上诉人（一审被告）邓州市人民政府。
法定代表人刘某乙，任某长。
委托代理人马某高，河南金学苑律师事务所律师。
委托代理人冉某某。
上诉人（一审第三人）邓州市X街道办事处三里阁居委会。
法定代表人刘某丙，任某任。
委托代理人李某，河南三贤律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）李某。
被上诉人（一审原告）夏某丁。
被上诉人（一审原告）夏某戊。
被上诉人（一审原告）马某。
被上诉人（一审原告）孙某己。
被上诉人（一审原告）路某。
被上诉人（一审原告）程某。
被上诉人（一审原告）任某。
被上诉人（一审原告）刘某庚。
被上诉人（一审原告）黄某。
被上诉人（一审原告）赵某。
被上诉人（一审原告）许某。
被上诉人（一审原告）孙某辛。
被上诉人（一审原告）范某。
被上诉人（一审原告）曾某。
诉讼代表人孙某己。
诉讼代理人郑春君，河南梅溪律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）邓州市农牧业综合开发有限公司。
法定代表人王某壬，任某理。
委托代理人邢立民，河南雷鸣律师事务所律师。
上诉人邓州市人民政府、邓州市X街道办事处三里阁居委会（以下简称三里阁居委会）、李某为土地行政登记纠纷一案，不服内乡县人民法院2011年4月27日作出的（2011）内行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院2011年7月18日受理后，依法组成合议庭，于2011年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人邓州市人民政府的委托代理人马某高、冉某某，上诉人三里阁居委会的委托代理人李某，上诉人李某，被上诉人夏某丁等14户的诉讼代表人孙某己及委托代理人郑春君，被上诉人邓州市农牧业综合开发有限公司（以下简称农综公司）的委托代理人邢立民等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
内乡县人民法院一审查明以下事实：1994年初，夏某组收取了夏某丁等14户地皮款（每户3-3.5万元不等），1995年农综公司迁建经批准征用三里阁居委会75余亩土地，含有夏某组的欲分给原告l4户的宅基地，农综公司与原告约定，该3.859亩土地由农综公司代征。代征后，农综公司没有将该3.859亩土地交付给夏某组，合办了邓城国用（2004）字第x号国有土地使用证。
2002年，因农综公司欠三里阁居委会征地补偿款20万元，欠李某、孙某宏工程某40余万元，债权合并后由三里阁居委会作为原告提起诉讼，经调解与农综公司达成调解协议，执行中，农综公司与三里阁居委会达成土地抵偿协议，该协议明确抵偿的土地范某为夏某门面外70×111米。但该范某内土地一直未办过户手续。调解协议于2004年执行完毕，李某付给三里阁居委会20万元后，在该宗土地上进行房地产开发，在被告给三里阁居委会颁证前已建有2座商住楼。
为分证追要3.859亩土地使用权，原告多次信访，邓州市政府信访部门于2007年9月27日作出《信访事项处理意见书》，其主要内容：“1、分证问题由夏某组X户群众负责协调土地部门分证，协商好分证需养殖公司提供土地证原件时，由三里阁居委会协商养殖公司提供土地分证的有关手续。2、若土地局不分割土地使用证，由14户群众找夏某组协商处理，与办事处、居委会无关。3、土地使用证分割完毕后，建房的有关手续，由14户到有关职能部门自行办理。邓州市X街道办事处2007年10月14日X号文的处理意见同上。因农综公司拖延交付“代征”土地，2008年5月23日，原告将农综公司诉至邓州市人民法院，请求履行土地“代征”协议，交付代征的3.859亩土地。同年6月3日，双方达成协议，邓州市人民法院作出（2008）邓法民调字第X号民事调解书，其主要调解内容：“一、被告邓州市农综公司于2008年6月5日以前将代征夏某丁等原告（东至原养殖场东院墙以西194.5米处，西至东—环路X路某，北至原养殖场面南屋架房后墙，南至原养殖场面南屋架房后墙往南l05米处）四至范某内的土地使用权交付给原告夏某丁、夏某戊等14户。