河南省高级人民法院
行政判决书
(2002)豫法行终字第X号
上诉人(一审被告):中国人民银行焦作市中心支行。法定代表人吕某书，该行行长。
委托代理人:李某生，北京市隆安律师事务所律师。
被上诉人(一审原告):河南恒星纸业有限公司。法定代表人孙某卫，该公司董事长。
委托代理人:冯焱燚，郑州天基律师事务所律师。
第三人:中国农业发展银行焦作市分行。负责人张保升，该行行长。
第三人:中国工商银行焦作分行。负责人马骥，该行行长。
第三人:中国农业银行焦作市分行。负责人周竟龙，该行行长。
第三人:中国银行焦作分行。负责人孙存良，该行行长。
第三人:中国建设银行焦作分行。负责人陈爱莉，该行行长。
第三人:焦作市商业银行。法定代表人郭某民，该行行长。
第三人:焦作市X村金融体制改革办公室。
以上第三人均委托焦作华凌律师事务所律师闻新华作为其代理人。
第三人:中国农业银行武陟县支行。负责人秦龙智，该行行长。
委托代理人:卢岭，焦作华凌律师事务所律师。
上诉人中国人民银行焦作市中心支行因与被上诉人河南恒星纸业有限公司行政侵权纠纷一案，不服焦作市中级人民法院2002年3月13日作出的[2002]焦作初字第X号行政判决书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李某生，被上诉人的法定代表人孙某卫及其委托代理人冯焱，第三人的委托代理人闻新华，第三人中国农业银行武陟支行的委托代理人卢玲到庭参加了诉讼，本院现已审理终结。
2001年10月24日，上诉人中国人民银行焦作市中心支行(以下简称人行焦作支行)与第三人中国农业银行焦作市分行(简称农行焦作分行)、中国银行焦作分行(简称中行焦作分行)、中国建设银行焦作分行(简称建行焦作分行)、焦作市商业银行(焦作商行)、中国农业发展银行焦作市分行(简称农发行焦作分行)、中国工商银行焦作分行(简称工行焦作分行)、焦作市X村金融体制改革办公室(简称焦作农政办)共同下发了焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》。该通知决定对河南恒星纸业有限公司等五家逃废债企业实行联合制裁，具体制裁措施是:1．停止授信；2．不开新户；3．停止办理对外支付；4．控制提款；5．暂停贷款卡的使用。同时，该通知要求各金融机构接文件后，必须无条件执行行长联席会议形成的决议。一旦发现哪家金融机构不执行联席会议的决定，将按照焦作市金融债权管理行长联席会议公约进行处罚、制裁。各提报行负责把文件送至企业，人行各县(市)支行负责转发至辖内各机构。
河南恒星纸业有限公司得知该通知后，于2001年12月7日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，一审中，上诉人人行焦作支行在一审期间提交的证据有:1．《焦作市金融债权管理行长联席会议办公室信息报务制度》；2．《关于新体制下金融债权管理工作有关问题的通知》(银办发[1999]X号)；3．《国务院办公厅转发人民银行关于企业逃废金融债务有关情况报告的通知》；4．《焦作市金融系统联合制裁逃废债企业公约》。以上四份用来证明其不应被列为行政诉讼被告。5．《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》(焦银发[2001]X号)，用来证明该案件无行政行为的相对人。6．提报行关于焦作市X村信用社逃废债企业典型情况的汇报；7．《河南恒星纸业有限公司逃废债情况说明》；8．《抵押担保借款合同》三份；9．关于对河南恒星纸业有限公司逃废信用社债权115万元进行制裁的申请；10．张长有、陈小平等证明材料17份。以上五组证据用来证明对原告采取制裁措施的事实依据。11．《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(1998年6月5日国发明电[1998]X号)；12．《中国人民银行关于加强金融债权管理、建立防范和制裁金融债务行为制度的通知》(1999年1月7日银发[1999]X号)；13．《中国人民银行济南分行制裁逃废金融债务行为暂行办法》(1999年9月3日济银发（略）]X号)；14．《焦作市金融系统对恶意逃废银行债务企业的制裁措施》；15．《河南省人民政府办公厅关于制止企业逃废金融债务保障金融债权安全的通知》(豫政办[2001)X号)；16．中国人民银行关于贯彻《国务院办公厅转发人民银行关于逃废金融债务有关情况报告的通知》的通知(银发[2001)X号)。以上六份证据用来证明制裁合法的依据。17．《关于拟对我市部分逃废债企业进行联合制裁的紧急报告》(焦银发[2001)X号)；18．《金融债权管理行长联席会议纪要》。以上两份用来证明联席会议已给原告相应的申辩权利。19．《中国金融债权管理行长联席会议制度》(1998年11月20日银办发[1996]X号)用来证明建立联席会议制度的依据。
