四川省泸州市中级人民法院
行政判决书
(2001)泸行终字第X号
上诉人(原审原告)：杜某某，女上952年二月18日出生，汉族，下岗职工，住（略）。
上诉人(原审原告)：郑某甲，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：舒某某，男，1952年见月15日出生，汉族，个体（略），住（略）。
上诉人(原审原告)：王某乙，男，X年X月X日出生，汉族，个体（略），住（略）。
上诉人(原审原告)：张某丙，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：王某丁，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：张某戊，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某己，男，X年X月X日出生，汉族，下岗职工，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某庚，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：刘某辛，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：帅某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：宋某壬，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：费某某，女，X年X月X日出生，汉族，居民，住（略）。
上诉人(原审原告)：张某癸，男，X年X月X日出生，汉族，退休工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：孔某某，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：张某某，女，X年X月X日出生，汉族，居民，住（略）。
上诉人(原审原告)：陈某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：樊某某，男，、X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：刘某某，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：侯某某，女，X年X月X日出生，汉族，退休职工，住（略）。
上诉人(原审原告)：陈某某，男，X年X月X日出生，汉族，退休职工，住（略）。
上诉人(原审原告)：陈某某，女，X年X月X日出生，汉族，财务人员，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：许某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：屈某某，女，X年X月X日出生，汉族，退休职工，住（略）。
上诉人(原审原告)：宋某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：童某某，女，X年X月X日出生，汉族，个体（略），住（略）。
上诉人(原审原告)：周某某，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：王某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：陶某某，男，X年X月X日出生，蒙古族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：樊某某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：吴某，男，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：朱某某，女，X年X月X日出生，汉族，退休工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：廖某某，男上X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
