖。儒堂一、二村以公社化时期花场大队划给昌大一、二村的土地不是用音墩、用音墩为其集体所有土地为由提出异议，并请求澄迈县政府处理。２０００年８月２７日，澄迈县政府作出澄府（２０００）１３９号《关于儒堂村X村土地权属纠纷的处理决定》，确定争议地用音墩为国有土地，使用权确定给儒堂村集体。昌大一、二村X组不服，向海南省人民政府申请复议。２００１年６月５日，海南省政府以该决定认定的主要事实不清、证据不足为由作出琼府复决字（２００１）第００７号《行政复议决定书》，撤销该决定，并责令澄迈县政府重新作出具体行政行为。澄迈县政府在重新处理的过程中，指定杨某丁、陈锦海两同志负责承办，并通知了双方当事人到现场指界，绘制了《权属争议土地界线核定书》。２００５年４月１５日，澄迈县政府在争议双方无法达成调解协议的情况下，作出澄府（２００５）４９号《关于福山镇儒堂第一、第二村X组与桥头镇X村民小组土地权属争议的处理决定》，将争议地用音墩确定为儒堂一、二村集体所有。昌大一、二村仍不服，再次申请复议。在海南省政府复议期间，澄迈县政府又于２００５年９月２８日作出１３９号《处理决定》：一、争议地用音墩为国有土地，使用权确定归儒堂村第一、第二村X组；二、撤销澄府（２００５）４９号《关于福山镇儒堂第一、第二村X组与桥头镇X村民小组土地权属争议的处理决定》。海南省政府遂终止行政复议。昌大村不服１３９号《处理决定》，再次向海南省政府申请复议。２００６年３月１６日，海南省政府以琼府复决字（２００５）１８８号《行政复议决定书》维持了１３９号《处理决定》。昌大一、二村遂提起行政诉讼，请求撤销１３９号《处理决定》，并责令澄迈县政府重新作出具体行政行为。

原审认为，土地改革时澄迈县政府未曾将争议地用音墩分配发证给农民，１９６２年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时也未将争议地划入任何农民集体范围，原国家土地管理局（１９９５）国土（籍）字第２６号《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条规定：＂依据１９５０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施１９６２年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。＂《海南省确定土地权属若干规定》第七条亦明确规定，只有在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用２０年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地，才能确定为农民集体所有土地，但昌大一、二村X组和儒堂一、二村X组并未能提供其连续使用争议地达２０年以上的确凿证据。《若干规定》第十八条规定：＂土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有＂，因此澄迈县政府将争议地确定为国有土地是正确的。儒堂一、二村自公社化时期就间歇耕作使用争议地至２０００年，澄迈县政府根据儒堂一、二村长期间歇使用争议地的事实，在双方无法达成调解协议的情况下，将争议地确定给儒堂一、二村使用并无不当。因此，澄迈县政府１３９号《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，遂判决维持。

上诉人昌大一、二村上诉称，一、原审判决认定事实错误。上诉人１９６２年开始在争议地上耕作，承担了１５０００公斤征购粮任务，时至今日，上诉人仍一直在争议地上耕作。上诉人以上耕作的事实有土地使用证、土地使用档案存查表、土地承包合同档案存查表等原始书证予以证明。而第三人未提供任何书证证明其在争议地上耕种过。二、原审判决适用法律错误。根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条规定，争议地应确权为上诉人集体所有。故请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人澄迈县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予维持。

原审第三人儒堂一、二村述称，争议地原是海滩地，常受海水浸蚀，是间歇性耕作地，不是基本农田，且一直由第三人村民间歇耕作。上诉人称争议地由其从１９６２年开始连续使用至今，并承担１５０００公斤征购粮任务，明显失实。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。

