中华人民共和国最高人民法院

行政判决书

(1998)行终字第X号

上诉人(原审第三人)颐中烟草(集团)有限公司，驻青岛市X路X号。

法定代表人蒲某，董事长。

委托代理人盛某，颐中烟草(集团)有限公司干部。

委托代理人周海燕，青岛琴岛律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)青岛市房产管理局，驻青岛市X路X号。

法定代表人张某某，局长。

委托代理人葛某某，青岛市房产管理局干部。

委托代理人巩某某，青岛市房产管理局干部。

被上诉人(原审原告)山东省棉麻公司青岛采购供应站，驻青岛市X路X号。

法定代理人辛某某，青岛正阳律师事务所律师。

委托代理人应明，青岛正阳律师事务所律师。

上诉人颐中烟草(集团)有限公司(以下简称颐中烟草公司)因诉房管行政处理决定一案，不服山东省高级人民法院(1997)鲁行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人颐中烟草公司的委托代理人盛某、周海燕，被上诉人青岛市房产管理局(以下简称房管局)的委托代理人葛某某、巩某某，被上诉人山东省棉麻公司青岛采购供应站(以下简称青岛棉麻采购供应站)法定代表人于保明、委托代理人辛某某、应明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

经审理查明，青岛市X路一号房产中有1、2、X号库房三座，始建于日本侵华时期。本案争议的X号库房面积为4436平方米。一九五三年，中国烟麻公司潍县分公司依法取得雒口路一号房产所有证(公字第X号)和公有土地租照。此后，棉烟麻业务几经变更，雒口路一号产权人始终未变。一九八九年，房管局向青岛棉麻采购供应站颁发了雒口路一号房产所有证(青房自字第X号)。一九九一年十二月，青岛市土地管理局根据青岛棉麻采购供应站的申请，以青土管字(91)X号批复同意为青岛棉麻采购供应站补发土地证件。但青岛棉麻采购供应站始终未办理雒口路一号房产的土地使用证。青岛市棉麻公司成立时，青岛棉麻采购供应站将其所有的雒口路一号房产赠予该公司。一九九三年，房管局向青岛市棉麻公司颁发雒口路一号房产证(青房公转字第X号)。随后，该公司函告一直使用X号库房的原青岛卷烟厂，如继续使用应向其办理承租手续。原青岛卷烟厂遂向房管局就该库房的产权提出异议。一九九四年七月，房管局以青房政发(1994)X号文作出《关于对雒口路一号X号库房实行依法代管的处理决定》。内容为：一、雒口路一号X号库房建筑面积4500平方米，因产权存有争议，归属不清，由该局依法予以代管。在代管期间，现使用单位青岛卷烟厂无租使用，并负责养护、修缮。二、原发给青岛棉麻采购供应站公字第X号所有权证暂予保留，但其中由本处理决定宣布依法代管的X号库房的所有权自即日起暂行中止。在依法代管期间，持证人青岛棉麻采购供应站不享有与该库房所有权相关的权利。三、对本处理决定宣布依法代管的X号库房主张所有权的各方，可继续举证，俟具备确权条件时该局将依法确权。对此当事人均未提起诉讼。

另查明，雒口路一号X号库房属木质结构，因年久失修，成为危房。一九九六年九月四日，青岛市公安消防局根据青岛市棉麻公司的申请，作出青公消(1996)X号批复，同意青岛市棉麻公司拆除X号库房重建。一九九六年十月房管局委托青岛市房产评估所对雒口路一号X号库房进行评估，青岛市房产评估所作出(96)青房估字第X号评估报告书，评估价值为（略）.40元。随后，房管局将雒口路一号X号库房拆除。一九九七年六月十日，房管局作出青房政发(1997)X号《关于对代管房产雒口路一号X号库房的处理决定》：一、根据处理代管房产的有关规定和市房产评估所对该库房的评估，决定将该库房作价（略）.40元。二、考虑到该库房多年来一直由原青岛卷烟厂使用的历史原因，由该厂按上述评估价格对雒口路一号X号库房之产权一次性价购。新建房屋的产权，按有关规定办理。三、价购款作为库房的价值补偿，由该局依法代管，专房储存，俟该库房产权归属确定后由产权人按规定领取。经查，颐中烟草公司已将X号库房价款（略）.40元交予房管局专房储存。山东省棉麻公司青岛采购供应站不服提起诉讼。

原审法院认定，一九九七年六月十日，被上诉人房管局在作出的青房政发(1997)X号处理决定中没有适用任何法律文件，虽然被上诉人房管局在庭审过程中提供了《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第六条、《青岛市城市房屋产权产籍管理办法》第十六条和《城镇房屋所有权登记暂行办法》第十三条规定，但上述条款的内容是规定在何种情况下可以对房屋进行代管，而未对如何处理代管房屋作出规定，因而不能作为被上诉人房产管理局有权对代管房屋进行一次性价购的法律依据，亦不能证明所作具体行政行为合法。被上诉人作出的青房政发(1997)X号处理决定是在行政管理活动中行使行政职权的具体行政行为，被上诉人青岛棉麻采购供应站认为该决定侵犯其合法权益有权向人民法院提起行政诉讼；被上诉人房管局辩称青房政发(1997)X号处理决定不是具体行政行为，属于民事法律关系范畴的理由不能成立。被上诉人青岛棉麻采购供应站请求判令被上诉人房管局重新作出具体行政行为，其理由不足，不予支持。故判决：一、撤销被上诉人房管局作出的青房政发(1997)X号《关于对代管房产雒口路一号X号库房的处理决定》；二、驳回被上诉人青岛棉麻采购供应站要求被上诉人房管局重新作出具体行政行为的诉讼请求。

