山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2004)东行终字第X号
上诉人(原审原告)李某某，女，X年X月X日生，汉族，农民，住（略）。系受害人常某明之妻。
上诉人(原审原告)常某甲，男，X年X月X日生，汉族，（略）人，现住（略）－13－X号。系受害人常某明之次子。
上诉人(原审原告)常某乙，男，X年X月X日生，汉族，农民，（略）人，系受害人常某明之三子。
上诉人(原审原告)常某丙，男，X年X月X日生，汉族，农民，（略）人。系受害人常某明长子，受害人常某宁之父。
上诉人(原审原告)孟某某，女，X年X月X日生，汉族，农民，（略）人。系受害人常某宁之母。
五上诉人的诉讼代表人常某丙。
上诉人(原审被告)广饶县交通局，住址，广饶县X路X号。
法定代表人付某某，局长。
委托代理人王志勇，广饶县众鑫法律服务所法律工作者。
原审第三人中国石化胜利油田有限公司现河采油厂。住址，东营市东营区X路X号。
法定代表人宋某某，厂长。
委托代理人季某某，该厂油地工作科科长。
委托代理人施立红，该厂法律事务科科长。
广饶县人民法院就上诉人李某某等5人诉上诉人广饶县交通局不履行法定职责行政赔偿案，作出(2004)广行初字第X号行政判决，李某某等上诉人、广饶县交通局均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2004年9月23日公开开庭进行了审理。上诉人李某某等5人的诉讼代表人常某丙，广饶县交通局的委托代理人王志勇，中国石化胜利油田有限公司现河采油厂(以下简称现河采油厂)的委托代理人季某某、施立红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2003年12月11日，受害人常某明驾驶摩托车送受害人常某宁上学，途中摩托车在公路上堆放的猪粪上滑倒，被随后驶来的小型拖拉机碾压，致使受害人常某宁当场死亡，受害人常某明经抢救无效死亡。经交警大队认定，受害人常某明对事故负主要责任，常某宁不负责任，拖拉机车主负次要责任，猪粪主人负次要责任。广饶县交警大队经调解，因事故各方对赔偿问题无法达成协议，于2004年2月9日出具道路交通事故调解终结书。
受害人因交通事故造成的损失有，受害人常某明医疗费13元。二受害人验尸费600元、丧葬费4511.20元，交通费328元，交通事故处理费600元。受害人常某明与李某某有三子。原告未提供其摩托车损失1800元及受害人衣物损失600元的计算依据。以上事实有医疗费、验尸费、丧葬费、交通事故处理费单据可以证明。
原审认为，李某某等5人的二亲属发生交通事故路段位于广饶镇X村北首的乡X路，广饶县交通局对事故路段有管理职责。广饶县交通局称事故路段为现河采油厂出资建设的企业专用公路，但未提供该路X路的规划、审批手续。广饶县交通局申请法庭调取的该路段的建设合同及验收报告，能够证明该路段的建设单位是第三人，但不能证明该路段为第三人的企业专用公路。广饶县交通局提供的广饶县交通图，将事故路段标识为乡X路，李某某等5人提供的广饶年鉴中的广饶县地图将事故路段标识为县X路，综合两份地图结合《中华人民共和国公路法》的规定应当认定该路段为乡X路。广饶县交通局主张发生交通事故的路段为现河采油厂专用路，不予认定。《中华人民共和国公路法》第四十六条规定，“严禁在公路上堆放物品、倾倒垃圾。”第七十七条规定，“对违法行为由交通主管部门责令停止违法行为。”第四十三条规定“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，……保障公路的完好、安全和畅通。”从以上法律规定可以看出，被告具有保障道路安全畅通以及对违法在公路上堆放物品的行为进行处理的法定职责。本案中他人在事故路段上堆放猪粪，广饶县交通局没有对此采取任何措施，也未对粪主采取相应处罚并督促清理，未尽到管理责任，即构成行政不作为。李某某等5上诉人要求确认广饶县交通局未履行法定职责的行为违法，予以支持。李某某等5上诉人提供的道路交通事故责任认定书确认粪主对该事故负次要责任，这说明公路上堆放着猪粪与事故的发生有因果关系。广饶县交通局没有对事故路段履行其管理的法定职责，导致事故路段堆放着猪粪，影响交通，促成了事故的发生。广饶县交通局未尽到管理职责的行为与事故的发生有一定因果关系，广饶县交通局应承担其不履行法定职责的相应责任。