被上诉人澄迈县政府在一审中提交的证据和依据主要有：１、《关于要求及时决定儒堂村X村土地权属的申请书》、《文件呈批表》及《送达回证》；２、《土地权属争议调解会议记录》和《调解书》；３、《权属争议土地界线核定书》４份、《定界签章通知书回执单》和《指界通知书回执单》；４、原福山革委会副主任徐日其、公社化时期福山公社农场副场长和公社企业党支部书记王某华、花场村村民吴桂开、花场村委会、上世纪六十年代至九十年代在福山公社工作的符某川、原福山公社副社长曾德金、公社化时期花场大队党支部书记王某经、公社化时期花场大队大队长吴礼荣、桥头镇X村委会扶里村村民罗仁林、上世纪五十年代至八十年代花场大队干部王某有、原高产试验队队长岱家传、花场村X村村民符某成、１９７３年至１９８８年花场大队大队长兼副书记吴挺新、１９７２年至１９８９年花场大队党支部书记符某开的《证明材料》；５、澄迈县土地局调查吴礼荣、符某开、王某经、吴桂开、昌大村X村长王某宏、儒堂村X组长杜某某和儒堂村X组长符某己的笔录；６、《承包土地合同书》；７、澄府（２００５）４９号《关于福山镇儒堂第一、第二村X组与桥头镇X村民小组土地权属争议的处理决定》、１３９号《处理决定》、琼府复决字（２００５）１８８号《行政复议决定书》；８、关于王某经、吴礼荣的《证明材料》；９、《地图》；１０、《１９９６年海南坐标航片图》；１１、海南省政府琼府复终字（２００５）４９号《处理决定》的复议申请；１２、《更正通知》及《送达回证》。原审予以采信的证据有证据１－３、证据５－１２、证据４中吴桂开、王某经的证明材料。

上诉人昌大一、二村X组在一审中提交的证据主要有：１、１３９号《处理决定》；２、澄府（２０００）１３９号《关于儒堂村X村土地权属纠纷的处理决定》和琼府复决字（２００１）第００７号《行政复议决定书》；３、澄府（２００５）４９号《关于福山镇儒堂第一、第二村X组与桥头镇X村民小组土地权属争议的处理决定》；４、琼府复决字（２００５）１８８号《行政复议决定书》；５、《土地使用证》；６、桥头镇政府、桥头镇X村委会、西岸村委会党支部书记王某德、桥头镇X村委会扶里村村民罗仁科、沙土村X村村民温代喜、福山镇X村委会儒堂村村民吴爱英、花场村X村村民罗明德、１９７２年至１９７５年西岸大队党支部书记王某参、沙土村X村村民温代流的《证明材料》；７、《土地承包合同档案存查表》１６份；８、《土地使用档案存查表》５１份；９、上诉人制作的争议地现状图；１０、西岸村委会大美良村村民王某参、沙土村X村村民温代流出庭作证的证言。原审予以采信的证据有证据１－４。

上述证据均随案移送本院。二审庭审中，当事人各方仍以原审中提供的有关证据证明各自的主张，本院经庭审质证，各方当事人对原审认定的争议地四至范围、２０００年６月昌大一、二村将争议地承包给他人并引发争议以及政府处理情况、６０亩道潭田的使用情况等事实没有异议，本院予以确认。另查明，争议地在１９６０年以前为海滩地，且常遭海水侵蚀。道潭田在争议地以北，与争议地相隔一条小路。儒堂一、二村将争议地称作用音墩，昌大一、二村将争议地称作开荒队沙田，将道潭田地称作开荒队泥田。

本院认为，土地改革时和四固定时未将争议地划入农民集体范围，争议双方均未能提供证据证明其连续使用争议地达２０年以上，澄迈县政府将争议地确定为国有土地正确。上诉人昌大一、二村主张其自１９６２年开始一直在争议地上耕作，争议地应当确认归其集体所有。但是，昌大一、二村提供的《土地使用证》仅有一份有发包方、承包方和监证机关的签字盖章，其他几份均没有，该证据不能证明所记载的开荒队田究竞是争议地还是道潭田，其提供的《土地承包合同档案存查表》和《土地使用档案存查表》也不能证明所记载的开荒队田就是争议地，上述证据没有其他证据予以佐证，且在行政机关作出行政行为过程中，昌大一、二村没有提交，在行政程序及一审诉讼中昌大一、二村均认为争议地就是儒堂一、二村划拨给其的土地，而在二审中认为划拨给其的土地是道潭田或开荒队泥田而不是争议地，综合上述事实，该证据尚不足以采信。昌大一、二村还提供了王某参等人的证人证言，但王某参等人与昌大一、二村均有关联，具有一定的利害关系，也没有其他证据相印证。因此，昌大一、二村以上述证据主张权属，缺乏足够的证据予以证实，理由不能成立，本院不予支持。澄迈县政府在争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属，又调解不成的情况下，依据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条，根据具体情况将争议地确定给儒堂一、二村使用并无不当。原审认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币１００元，由上诉人澄迈县X镇X村委会昌大一村X组和澄迈县X镇X村委会昌大二村X组共同负担。

本判决为终审判决。

审判长钱冰

代理审判员王某

代理审判员叶珊茹

二ОО七年四月五日

书记员赵道远