一审中，原告河南恒星纸业有限公司提供的证据有:1．《关于加强国企合作反对逃废银行债务行为的通知》(工银发[2001]X号)，证明原告不属逃废债企业范围；2．《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(2001年4月27日)，用来证明领导小组设在国家经贸部，而不是中国人民银行；3．《中华人民共和国中国人民银行法》，证明人民银行不具有认定逃废债企业的职权。
一审法院经庭审质证，由于被告人行焦作支行提交的第1、6、7、8、9、10、14、X号证据，在庭审中未作出示，故对其效力不作认定；对第2、3、5、11、12、13、15、17、18、X号证据经庭审质证，予以确认；对原告河南恒星纸业有限公司提交的第1、2、X号证据，经庭审质证，其效力予以确定。
一审法院根据双方提供的证据及质证情况，经各方当庭陈述，确认以下案件事实:
河南恒星纸业有限公司系1994年10月19日成立的合资(台资)企业，该企业至今未进行改制。1997年5月26日、1997年12月25日河南恒星纸业有限公司三次向武陟县X村信用社贷款共130万元。2001年8月1日，武陟县X村信用社向人行焦作支行金融债权管理办公室提出申请，要求对河南恒星纸业有限公司进行制裁。2001年9月12日焦作市金融债权管理行长联席会议初步认定河南恒星纸业有限公司等九家企业为逃废债企业。2001年9月14日，人行焦作支行等八家单位以焦银发[2001]X号《关于拟对我市部分逃废债企业进行联合制裁的紧急报告》形式向焦作市人民政府报告。2001年10月16日，焦作市金融债权管理行长联席会议确定对河南恒星纸业有限公司等企业予以制裁，随后于2001年10月24日，人行焦作分行等八家单位共同下发了焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》。农行武陟支行收到该通知后，按通知要求对原告进行了制裁。原告得知后，于2001年12月7日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。
根据认定的上述事实，一审法院认为:
1．关于被告资格和行为性质。焦作市金融债权管理行长联席会议不是一个独立承担责任的机构，而是一种工作制度，对于八家单位根据联席会议精神共同下发的焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》，体现了各单位完整的意志表示，应由八家盖章单位分别承担责任。在作出该通知的八家单位中，六家属商业银行，其行为不属行政行为，本案不予审理。焦作市X村金融体制改革办公室属焦作市政府设立的机构，但经询问原告，原告以该机构不是具体办此事的机构为由不同意将其追加为被告，故对其行为也不予审理。人行焦作支行作为中国人民银行的派出机构，在本辖区具有相应行政管理职权，属行政主体。通知中除决定逃废债企业名单和制裁外，还明确规定各金融机构必须无条件执行行长联席会议形成的决议，由各提报行负责把文件送至企业。可见该通知不仅对各金融机构具有约束力，而且对受制裁企业权利义务也产生了实际的影响，因人行焦作支行在该通知上盖章的行为不是内部行为，同时其也不能证明该行为属非行政行为，并且该通知也对外产生了实际的效力，受制裁企业的权利义务也因农行武陟支行执行该文件而受到了实际的影响，故可认定人行焦作支行的行为属可诉具体行政行为，其作为被告的主体适格。