赜中烟草公司对一审判决不服提起上诉，主要理由是：房管局作出的青房政发(1997)X号决定属于民事法律关系范畴，而非具体行政行为。雒口路一号X号库房是一九四○年日本大华烟草株式会社建造的烟叶专用库房，该库房归属虽历经变更，但始终是作为烟叶专用库房，由原青岛卷烟厂(颐中烟草公司的前身)使用。一九六三年，国务院决定烟麻正式分家时，该库房产权才归原青岛卷烟厂所有。只是由于被上诉人青岛棉麻采购供应站拒不办理产权移交和文化大革命等原因，产权才迟迟未能过户给原青岛卷烟厂。青岛棉麻采购供应站自称是雒口路一号房产的产权人，但庭审出示的产权证的所有人却是青岛市棉麻公司。青岛棉麻采购供应站与青岛市棉麻公司是依法成立的两个独立的企业法人，一审判决称其为一套机构两块牌子，缺乏事实根据，也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。一审判决认定雒口路一号房产证的所有人与事实不符，请求二审法院对争议事实重新认定，撤销一审判决。

被上诉人青岛棉麻采购供应站辩称：房管局作出的(1997)X号决定是以行政机关的名义，利用其行政权力改变相对人的权利义务状况的单方的行政行为。上诉人混淆了民事行为与行政行为的界限。雒口路一号X号库房无论是国民党时期，还是解放后，都是用于储备各种物资，并非烟叶专用库房。一九六三年烟麻分家时，雒口路一号X号库房未移交给烟草工业部门，一九九四年，房管局的代管决定，仅仅是限制了被上诉人行使X号库房的所有权，而并非丧失了所有权。被上诉人青岛棉麻采购供应站与青岛棉麻公司因业务需要挂两块牌子，两者在法律外表形式上是两个独立的法人，但实质上两者为同一法律人格。被上诉人房管局在青房政发(1994)X号文与(1997)X号文中，均以被上诉人青岛棉麻采购供应站为行政相对人。因此，被上诉人青岛棉麻采购供应站具有诉讼主体资格，请求法院驳回上诉人的上诉。被上诉人房管局没有提出书面答辩。

上述事实有上诉人颐中烟草公司上诉状，一审答辩状，被上诉人房管局一审答辩状，被上诉人青岛棉麻采购供应站一审起诉状，二审答辩状，青房政发(1994)X号、(1997)X号处理决定，公字第X号房产证，青房自字第X号房产证，青房公转字第X号房产证，一九五三年公有土地租照，青土管字(91)X号同意补发土地证件批复，(96)青房估字第X号评估报告书，青公消(1996)X号批复，二审庭审笔录等证据在案佐证。经质证、认证，能够作为定案的依据。

本院认为，被上诉人房管局作出的青房政发(1997)X号处理决定是依行政职权作出的具体行政行为，而非民事主体处置自身民事权利的行为。青岛棉麻采购供应站作为该处理决定的当事人认为该处理决定侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(八)项之规定，受理该案是正确的。被上诉人房管局虽代管争议房产，但并未取得该房产的所有权，在未经房产所有权人授权或委托的情况下，不具有该房产的处分权。其在代管期间对代管房产作出一次性价购的决定于法无据。一审法院撤销该具体行政行为是正确的。青房自字第X号房产证已因青房公转字第X号房产证的颁发而失效，且青房公转字第X号房产证的持有人非青岛棉麻采购供应站。一审法院认定青岛棉麻采购供应站所持有的青房自字第X号和青房公转字第X号房屋所有权证是国家确认该库房产权的有效证件有误，但该认定并非撤销被诉具体行政行为的根据，因此，不影响一审判决撤销青房政发(1997)X号处理决定的正确性。雒口路一号房产的权属虽然在法律形式上是清楚的，但该房产中的X号库房在使用中确实存有争议。对此，房管局有权依法予以处理。一审原告请求判令被告重新作出处理决定的请求应予支持，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条之规定，予以驳回是错误的。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定判决如下：

一、维持山东省高级人民法院(1997)鲁行初字第X号判决第一项；

二、撤销山东省高级人民法院(1997)鲁行初字第X号判决第二项；

三、青岛市房产管理局在本判决送达后应对雒口路一号房产内的X号库房争议依法作出处理。

二审诉讼费（略）元，由上诉人颐中烟草(集团)有限公司负担8719元(已交纳)；被上诉人青岛市房产管理局负担8719元(本判决书送达之日起七日内交纳)。

本判决为终审判决。

审判长周红耕

代理审判员马永欣

代理审判员邵萍

一九九九年一月二十八日

书记员杨临萍