二、在上述原告办理土地使用证时，被告应提供相关手续予以协助办证，费用由原告负担。”2009年4月8日，三里阁居委会提出再审申请，5月l4日南阳市中级人民法院作出（2009）南民申字第X号民事裁定，指令邓州市人民法院再审。邓州市人民法院于2009年10月22作出（2009）邓法民再字第X号民事裁定，原告等14户不服提起上诉，南阳市中级人民法院审理认为：“本案中代征协议的效力及两份调解书涉及的土地范某是否重合等问题（交插）系土地使用权争议问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：本案不属人民法院民事案件直接受理范某，原审不予审理正确。”依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，于2010年5月l1日作出裁定：“驳回上诉，维持原裁定”。2010年5月20日，原告等递交确权申请书，请求被告根据南阳市中级人民法院（2009）南民二终字第X号民事裁定书认定，给予确定权属。
又查，2004年7月1日，邓州市人民法院为执行已发生法律效力的（2002）邓经二初字第X号民事调解书，作出（2004）邓法执字第X号民事裁定书：“一、将被执行人邓州市农综公司位于邓州市X路某段东边沟退出15米处往东70米长，111长宽（养殖场中心路某北至仲景路某边夏某地）的土地使用权以x.27元抵给申请执行人三里阁居委会。三里阁居委会在裁定生效后五日内退给邓州市农综公司款x.73元。”2004年7月23日，邓州市人民法院作出（2004）邓执协字第X号协助执行通知书，请邓州市土地局协助下列事项：“将市农综公司位于市X路某段东边沟退出15米往东70米长、111米宽（养殖场中心路某北至仲景路某边夏某地）土地使用权过户给三里阁居委所有。”2010年7月18曰，三里阁居委会提出《请求办理土地过户的申请》，被告邓州市人民政府审查了相关手续后于2010年9月1日向第三人三里阁居委会颁发邓城国用（2010）第X号国有土地使用证，2010年9月20日，该证注销转移登记给第三人李某，现李某持有邓城国用（2010）第X号国有土地使用证。
另查，邓州市国土局在办理协助执行事宜时，因“相对位置己无从查考”函告邓州市人民法院“提供被执行对象的具体位置，勘测定界图。”2008年12月8日，邓州市人民法院函复：“关于执行对象位置，上述裁定书和协助执行通知书中已经载明，请贵局根据实际情况勘测界定。如有必要，可会同规划等相关部门确定具体位置。”2008年12月18日，邓州市勘测设计中心出具《情况说明》：“邓州市人民法院（2004）邓执字第X号民事裁定书中所述东—环路某段东边沟位置与现东—环路X路某石位置重合。”庭审中，原告变更诉讼请求，请求一审法院确认邓城国用（2010）第X号证违法。
内乡县人民法院一审认为：土地权利是公民的重要的财产权利，因此，土地权利登记涉及重要民生权益，应当依法慎重办理。本案中，有三个实事可以确认：一、原告等14户群众为使用3.859亩土地已支付了地皮款，农综公司也认可其办理的邓城国用（2004）字第x号国有土地使用证中有该宗土地。邓州市政府信访部门、市国土局信访意见、花洲办事处的调查处理报告也给予认可性处理，此说明，原告3.859亩土地权益是客观存在的。二、邓州市农综公司位于邓州市X路某段东边沟退出15米处往东70米长、111米宽（养殖场中心路某北至仲景路某边夏某地）的土地使用权依法抵给三里阁居委会是客观存在的，两宗地之和不超过农综公司邓城国用（2004）字第x号证载土地使用权范某。原告与农综公司争议之宗地之间存在土地使用权争议。三、根据（2009）南民二终字第X号民事裁定书之认定，土地使用权争议应当由人民政府处理。被告应当根据南阳市中级法院之裁定，依照原告之申请予以确权后办理土地使用证。