2．关于职权问题。根据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)中“对人民银行认定为逃废金融债务的改制企业，各金融机构一律不予开立存款账户，更不得为其提供贷款，结算等服务”及《人民银行法》第四条第(十一)项“中国人民银行履行下列职责:(十一)国务院规定的其他职责”的规定，中国人民银行有权认定逃废债企业，但是，具体制裁是金融企业为维护自身权益，凭借自身与客户在金融服务与被服务的商业关系中的优势地位来实现的。人行认定逃废债企业是金融企业赖以进行制裁的基础，制裁性质属民事性质，故制裁权应由各金融机构行使。人行属于国家中央银行，其本身并不开展经营业务，不具有实施民事制裁的基础条件，并且法律法规也未规定其享有制裁权。
3．关于逃废债企业的认定标准问题。《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)是针对国有中小企业和集体企业借改制之机悬空，逃废金融债务的现象所作的规定，这是对民事法律的补充。对于正常的金融借贷，应由民事法律规范调整，只有对国有中小企业和集体企业借改制之名悬空逃废金融债务时，由于主体方面的原因，致使金融企业债权难以借助现有的民事法律制度落实，才能适用国务院的规定，也才存在人行认定逃废债企业的问题，即逃废债企业认定的范围应限制在进行改制是的国有中小企业和集体企业内。国务院针对新形势所作的专门性的规定，司法实践中不能无限扩大，不能取代民事法律制度和民事诉讼法律制度，因为法律确立的解决借贷纠纷的国家救济方式是民事诉讼，否则，其错误和危害是明显的。一是变相否定了民法上的诉讼时效制度，任何一起金融债务都可通过这种方式废止时效；二是变相否定了人民法院对金融债权、债务纠纷的司法管辖权，造成纠纷解决机制混乱。基于以上认识，原告不属应予认定的逃废债企业的范围，故被告将其列为逃废债企业并予制裁不当。
综上所述，人行焦作支行的行为属可诉具体行政行为，其作为被告主体适格。人行焦作支行虽有认定逃废债企业的职权，但因原告不属应予认定的逃废债企业的范围，被告对原告采取制裁也无法律依据，故对其行为应予撤销。在通知上盖章的六家金融企业，其与原告之间不属行政关系，对焦作市X村金融体制改革办公室原告不同意将其追加为被告，故对这七家单位的行为不予审理。原告要求撤销焦银发[2001]X号通知中被告针对原告的行为的请求应予支持。对其要求撤销焦银发[2001]X号通知中其他单位行为的请求因庭审中已决定不予审理，故对该请求不再判决。原告提出的要求被告停止侵权、恢复名誉、赔礼道歉的请求，因被告的行为被撤销后，被告对原告的侵权自然停止，同时被告下文范围在金融系统内部和被制裁企业，并未向外扩散，故对此请求予以驳回。根据《人民银行法》第四条第十一项“中国人民银行履行下列职责:(十一)国务院规定的其他职责”、《商业银行法》第七十三条“商业银行有下列情形之一，对存款人或其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任……”、《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》“对人民银行认定为逃废金融债务的改制企业，各金融机构一律不予开立存款账户，更不得为其提供贷款、结算等服务”、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，……2．适用法律法规错误的”，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条第(一)、(二)项，第十五条第(一)、(二)、(三)项规定的情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，一审法院判决:一、撤销焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》中人行焦作支行针对原告的行为；二、驳回原告要求判令被告停止侵害、恢复名誉、赔礼道歉的请求。
人行焦作支行不服该一审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由是:1．对恒星纸业有限公司作为逃债企业进行制裁不是人行的行政行为，作出制裁决议的是行长联席会议，主体也是联席会议。2．上诉人只是与其他联席会议成员共同认定了逃废债企业，并与其他联席会议成员共同决定了对被上诉人的制裁，但并没有具体行使制裁权。3．根据国务院下发的国务院[1999]X号、国办发[2001]X号等一系列文件，恒星公司确是法律规定的逃废债企业。综上，一审判决认定上诉人超越职权，被上诉人不属逃废债企业，对其采取制裁措施无法律依据，撤销联席会议的通知是错误的，请求本院进一步查清事实，撤销一审判决，依法改判。
