上诉人（一审第三人）杨XX，男，现年53岁。
委托代理人杨AA，男，现年28岁，系杨XX之子。
被上诉人（一审被告）漯河市人民政府。
法定代表人祁某某，市长。
委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张X，女，X年X月X日出生。
委托代理人毛九灵，河南长风律师事务所律师。
上诉人杨XX与被上诉人漯河市人民政府（以下简称市政府）、张X土地行政纠纷一案，不服召陵区人民法院（2009）召行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2010年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人杨XX及其委托代理人杨AA，被上诉人市政府委托代理人卢延祥、被上诉人张X委托代理人毛九灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：原告张X系召陵区X镇X村民，其丈夫早逝，现为杨庄村五保户，1985年10月12日，原郾城县人民政府为张X颁发了郾政宅x号宅基地使用证，该证在四至栏内注明：东：路；西：杨铁帮；南：路；北：杨东宁；在尺度栏内注明东西长10.1公尺，南北宽13.8公尺，1991年5月15日，原郾城县人民政府为杨XX颁发了郾集建x%字第X号集体土地建设用地使用证，该证的四至栏内注明：东：陈秀德；南：大路；西：杨文喜；北：杨具才。
一审认为：被告的主体资格适格，漯河市政府区划后，原郾城县人民政府被撤销。市辖区的土地使用证的发放工作由市政府统一行使。原郾城县政府颁发土地证的工作由市政府继续行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定：行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告，故被告的主体资格适格。原郾城县人民政府郾政（1994）X号文件及漯河市人民政府漯政（2002）X号文件“关于城镇土地登记发证换证有关问题通知”及“关于规范市区土地证书的通知”的下达对象是各乡镇人民政府、县政府各部门、驻郾各单位、源汇区人民政府、市政府各部门直属、驻漯各单位，其不具有土地登记公告的性质，关于起诉期限问题，因被告没有提供相应的证据，应认定原告的起诉没有超过法定的起诉期限，由于被告没有提供原郾城县人民政府为第三人颁发土地使用证时的证据和依据。所以，颁证行为属主要证据不足，事实不清，产生了“一地两证”的情况。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目的规定，判决：撤销原郾城县人民政府1991年5月15日为第三人杨XX颁发的“郾集建x%字第X号集体土地建设用地使用证”；诉讼费50元，由被告承担。
上诉人杨XX的主要上诉理由是：1、原审不认定原郾城县人民政府（1994）X号和漯政（2002）X号文件的效力错误。原郾城县人民政府（1994）X号和漯政（2002）X号文件，是针对土地登记管理工作混乱，颁证发证活动不规范的情况作出的，该文件来源清楚，合法有效。该文件明确提出，对于土地证书上没有加盖河南省人民政府土地专用章等不具备形式要件的土地证书，一律无效，而其持有的土地使用证正是符合这一形式要求的。这说明，张X持有的土地使用证不具备法律效力，其持有的土地使用证符合文件要求，不应予以撤销。2、原审以“关于起诉期限问题，被告没有提供相应证据”为由，认定原告的起诉没有超过法定起诉期限错误。原告的起诉，超过了法律规定的起诉期限。其自1975年即在该宅基地上建房居住，1991年5月，原郾城县人民政府经勘查丈量，为其颁发了土地使用权证书，1996年其对房屋进行了翻建，至今一直在此居住。由此可见，可以认定原告最迟在1985年应当知道自己的权利被侵害已有20多年，早已超过了法律规定的起诉期限。3、原审判决不尊重1994年以前土地管理部门未建立土地档案的社会事实。庭审查明，原审被告未提供作出具体行政行为依据的原因，是我市在1994年以前，没有建立完善的土地登记档案制度，没有土地登记档案。这一事实，是全市范围内土地登记领域普遍存在的现实情况，而不是个别现象，不是本案中的特例。基于以上几点，一审撤销其持有土地使用证不妥。请求二审法院作出公正裁判，以维护其合法权益。
被上诉人市政府的主要答辩理由是：上诉人及其委托代理人在接受召陵区国土分局工作人员询问时承认原郾城县政府没有对本案所涉土地颁发土地使用证，原郾城县国土局也没有为杨XX颁发土地证的地籍档案和相关记载。请求法院公正处理本案。
被上诉人张X除同意市政府的的答辩理由外，还答辩认为：1、杨XX持有的集体土地建设用地使用证应当被撤销，理由如下：该证来源不明。2007年3月15日，召陵区国土分局工作人员调查双方土地纠纷时，杨XX承认其没有土地证。一审庭审时，政府土地管理部门也没有为杨XX颁发土地使用证的地籍档案和相关记载。因此杨XX没有证据证明其证是政府合法颁发的，该土地证来源不明。根据行政诉讼法的相关规定，杨XX持有的集体土地建设用地使用证应当被撤销。2、杨XX的上诉理由不成立。杨XX持有的集体土地建设用地使用证虽然形式上符合郾政（1994）X号文件和漯政（2002）X号文件规定的形式，但符合形式要求不是该证不被撤销的理由。3、一审原告的起诉没有超过法定的期限。2007年4月中旬，在张X与杨XX民事案件庭审时，杨XX出示该份土地使用证，张X第一次见到该证，2007年5月份提起行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，起诉没有超过期限。因此一审判决认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院予以维持。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案由于被上诉人市政府没有提供原郾城县政府为杨XX颁发该土地证的地籍档案和相关记载，因此原郾城县人民政府为杨XX颁发土地证的行政行为没有证据、依据。同时庭审调查另外一事实也说明杨XX持有土地证X乏事实依据，2007年3月15日，召陵区国土局的工作人员为处理本案土地纠纷调查杨XX时，杨XX承认本案争议土地没有办理土地证，杨XX及其委托代理人杨AA在该调查笔录上签字属实，应认定调查笔录内容真实，为杨XX的真实意识表示，这与市政府没有查阅出原郾城县人民政府为杨XX颁发郾集建（1991）字第X号建设用地使用证的情况相印证。因此杨XX持有的土地使用证来源不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1之规定，原郾城县人民政府为杨XX颁发土地证的行政行为主要证据不足，依法应予以撤销。
本案由于“一地两证”产生纠纷。上诉人杨XX持有1991年办理的郾集建（1991）字第X号建设用地使用证，被上诉人张X持有1985年办理的郾政宅字第X号宅基地使用证。上诉人杨XX认为张X所持有的土地使用证不符合郾政（1994）X号文件和漯河市人民政府漯政（2002）X号文件规定，已经作废。本院认为并非符合这两个文件规定形式要件的土地使用证就当然被认定为合法有效。郾政（1994）X号文件（二）和漯政（2002）X号文件（二）对于不符合有效土地使用证书要求的，各土地证书持有人可以持此土地证书到市国土资源局重新申请土地登记，该证书可以作为土地申请的权源资料。从以上规定可以看出，本案张X没有按规定换发符合该文件要求的土地使用证，并不代表张X失去了对争议土地的使用权，也不能作为上诉人杨XX主张认为其持有土地证合法有效的依据。上诉人杨XX还认为原告起诉超过了起诉期限。本院认为，2007年4月中旬，张X与杨XX发生民事纠纷庭审时，杨XX出示其持有的土地使用证，原告第一次见到该证后，于2007年5月份提起行政诉讼，并不超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费50元，由上诉人杨XX负担。
本判决为终审判决。
审判长李冲
审判员刘光耀
审判员田新亚
二○一○年四月十二日
书记员翟朝飞