上诉人(原审原告)：杨某某，女，X年X月X日出生，汉族，居民，住（略）。
上诉人(原审原告)：许某某，女，X年X月X日出生，汉族，工人，住（略）。
诉讼代表人：杜某某，泸州市纳溪区X路X号金川宿舍楼住（略）。
诉讼代表人：王某乙，泸州市纳溪区X路X号金川宿舍楼住（略）。
诉讼代表人：舒某某，泸州市纳溪区X路X号金川宿舍楼住（略）。
诉讼代表人：郑某甲，泸州市纳溪区X路X号金川宿舍楼住（略）。
诉讼代表人：郑某某，泸州市纳溪区X路X号金川宿舍楼住（略）。
委托代理人：肖文远，四川泸州酒城律师事务所律师。
委托代理人：肖林，四川泸州酒城律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：泸州市纳溪区建设委员会。
法定代表人：张某某，主任。
委托代理人：方克文，四川泸州云溪律师事务所律师。
委托代理人：王某清，泸州市纳溪区法律事务中心法律工作者。
被上诉人(原审第三人)：中国工商银行泸州市纳溪支行。
法定代表人：陈某某，行长。
委托代理人：姜某某，中国工商银行泸州市纳溪支行职工。
委托代理人：张某某，中国工商银行泸州市纳溪支行职工。
被上诉人(原审第三人)：刘某某、李某某、武某某、杨某某、张某某、潘某某、邵某某、张某某、邱某某、向某(以上10人均系（略）底层门市业主)。
杜某某等37名住（略）不服泸州市纳溪区建设委员会(以下简称纳溪区建委)作出的泸纳城监开通(2000)第X号、第X号、第X号、第X号开工通知以及“关于凉风拗金川百货公司底层门市改造后投入使用的通知”一案，已由泸州市纳溪区人民法院于2000年7月25日作出了(2000)纳溪行初字第X号行政判决。原审原告杜某某等37名住（略）不服，向某院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2001年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人杜某某等37名住（略）的诉讼代表杜某某、郑某甲、舒某某、王某乙、郑某某以及委托代理人肖文远，被上诉人纳溪区建委的委托代理人方克文、王某清，被上诉人中国工商银行泸州市纳溪支行的委托代理人姜某某、张某某到庭参加诉讼。被上诉人潘某某等川名泸州市纳溪区X路X号金J；D宿舍大楼底层门市业主未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
纳溪区人民法院一审认为：纳溪区建委是负责管理纳溪区行政区域内装修工程的职能部门，其在接到本案第三人潘某某等X门市业主违章改造、装修门市的报告后，组织人员对凉风拗综合楼底层门市的违章装修进行查处并无不当。第三人潘某某等X门市业主在接受查处后，按照被告纳溪区建委的要求委托有资质的单位对凉风拗综合楼的加固和装修进行设计，并按设计要求进行施工，经验收合格后投入使用，并未侵犯原告的合法权益。原告杜某某等37名住（略）认为被告纳溪区建委作出的泸纳城监开通(2000)第X号、第X号、第X号、第X号开工通知以及“关于凉风拗金川百货公司底层门市改造后投入使用的通知”侵犯了其合法权益的理由不成立。被告纳溪区建委作出的具体行政行为合法有效，应予维持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回原告杜某某等37名住（略）的诉讼请求。
上诉人杜某某等37名住（略）上诉称，①纳溪区建委作出开工通知和投人使用通知的主体不合格，是越权行为。根据《建筑装饰装修管理规定》第八条的规定，合格的管理主体应是泸州市房地产管理局，不应是纳溪区建委；②纳溪区建委作出的开工和投人使用通知的程序不合法。原审第三人潘某某等X门市业主对底层门市的加层改造行为，按照我国《城市规划法》第三十二条的规定应当办理规划报批手续而没有办理该手续。按照《建筑装饰装修管理规定》第八条的规定，潘某某等X门市业主的加层改造行为应当经房地产主管部门批准和房屋安全鉴定单位对装饰装修方案的使用安全进行审定后，向某设行政主管部门办理报建手续，并领取施工许某证，而以上程序X门市业主均未经过，纳溪区建委对X门市业主行政处罚后就同意其开工并同意其投入使用，是以罚代批的违法行政行为。③纳溪区建委不顾楼上住（略）宿舍墙体开裂的安全隐患未作处理的实际情况，贸然同意底层门市投人使用，是对楼上住（略）的人身、财产安全严重不负责任的违法行政行为。