被上诉人未在法定期限内提交答辩状，但在庭审中辩称；“制裁行为上诉人承认是在人行焦作支行参与下做出的，通知也盖有人行焦作支行的印章。人行焦作支行作为金融系统管理者，无权对我公司进行制裁，同样也不能超越法律规定的范围认定我公司为逃废债企业。联席会议不具备主体资格，也没有法律依据。所以人行焦作支行作出行政制裁行为是错误的。各方当事人在二审均没有提交新的证据。”
一审被告及原告、一审第三人提交的证据材料已随案移送本院。
本院经庭审审查，在证据效力的认定及事实的认定方面与一审判决无异。
本院认为:中国人民银行是我国的中央银行，是金融监管机关，人行焦作支行作为中国人民银行的派出机构，在其辖内行使金融监管职权，具有行政主体资格。根据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)的规定，人行有认定逃废债企业的职权，该职权属金融行政管理职权。行长联席会议作为一种工作制度，所形成的决议体现了各参加行的共同意志，是一种共同行为。该共同行为究竟属民事行为还是行政行为，衡量的标准是看该行为是否是行政机关行使职权、实施行政管理的行为。本案中，人行焦作支行等八家单位作出的被诉的“联合制裁的通知”在联合实施了对逃废债企业的认定权的同时又决定对有关企业进行制裁，可以视为共同行使了国务院规定的有关金融行政管理职权，故该被诉的“联合制裁的通知”的性质应当属行政行为而不是民事行为。该行政行为针对的是特定的对象并且对受制裁的企业的权利义务产生实际的影响，依法应属行政诉讼的受案范围，人行焦作支行作为本案一审被告的主体适格，在“联合制裁的通知”上盖章的其他七家单位依法应当成为本案一审第三人。根据国务院的有关规定，在中国人民银行及其派出机构认定逃废债企业以后，各金融企业可对业已认定的逃废债企业进行联合制裁，且制裁的措施根据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)的规定，应仅限于“一律不予开立存款账户，更不得为其提供贷款、结算等服务”。本案中，被诉的“联合制裁的通知”中关于“停止授信、不开新户、停止贷款卡的使用”的制裁措施符合国务院的上述规定，但人行焦作支行参与此制裁没有法律、法规依据，基于其本身不开展金融经营业务，不具备实施制裁的条件，故应依法确认其违法。“控制提现、停止办理对外支付”的制裁措施，其实质是对被上诉人在各金融企业的存款变相实施冻结，且缺乏法律、法规及规范性文件依据，侵犯了被上诉人的财产权，属行政侵权行为，依法应予撤销。至于被上诉人是否属于逃废债企业及认定逃废债企业的标准问题，因一审原告并未对此提起诉讼，故人民法院依法不予审查，一审判决对此审查并认定不妥，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第六十一条第(二)项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，判决如下:
一、撤销焦作市中级人民法院(2002)焦行初字第X号行政判决第一项；
二、撤销二○○一年十月二十四日[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》中针对本案被上诉人河南恒星纸业有限公司所采取的“停止办理对外支付、控制提现”的制裁措施；
三、确认人行焦作支行参与二○○一年十月二十四日[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》中针对本案被上诉人河南恒星纸业有限公司所采取的“停止授信、不开新户、暂停贷款卡的使用”的制裁措施违法；
四、维持焦作市中级人民法院[2002]焦行初字第X号行政判决第二项。
本案上诉费100元，由上诉人中国人民银行焦作市中心支行承担。
本判决为终审判决。
审判长王涛
审判员助理吕平
审判员助理荆国安
二○○二年九月二日
书记员赵君