道路交通事故责任认定书确认受害人常某明负事故的主要责任，拖拉机车主、粪主负次要责任，综合各方因素可看出，广饶县交通局不履行法定职责的行为与事故的发生虽有一定关系，但不是主要原因，受害人自身原因是主要的，广饶县交通局因其不履行法定职责造成此次交通事故是次要的。本案应根据广饶县交通局的过错程度及不履行法定职责在本次事故中所起的作用，酌情确定被告应承担的赔偿责任。李某某等5原告要求广饶县交通局赔偿事故的全部损失理由不当，不予支持。广饶县交通局认为李某某等5原告的损失应通过民事诉讼途径解决，因本案中被告的行政不作为与导致事故发生具有一定因果关系，李某某等5人有权向广饶县交通局主张部分权利，李某某等5人要求被告赔偿丧葬费、死亡赔偿金的部分诉讼请求本院予以支持。原审依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项、《中华人民共和国公路法》第四十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十七条第一款第(三)项之规定，判决：一、现河采油厂对本案不承担法律责任；二、广饶县交通局不履行法定职责的行为违法；三、广饶县交通局赔偿李某某、常某甲、常某乙、常某丙、孟某某，受害人常某明死亡赔偿金、丧葬费（略）元(（略）×20×5％＝（略）)，受害人常某宁死亡赔偿金、丧葬费（略）元(（略）×20×5％=（略）)，共计（略）元。
上诉人李某某、常某甲、常某乙、常某丙、孟某某上诉称，一审法院认定广饶县交通局不履行法定职责行为违法是正确的，但对广饶县交通局行政违法在交通事故中所占原因比例的认定不正确，导致行政赔偿部分赔偿比例畸低显示公平。一、公安交警出具的事故责任认定与客观事实不符，一审法院没有采信上诉人在一审中对责任认定的质证意见。一审法院调取的交警卷中可以证明，事故中粪主在事故发生之日前已经堆粪十余天，客观存在的安全隐患已然存在。广饶县交通局在长达10余天的过程中一直不闻不问，导致公路上危险时刻存在，从而导致了事故的发生；事故责任中，认定受害人常某明负主要责任显然显失公正。在事故认定中认定受害人违反了《中华人民共和国道路交通管理条例》第五十条第(一)项，但受害人是正常某驶，正常某车，应认定为受害人尽到了注意义务。但受害人驾车摔倒的原因却是广饶县交通局没有履行法定职责造成道路不安全所致。因此，一审的责任划分显失公正；从承担法律责任的要件上看，应着重从当事人的主观过错、客观行为、损害后果、因果关系等方面进行审查，广饶县交通局对公路上的交通隐患不闻不问却更是持放任态度，在本案中这些主观故意的情形所导致的赔偿责任比例反而比受害人的过失行为要少承担责任，明显不公。二、一审法院在一审判决中对承担责任的原则犯了逻辑性错误认定。一审法院认定广饶县交通局承担次要的行政赔偿责任，那么赔偿比例也应是10－40％之间。在行政诉讼中行政机关承担的应是行政赔偿责任，绝不能把交通事故责任认定简单的等同于承担责任比例的简单划分，更不能简单的等同于行政赔偿比例来划分。“酌情赔偿”这一法律术语只能存在于行政补偿案件或民事案件中补偿责任的范畴之中，在行政赔偿诉讼中应当明确赔偿责任而非补偿责任。一审法院忽略了行政赔偿案件的立法目的和立法宗旨，犯了逻辑上的错误。请求二审法院撤销(2004)广行初字第X号行政判决第三项并对该项予以改判，案件受理费由广饶县交通局负担。
上诉人广饶县交通局的上诉及答辩意见：一、一审法院认定李某某等5人的亲属发生交通事故路段为乡X路是错误的。原审法院以“广饶县交通图”以及“广饶年鉴中的广饶地图中的标识”认定该路系乡X路，实际上是采用了推定原则，并无法律依据。该路原称榆林－花园路，系第三人于1992年9月15日开工建设，1993年5月30日竣工完成。该路是第三人因为在广饶县X镇有石油作业基地，为保障油田正常某施工作业而建造，主要为通行油田的特种车辆，建成后一直是由第三人派人进行管理养护。行政诉讼的最重要的原则是法定原则，对该条道路的权属及相应的管理权问题的认定亦要遵循法定原则，即要依据相关的法律规定和有关历史资料，而不能采取推定原则。从该条道路的建设、施工及建设目的看，符合现行公路法及原《公路管理条例》规定的“专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护管理，专为或者主要为本企业或本单位提供运输服务的道路”的定义，均应当认定为企业专用路，而非乡X路。该路的建造及竣工验收均为第三人所为，认定此路的权属归第三人应属无疑。