泸州市房屋安全鉴定办公室对该楼作出的鉴定以及纳溪区建委作出的“楼房门市改造危及安全的处理意见”均说明整幢楼房存在安全隐患，纳溪区建委未对违章改造经抢险排危后的楼房整体的安全性作出评估，而仅以区建筑设计院和区城监中队的现场检查意见作出同意底楼门市投入使用，既违反了国务院颁布的《建设工程质量管理条例》有关建筑质量验收的规定，同时反映了对公民人身、财产安全的漠视。一审法院不顾以上事实，认为纳溪区建委作出的开工、投入使用通知对上诉人的人身、财产安全不构成威胁是极其错误的，请求二审法院依法撤销一审判决和纳溪区建委作出的开工和投人使用通知。
纳溪区建委依法递交了答辩状，其答辩称，①根据《建筑装饰装修管理条例》第五条第二款的规定，纳溪区建委是当然的对本案涉及的建筑装饰装修事项的管理主体；②纳溪区建委作出的开工、投人使用通知程序合法。一是本案涉及的X门市业主的底楼加层改造是内部加层改造，不是外部加层改造，无需办理规划报批手续；二是本案涉及的是违章加层行为在先，后建委采取抢险排危特殊情况下的行政行为，不是普通、正常的房屋装饰装修管理工作不可能按照《建筑装饰装修管理规定》第八条的规定履行正常程序。纳溪区建委同意X门市业主继续加层改造，既有纳溪区建筑勘察设计院对该楼底层门市改造技术鉴定和设计意见，又有泸州市房屋安全鉴定办公室对该楼作出的鉴定为依据，同时也是在违章加层行为造成的现状情况下不得已的最佳抢险排危方式，以正常的房屋装饰装修工作的管理程序去要求抢险排危行为既不现实也不合理；③对该楼上住（略）宿舍墙体裂缝未予处理的责任不在纳溪区建委，是楼上住（略）不允许某工单位对墙体裂缝以“穿钢背心”方式予以加固的结果。纳溪区建委对底层门市同意投人使用，既组织区建筑设计院和区城监中队进行了验收，同时也考虑到X门市业主经营的需要。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
二审庭审中，上诉人和被上诉人对一审判决认定的事实均无异议，本院对此予以确认。
泸州市纳溪区金川百货有限公司(原泸州市纳溪区百货公司)凉风拗综合楼修建于对年代后期，系条石基础，底层是砖柱、投梁的梁柱结构，小青瓦屋面，底层作门市，2—X层为住房。1999年6月，泸州市纳溪区金川百货公司因欠纳溪工行借款无力偿还，便将凉风拗综合楼底层门市全部抵偿给纳溪工行用以偿还所欠借款。纳溪工行将凉风拗综合楼底层门市卖给了潘某某等10人。2000年2月中旬，潘某某等则门市业主未按规定申请报批，擅自对底层门市的承重墙开槽安预制板加层改造，给综合楼造成安全隐患。2000年2月18日，纳溪区建委接到有关情况反映后，组织有关人员到门市装修现场进行了调查，并作出泸纳建委发(2000)X号“关于区金川百货公司凉风拗综合楼门市改造危及安全的处理意见”，责令门市改造立即停工，并要求该门市的改造必须经设计单位作出科学的设计方案，由有资质的单位施工。潘某某等X门市业主根据纳溪区建委的要求，书面委托泸州市纳溪区建筑勘察设计院对门市的改造进行技术鉴定和设计处理。2000年2月24日，泸州市纳溪区建筑勘察设计院对门市的改造作出技术鉴定和设计意见(从既成事实的改造技术角度出发，墙上开槽已搁了板的，已经受力，不宜拆除和再动，否则更危险。其余未开槽的承重墙，可采取另砌墙的方法搁板)。纳溪区建委据该技术鉴定和设计意见，于2000年2月28日作出了泸纳建委发(2000)X号“关于区金川百货公司凉风拗综合楼门市改造复工通知”。上诉人对纳溪区建委作出的该复工通知不服。后原审第三人纳溪工行委托泸州市房屋安全鉴定办公室对该楼的安全状况进行鉴定。2000年3月15日，泸州市房屋安全鉴定办公室作出了泸房鉴字(2000)X号房屋安全鉴定(鉴定结论为该楼不属危房，但因改造加层行为造成的安全隐患，必须及时采取加固补强措施；用（略）在使用中注意观察安全隐患，及时报告异常；此鉴定结论有效期为一年，即2000年3月15日至2001年3月14日)。2000年3月20日，纳溪区建委以泸纳城监开通(2000)X号、X号、X号分别向X门市业主发出了第二次复工通知。根据泸房鉴字(2000)X号房屋安全鉴定的要求，纳溪工行委托重庆轮船公司建筑设计所对该楼进行加固设计，X门市业主据重庆轮船公司建筑设计所的加固设计方案对该楼承重墙上的开槽进行了“塞钢楔幼固。2000年4月3日，重庆轮船公司建筑设计所，泸州市纳溪区建委。泸州市三建司对底层门市的加固进行了验收，认为符合设计要求。2000年4月10日，纳溪区X组织区建筑设计院和区城监中队对该底楼门市改造验收认为合格后，于2000年4月18日作出了“关于凉风拗金川百货公司底层门市改造后投入使用的通知”。