此情况下，结合上述三项事实，根据《土地登记办法》第十八条：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议：（二）土地违规行为未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的”之规定，邓城国用（2010）字第X号证载土地应当不予登记，故被告之登记行为违法。同时，根据《土地登记办法》第九条之规定，申请人应当提交宗地图、宗地界址坐标、土地附属物权属证明等，而被告未能提供证据证明其已经进行了有效审查，或已经按照人民法院裁定书、协助执行通知书之要求予以定界定位，造成宗地具体位置不明、现场界址不清，故属事实不清、主要证据不足，也违反法定程某，原告之请求成立，本院依法予以支持。庭审中，被告以本案应根据（法释）[2004]X号最高人民法院公告不予受理，因原告对国土局协助人民法院执行没有异议，仅是存在对国土局在协助执行时扩大了范某，致使原告之土地权益可能受到损害而提起的诉讼，故被告之抗辩理由依法不能成立。综上，被告之颁证行为属事实不清，主要证据不足，且违反法定程某，为监督行政机关依法行政，保护公民合法财产权益，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告邓州市人民政府给第三人三里阁居委会核发的邓城国用字第X号国有土地使用证违法。诉讼费50元，由邓州市人民政府负担。
邓州市人民政府不服一审判决，上诉称：1、一审判决确认的三个事实违法。一是一审法院认定被上诉人3.895亩土地权益客观存在的理由是被上诉人支付了地皮款，农综公司的认可及信访意见。该宗地2004年已登记在农综公司名下，2010年部分变更登记在三里阁居委会名下，被上诉人所谓的土地权益从未得到过政府的确认，一审法院确认被上诉人的土地权益明显越权，用司法权力代替行政权力，属滥用司法权的行为。二是一审法院认定被上诉人与第三人争议宗地之间存在着土地权属争议，理由是第三人与三里阁居委会两宗地之和不超过邓国用（2004）字第x号证载土地使用权范某。此理由与结果无任某因果关系和逻辑关系，属于再次越权认定，导致判决不公，影响司法公正。三是该宗地系第三人通过征用、出让后获得的土地使用权，且也办理了土地证书，土地使用权已明确确定在第三人名下，一审法院先行确权的说法是错误的。2、原审原告不具备诉讼主体资格。第三人农综公司1995年以征用出让方式取得国有土地使用权，后因第三人农综公司与三里阁居委会双方经法院调解达成协议，经执行，将部分土地抵给三里阁居委会。2010年按程某进行变更登记、发证。整个征地档案中，其所称的代征行为在第三人征地档案中无支言片语，征地方仅为第三人农综公司，与被上诉人无关。第三人与被上诉人达成的意向以及所谓的协议，明显属于违法协议，被上诉人仅凭违法协议主张权益，一审法院予以支持是错误的。3、一审法院不顾客观事实和已查明的真相，判决前后矛盾，难以自圆其说。上诉人在土地变更过程某，程某合法，审查严格，而一审法院认为主要证据不足，是错误的。
三里阁居委会不服一审法院判决上诉称：1、原判决认定“农综公司与原告约定”代征土地毫无根据，无直接证据证明，14户中大多数人不是夏某组人，夏某组不可能为他们分宅基地，他们更没有与农综公司直接发生代征关系。1996年进行土地初始登记，登记的土地面积为75.4185亩，2004年农综公司进行颁证变更登记，登记的土地使用权是65.73亩，从1996年的土地使用证中分出了三宗土地，但不涉及夏某的门面用地问题。农综公司与14户所谓的代征是2007年10月1日才签订的，在此之前，无人提出所谓代征和分证问题。2、原判决认定“原告3.859亩土地权益”明显错误。14户是否向夏某组支付过地皮款和支付多少地皮款，他们所买地皮的面积是多少，四至在哪里，至今没有相应的证据证明。虽然农综公司承认代征门面房用地，充其量只能视为土地使用权转让合同。至于市信访部门、土地局信访部门、办事处的调查意见等其他文件中没有14户享有建设用地使用权的内容。3、原判认定原告与农综公司之间存在土地使用权争议证据不足。4、原判决违反最高人民法院法释（2004）X号批复规定和最高人民法院行政诉讼法司法解释的规定。原审法院应根据最高人民法院的司法解释，以原告不具备诉讼主体资格为由裁定驳回14户的起诉，而判决确认行政机关给上诉人三里阁居委会核发国有土地使用证的行为违法，显属适用法律错误。