两份地图的性质均属内部使用的仅起一种公路通行作用的指示图，并非国家法定测绘机构制定的具有公示作用的地图，两份地图中将该路标为乡X路的直接原因是广饶县X路较少的原因，在画图时予以忽略造成的，原审法院认定该路系乡X路，实际上是将两份地图赋予了能够确定公路权属的法律属性，这种判断标准于法无据。原审法院以广饶县交通局未提供该路的规划审批手续为由，认定该路的权属系乡X路理由不当。关于公路规划问题，这种规划是动态的，是有可能随着形势的变化而有所改变的，当规划中的道路建成之后，成为现实道路后，即确定了其在公路网中的地位，这是由我们国家公路建设主体一元化所决定的。根据法律规定，该条道路的规划编制是第三人的职责，并不是上诉人的职责，那么对于本案另外的问题是：该条道路第三人绕过法律相应的规定，该编报规划未编报规划，该履行相应的审批手续而未履行相应的审批手续建成后，后来如何确定其权属以及相应的管理权问题，上诉人认为对上述情况应当采用尊重历史事实和依据法律规定来处理，原审法院以上诉人未提供该路的规划审批手续为由，认定该路的权属系乡X路理由不当。二、原审法院判决上诉人不履行法定职责的行为违法，法律依据明显不足。判断广饶县交通局行政不履行职责的标准不应当以公路上存在违法行为作为直接依据，原审法院以上诉人没有对此采取任何措施，也未对粪主采取相应处罚并督促处理为由，认定上诉人构成行政不作为，这种观点忽视了行政机关资源有限，只能合理保证而不是绝对保证所管辖的事项不存在违法行为，违法行为是一种社会存在的必然现象。原审法院的认定依据实际上是一种违法行为存在即等于相关行政机关履行职责违法，行政机关就要赔偿的判断标准，这种判断标准于法无据，也与社会客观规律相违背。另外，对本案来讲，他人在道路上堆放垃圾的行为是一种动态的而不是静态的，什么时候堆，堆多少存在一种不确定状态，是上诉人客观上难以控制和杜绝的，一审法院把违法行为的存在作为行政职权是否存在履行得当的判断标准，是无限扩大了行政机关的责任。三、李某某等5人的损失与广饶县交通局履行职权的形式是否得当，并无法律上的因果关系。原审法院认定，被上诉人提供的道路交通事故责任认定书确认粪主对该事故负次要责任，这说明公路上猪粪与事故的发生有因果关系。这种认定是错误的，这种因果关系的主体是粪主的堆粪行为，粪主的堆粪行为是直接因果关系，而不是上诉人的职权行为，上诉人的职权行为在本案中只是一种非常某接的因果关系或者说是一种条件，没有转化为国家赔偿法中的直接因果关系。请求二审法院正确界定本案涉及道路的权属以及管理权限，对本案做出公正裁决。
原审第三人现河采油厂答辩称，本案事故发生路段不属于现河采油厂的企业专用道路，现河采油厂对此段道路只享有因投资而产生的使用权，并不拥有该段道路的所有权和管理权，没有法定和约定的道路养护职责，也无权派人对该段道路进行管理养护，现河采油厂对因该段道路的管理养护原因而造成的损害不应承担任何责任。请求二审法院驳回对于现河采油厂的上诉请求，并裁定现河采油厂退出诉讼。
上诉人李某某等5人针对上诉人广饶县交通局的上诉意见，发表以下答辩意见：一、原审法院认定本案中受害人出事道路属乡X路且属于广饶县交通局管理范围是正确的。本案中答辩人在原审中出示了广饶年鉴、广饶县地图以及被答辩人对出事道路进行公共运输管理的照片8张，根据公路法的有关规定足以认定，出事道路属乡X路。历表地图所载明的事项无须举证，其证明效力是不证自明的。一审法院结合这些证据作出的认定正确，因此，被答辩人的上诉理由不成立。二、依据《中华人民共和国公路法》第四十三条、第六条、第四十六条、第七十七条的规定，广饶县交通局对出事道路具有法定的管理权，且有保障道路安全畅通的法定职责，但由于广饶县交通局没有履行法定职责，且由于广饶县交通局的不作为导致了公路上的危险的存在，促成了事故发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的归责原则是违法原则，行政行为违法分为作为的违法行为和不作为违法行为，在本案中由于广饶县交通局的行政不作为导致了事故的发生，出现了重大损害后果，其行为与损害后果具有直接的因果关系，那么就应当承担行政赔偿责任。在本案中公路上的安全隐患持续了长达12天之久，这么长时间的安全隐患也是难以控制和杜绝的吗广饶县交通局的行为理应受到制裁并承担赔偿责任。三、广饶县交通局主张的企业专用路的理由是不成立的。一审时，原告提交了东相村、于王村、崔王村、张官后村X村的证明，均证明出事道路在修建时并没有与村办理征地手续。从而证明现河采油厂并没有取得路产、路权，该出事道并非企业专用道路，这四份证明同时又证明了广饶县交通局的工作人员在出事道路上进行交通管理的事实。从东相村X村这一段是事故发生的道路，但又是这两个村唯一的一条进行连接的公路，绝不是企业专用路。请求二审法院在重新划分赔偿比例的基础上，驳回广饶县交通局的上诉请求。