另查明，该楼X—X层住房宿舍的墙体裂缝至今未作加固处理，其原因是金川宿舍大楼楼上住（略）阻止的结果。
综上所述，本院认为，根据键筑装饰装修管理规定》第五条第二款“县级以上地方人民政府建设行政主管部门归口管理本行政区域内的建筑装饰装修工作”的规定，纳溪区建委对发生在纳溪区X镇本案涉及的房屋装饰装修问题依法有权予以管理，上诉人不能以《建筑装饰装修管理规定》第八条第(一)项规定，房屋所在地的房地产行政主管部门是受理房屋装饰装修申请和批准的具体办事机构而排除纳溪区建委对建筑装饰装修工作的管理职权。上诉人认为纳溪区建委对本案涉及的房屋装饰装修问题无权管理的理由不成立，本院不予支持。
上诉人认为纳溪区建委作出的泸纳城监开通(2000)第X号、第X号、第X号、第X号开工通知床严格按照《建筑装饰装修管理规定》第八条规定的程序履行相关手续，属程序违法。经审理查明，本案涉及的房屋装饰装修问题是原审第三人X门市业主违章加层改造底楼门市的行为在先，被上诉人纳溪区建委是从查处、纠正违章加层改建行为以及对违章加层改建行为造成安全隐患进行抢险排危的管理角度进人，不是一般的、正常的房屋装饰装修管理工作。其在处理该X门市业主违章加层改建行为的过程中，泸州市纳溪区建筑勘察设计院对底楼门市的改造进行了技术鉴定和设计处理，泸州市房屋安全鉴定办公室对金川百货公司凉风拗综合楼的安全情况进行了鉴定，在得出在该楼的现状情况下，对该楼进行加固补强处理是最佳方案的结论后，作出开工通知的决定，由具有资质的重庆轮船公司建筑设计所进行具体方案设计和施工，是基本符合《建筑装饰装修管理规定》第八条关于房屋装饰装修应有装饰装修方案、装修方案的可行性、安全性应由房屋安全鉴定单位予以审定的条文精神实质。虽然被上诉人纳溪区建委在要求作出房屋安全鉴定以及后续的重庆轮船公司建筑设计所的加固补强措施工作中被动，但由于该案涉及的房屋装饰装修是特殊抢险排危行为，故不能以此推翻其作出开工通知的整体合法性。上诉人认为纳溪区建委作出开工通知程序违法的上诉理由不成立，本院对上诉人的该主张不予支持。
上诉人认为纳溪区建委仅以区建筑设计院和区城监中队2000年4月10日的现场检查作出“关于凉风拗金川百货公司底层门市改造后投人使用的通知”程序违法，结论草率。本院认为，对违章加层装修改建造成安全隐患的房屋进行抢险排危有二个环节至为重要。一是要采取加固补强措施，二是要对抢险排危后的建筑的安全性作出评价，因为这涉及到住（略）们的人身、财产安全。在采取加固补强措施过程中，纳溪区建委有监督的责任，楼上住（略）有配合采取加固补强措施的义务。杜某某等37名住（略）主观认为该楼采取有资质的重庆轮船公司建筑设计所对金川百货大楼的排危方案不能解决该楼的安全隐患而阻止加固补强措施的施行，是不恰当的，一方面不利于该楼安全隐患的及时消除，另一方面导致加固补强措施不能施行使纳溪区建委失去对该楼的整体安全性进行进一步评价的基础(即在泸房鉴字(2000)X号房屋安全鉴定的基础上，对该楼经加固补强措施后的安全性进行评价)。纳溪区建委在加固补强措施得不到施行的情况下，考虑到X门市业主的经营需要而作出的底层门市改造后投入使用的通知确有不严肃和不恰当的地方，但该投入使用通知在楼上墙体裂缝未得到加固补强以前仅是权宜之计，不是对整幢楼房的安全性作出的评价或质量验收，所以杜某某等37住（略）认为该投人使用通知违法而要求予以撤销不能解决其对整幢楼房安全隐患的担心。正确的途径应是配合纳溪区建委对整幢楼的安全隐患进行加固补强措施后，由纳溪区建委履行职责对整楼的安全质量作出验收，如对结论不服可提起行政诉讼。由于纳溪区建委作出的底层门市改造后投人使用的通知不是对整幢楼房的安全性作出的验收，杜某某等37住（略）认为该投人使用通知是对整幢楼房的安全性作出的验收而违法的理由不成立，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费3000元，二审案件受理费3000元，共计6000元，由上诉人杜某某等37名住（略）负担。
本判决为终审判决。
审判长姜某东
审判员吴某松
代理审判员杜某
二○○一年元月十六日
书记员罗明靖