李某不服一审判决上诉称：1、原审判决没有审查原告主体资格是否适格属程某错误。一是14名原告只有孙某己一人到庭，另13名的身份无法查明，当庭既无身份证件又无户口证明，法庭就予受理，明显违法，强烈要求另13名当事人出庭诉讼。二是14名原告把买地款交给夏某组，只与该组有关系，与农综公司不可能有关系，应由夏某组出庭作证。三是14位原告只有持有政府颁发的土地使用证，并有足够的事实证据证明此土地与其冲突才有资格当原告。2、原判认定事实错误。一是现行的法律法规不存在土地代征之说，再者一宗土地两种性质的征地行为是不可能存在的，也是违法的。即便14名原告支付地皮款也只能是一种非法的土地买卖行为。其他职能部门的信访意见、调查报告等不具备任某法律约束力，不能据此便认定“代征”是合法的。二是原审认定宗地，具体位置不明，现场界址不清是错误的。认定协助执行扩大了范某是错误的，请求二审法院在查明事实的基础上，依法判决撤销原判、改判驳回原告的起诉或诉讼请求。
被上诉人夏某丁等14人答辩称：1、被上诉人具有诉讼主体资格。一是一审庭审中，被上诉人出示了土地使用权转让合同，2008年6月14日农综公司的土地转让分割申请以及花洲街道办事处（2007）X号文件和农综公司的处理意向。二是一审庭审已经查明，1995年农综公司征75余亩土地中含有夏某组欲分给原告14户的宅基地，当时有约定，有农综公司、三里阁居委会、花洲办事处三方意见。三是邓州市人民法院（2004）邓法执字第X号民事裁定说的很清楚，抵给三里阁的土地扣除夏某门面。2、上诉人邓州市政府的颁证行为系协助执行时擅自扩大了土地范某，当然属于法院受理范某。一是土地部门将包括被上诉人的全部土地颁予三里阁居委会名下。二是上诉人所具有的3.859亩土地除退出道路X米外，仍有9.5米土地未占用，现仍有长105米、宽9.5米的土地被上诉人国土部门颁予第三人，更系扩大范某。三是上诉人在庭审中虽然出示了2008年12月18日邓州市勘测设计中心的情况说明，但该情况说明与现实严重不符。双方当事人均未到场签字认可，此情况说明来源违法。3、被上诉人与农综公司存在的土地使用权争议十分明显。4、上诉人邓州市人民政府为上诉人三里阁居委会登记的土地使用权证程某严重违法，导致实体违法，应当予以撤销。
被上诉人农综公司辩称：邓州市人民法院的执行裁定说的很明确，抵给三里阁居委会的土地是在东环路某庄门面以东的土地，其他意见同14户的代理人意见。
本院二审查明：1、1995年12月2日邓州市人民政府转发南阳市人民政府宛政土（1995）X号“关于邓州市人民政府为邓州市养殖专业公司养殖厂迁建征地及出让国有土地的批复”，征用三里阁居委会、夏某组、城郊乡X组等荒、耕地共计75.419亩，其中征用夏某组土地16.17亩，征用出让给农综公司使用。1996年8月19日农综公司进行了土地登记，办理了邓国用（1996）字第x号《国有土地使用证》。2004年办理了土地变更登记，证号为邓城国用（2004）字第x号。2、2007年9月27日，夏某丁等14户在邓州市《信访事项处理意见书》中反映的主要问题是“夏某丁（本案14户原告之一）”等人反映1998年该组分给15户（其中是一户买两处宅，又称14户）的建门面房用地与养殖公司发生纠纷，至今不能盖房，要求土地分证。二审审理期间，14户向法庭提供了1998年7-8月份夏某组收取12户的地皮款收款收据，另两户在电话中说明人不在家，暂不能提供的情况。