对本案法庭确定以下庭审重点：1、事故发生路段是否属于广饶县交通局管理、养护范围；2、广饶县交通局有无不履行法定职责的行为；3、如果广饶县交通局存在不履行法定职责的行为，那么该行为与李某某等5上诉人的损失有无因果关系。
上诉人广饶县交通局二审中向法庭提交以下证据：
《建设工程施工合同协议条款》，签订该合同的甲方是现河采油厂，乙方是东营市第二市政工程公司，工程名称：榆林－花园公路，开竣工日期：1992年9月15日至1993年5月30日。该合同第42条其它项注明：签约依据“年度计划胜油局发(1992)60”。上诉人广饶县交通局认为，作为企业专用路建设，是由企业编制规划，并提请它的主管部门核准，而该“年度计划胜油局发(1992)60”号文即是现河采油厂的上级管理部门胜利石油管理局作的企业专用路的规划性文件。故该合同可以证明该道路应为企业专用路。
原审第三人现河采油厂对该证据发表以下质证意见：该合同只能证明该路是现河采油厂出资建设的。关于“年度计划胜油局发(1992)60”文件，该文件是关于资金使用的文件，并不是专用路的规划文件。故该合同不能证明该路是企业专用路。
上诉人李某某等5人向法庭提交以下证据：
1、申请法院调取的广饶县交警大队对猪粪主人吕国红做的询问笔录。该笔录证实，事故路段上堆有二堆猪粪，其中位于南面的吕国红的猪粪成为造成事故发生的原因之一，在该调查笔录中吕国红承认该猪粪至事故发生之日，在公路上已堆放12天之久。
2、《中华人民共和国公路法》第六、八、四十三、四十六、七十七条的规定。
3、一审中提交的照片1张。证明事故发生时，广饶县交通局没有履行职责的客观事实存在。
4、《交通事故责任认定书》。该责任认定中只认定了拖拉机超载，没有认定该拖拉机没有后视镜这一事实，所以责任划分中加大了受害人的责任。
5、二受害人死亡鉴定报告。
上诉人广饶县交通局发表以下质证意见：关于粪主的陈述是否属实，没有任何机关予以确认，其真实性有待查证。关于道路交通事故责任认定，与广饶县交通局无关。
本院对各方提交的证据作以下认证：广饶县交通局提交的《建设工程施工合同协议条款》，只能证明涉案公路是由原审第三人现河采油厂出资建设的，不能证明涉案公路是该厂的企业专用路，对该证据的效力本院不予认定；原审原告提交的对吕国红的询问笔录，事故现场照片，交通事故责任认定，二受害人死亡鉴定报告均能证明涉案道路上的堆放障碍物情况，及与造成交通事故的关联性，且真实合法，认定为有效证据。
依据以上有效证据认定的事实同一审法院所确认的事实。
本院认为，依据《中华人民共和国公路法》第八条的规定，广饶县交通局对其行政区X路具有管理职责。涉案路段位于广饶县X镇境内，应属广饶县交通局的管理养护范围，广饶县交通局称涉案道路是现河采油厂的企业专用路，应由现河采油厂管理、养护，因未能提交有效证据，对该主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国公路法》第四十三条的规定，广饶县交通局负有做好公路保护工作，保障公路完好、安全和畅通的职责。涉案公路上堆放的猪粪，持续时间长达十余天，已影响到了公路的安全和畅通，成为一种安全隐患，但广饶县交通局客观上未能消除该隐患，应认定广饶县交通局未尽到对该公路的管理养护职责，已构成行政不作为。广饶县公安局交通警察大队作出的道路交通事故责任认定书，认定道路上堆放的猪粪是导致该次交通事故发生的因素之一，故广饶县交通局怠于履行职责行为与该交通事故的发生存在一定因果关系，应承担相应的行政赔偿责任。对广饶县交通局主张的该局不存在不履行法定职责行为及亦不应承担行政赔偿责任的主张，本院不予支持。关于广饶县交通局应承担的赔偿数额比例，一审法院综合考虑了广饶县交通局不履行法定职责行为在造成二受害人死亡结果发生过程中所起的作用等因素，所确定的赔偿比例并无不当。对李某某等5上诉人主张的赔偿比例畸轻的主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，二上诉人各承担50元。
本判决为终审判决。
审判长焦伟
审判员侯丽萍
代理审判员张晓丽
二○○四年十月二十四日
书记员邵金芳