本院认为：经对上诉人邓州市人民政府为三里阁居委会进行土地登记并颁发《国有土地使用证》这一具体行政行为的合法性审查以及对当事人提供给法庭的相关证据的质证，涉及本案主要有三点：首先是农综公司为夏某丁等14户代征土地是否具有法律依据和事实依据。《中华人民共和国土地管理法》赋予人民政府对国有土地的使用权和农民集体土地的所有权和使用权具有管理的权利。使用国有土地和农民集体所有的土地实行的是报批制度。本案中的14户主张使用争议之地的主要理由是1996年农综公司征用夏某组集体土地时，有为其代征3.859亩土地的事实。而从邓州市人民政府向法庭提供的有效征地文件看，1995年南阳市人民政府宛政土（1995）X号和邓州市人民政府1995年12月2日的邓政土（1996）X号关于农综公司迁建征用土地的报批文件中，只显示农综公司征用土地，并不显示农综公司代为14户代征或农综公司为夏某组代征土地的事实。即是夏某组收取了14户的地皮款，农综公司也认可有为14户代征土地的事实，但由于代征是违犯法律规定的行为，夏某组和农综公司未经人民政府批准，未经法律授权，无权为他人代征土地。尽管有协议或口头约定的涉及代征土地的事项，同样不受法律保护，人民法院不能据此认定代征土地的事实存在及代征理由的成立。其次是14户主张代征土地的证据不足。我国在土地所有权和使用权管理方面实行的是登记确认制度，已经依法登记的土地，其所有权和使用权受法律保护。1996年夏某组的部分土地（含现争议土地）被国家征用后已依法转让给农综公司，当年邓州市人民政府已为农综公司进行了土地登记，土地性质已发生变化，原系夏某组集体所有的土地已转变为国家所有，夏某组对依法征用过的土地自然地丧失了支配权。而夏某组于1998年7-8月份收取14户的地皮款，无证据证明是1996年夏某组安置14户建房而收取的款项。即是农综公司愿意把征用的土地让给14户建房，那么也只是土地出让的问题而不是代征。１4户所述的1998年夏某组收取地皮款将争议之地作为安置用地，又无相关证据材料予以反映，仅凭农综公司一方之言予以认定欠妥。况且14户在2007年之前的十余年间，对安置用地未进行管理，也未持有争议之地的权属凭证，虽称多次要地，但同样缺乏证据证实。至于14户所持有的交款凭据，可另寻其它渠道主张权利。其三，邓州市人民政府为三里阁居委会办理土地登记行为是否侵权的问题。根据卷中证据证明的事实，2004年邓州市人民法院审理农综公司与三里阁居委会为土地补偿款争议时，农综公司同意将已征用的部分土地抵给三里阁居委会，在该案和解和执行阶段以及执行以后，三里阁居委会在管理使用期间，农综公司并未提出已执行的土地中含有夏某组为14户代征建房用土地的事实。在诉讼中，农综公司也未提供实际为代征土地支付征地补偿的凭证。该案中双方协调商定的土地面积、位置与2010年政府为三里阁居委会登记的土地面积位置相一致，土地权属清楚，不涉及14户及其他人。因此，此次登记是依据法院生效的法律文书所确定的内容登记的，并未超出调解书和协助执行裁定书所确定的面积、位置，与14户不产生法律上的利益冲突，不存在侵犯14户合法权益的事实。
综上所述：邓州市人民政府为三里阁居委会进行土地登记并颁发国有土地使用证的行为是基于人民法院生效法律文书及协助执行裁定书而为，登记程某合法，登记行政行为有效。夏某丁等14户虽向夏某组支付了购买地皮的款项，农综公司也认可1996年为夏某组代征有土地，但所称的代征并未经邓州市人民政府批准，违背法律规定，不受法律保护，一审法院认定代征事实缺乏证据和法律依据。原判认定本案土地登记属权属纠纷，未作处理，违犯法定程某的评述，同样没有法律依据。其判决结果不当，应予以撤销。上诉人的上诉理由成立，予以支持。经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销内乡县人民法院2011年4月27日作出的（2011）内行初字第X号行政判决。
二、驳回被上诉人夏某丁等14户的诉讼请求。
一、二审诉讼费100元由被上诉人夏某丁等14户负担。
本判决为终审判决。
审判长侯大勇
审判员周春合
代理审判员白云
二0一一年十月二十七日
书记员王某壬军
