湖南省株洲市X区人民法院

行政判决书

(2000)天行初字第X号

原告：吴某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略），湘（略）号车经营者。

委托代理人：殷进文，湖南天桥律师事务所律师。

委托代理人：邹洋清，湖南天桥律师事务所律师。

被告：株洲市人民政府(以下简称市政府)，地址在株洲市X区X路。

法定代表人：肖某，代理市长。

委托代理人：胡某，市政府法制办主任。

被告：株洲市城市客运管理处(以下简称市客运处)，地址在株洲市X区市商检大楼X楼。

法定代表人：崔某，该处主任。

委托代理人：胡某，市政府法制办主任。

委托代理人：彭某，该处党支部书记。

原告吴某等八原告不服被告市客运处，株洲市中巴车营运线路调整联合办公室(以下简称联合办公室)强制退出营运处理决定八案，于2000年6月1日由株洲市中级人民法院交本院审理。经审查，联合办公室是市X组建的临时性机构，不是适格被告，本院依法告知原告诉讼代理人应当变更被告，另行起诉。2000年6月20日原告吴某等八原告将被告联合办公室变更为市政府，向本院提起诉讼。本院于同日立案并依法组成合议庭，于2000年7月20日，7月24日对八案公开开庭进行了合并审理。原告吴某及其特别授权委托代理人殷进文、邹洋清，被告市政府的特别授权委托代理人胡某，被告市客运处法定代表人崔某及其特别授权委托代理人胡某，一般权限委托代理人彭某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2000年2月23日被告市客运处，被告市X组建的临时机构联合办公室发出《通知》，以原告吴某经营的中巴车经营期六年已满为由，决定原告吴某应于2000年2月29日晚12时前退出客运市场，并向有关部门缴回证照，车辆退出客运市场，不得继续从事客运业务，否则按非法营运处以5000－（略）元的罚款。

原告吴某诉称：被告市客运处、联合办公室强令原告退出客运市场的具体行政行为缺乏法律和行政法规依据，属无理违法剥夺原告合法经营权利的行为。故诉请，一、撤销两被告于2000年2月23日作出的强制退出营运市场的《通知》；二、由被告赔偿原告的停运损失；三、由被告承担本案一切诉讼费用。原告诉讼代理人在庭审中提出，一、被告以“经营期满6年”为由责令原告必须在2000年2月29日晚十二时前退出客运市场，否则按非法营运处以5000－（略）元的罚款。被告的具体行政行为明显缺乏法律依据，严重损害了原告的合法经营权益。(1)、城市公共客运(含中巴车)经营权的有偿出让(拍卖)实质上是行政机关通过控制市场准入资源而实施的行政性收费；经营权的有偿出让(拍卖)属于行政合同，经营权出让的审批是按行政性收费的审批程序进行的，公安部、建设部及地级市人民政府根本无权设立经营权的有偿出让(拍卖)；(2)、本案中被告确定原告的经营期满6年必须退出客运市场，所依据的国家建设部及株洲市人民政府的规定当属无效，应予排除适用。到目前为止株洲市人民政府从未实施中巴车经营权的有偿出让。二、本案的发生涉及包括八名原告在内的众多个体中巴车经营者的合法经营权益，并危及了他们的生活来源。1993年当时并无中巴车经营权期限之说，现在突然宣布经营期已过六年必须退出客运市场，给他们带来了损失，二、本案涉及到法治经济条件下政府和市场的关系问题。政府在人为地干预、安排城市客运市场，形成了今天城区中巴、大巴客运由市公交总公司一统天下的局面，消灭了市场竞争，违反了《反不正当竞争法》，同时市政府是在中巴经营者多年苦心经营，已经培育出城市客运市场的基础上，重新设立行政许可和市场准入，而国务院部委、省、市政府均无权自行制定文件设立行政许可。原告吴某在庭审中提出要求赔偿车辆折旧费和停运损失费。

原告出示了下列证据：1、湖南省物价局(1999)湘价检处字第X号《行政处罚决定书》；2、省政府办公厅湘政办发(2000)X号《湖南省人民政府办公厅转发省建委等单位关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通实施方案的通知》；3、建设部建城(1993)X号《关于发布〈城市公共客运交能经营权有偿出让和转让的若干规定〉的通知》第七条；4、《公路X路费征收管理规定》；5、株洲市人民政府常纪发(1995)X号常务会议纪要。

被告市政府和客运处在收到起诉状副本之日起10日内提交了答辩状。辩称：一、原告要求撤销被告于2000年2月23作出的强制退出营运市场的《通知》的诉讼请求已经被告的自行纠正而满足，不存在撤销的问题，故该诉讼请求不成立。理由是市政府根据建设部(1993)建城X号规章之规定，授权市场价局、城建局、交警支队、财政局四家联合于1995年10月27日在《株洲日报》发布《通知》，规定中巴、的士车营运年限六年。2000年2月23日向原告发出的《通知》，经营起始时间是从第一次上户之日起计算的，而四家联合《通告》无溯及力，应从《通告》执行之日即1995年11月1日起算。鉴于此，市政府立即责成客运处、联合办公室自行纠正。该两单位于2000年3月24日在《株洲日报》发布《公告》，宣布“经营期到期车辆通知”自公告发布之日起停止执行。因此，该《通知》已不存在人民法院撤销的问题，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。二、关于原告请求赔偿损失的问题，原告未造成直接损失，停运经营期间并没有发生必要的费用开支，且湘（略）号车在经营期到期车辆“通知”送达时，车主拒绝签收，该通知对此没有发生效力，故请求人民法院驳回原告的该项诉讼请求。

两被告在答辩中举出了下列证据：1、1995年10月27日《株洲日报》刊登的株洲市物价局、株洲市城建局、株洲市财政局、株洲市公安交通警察支队《关于征收城市出租车增容费的通告》；2、2000年2月23日“经营期到期车辆通知”及送达存根；3、2000年3月24日《株洲日报》上刊登客运处、联合办的《公告》；4、《中巴车主经营意向调查表》；5、对八条调整后线路中巴车的营运调查材料；6、株政发(1998)第X号《株洲市人民政府关于印发〈株洲市城市客运出租车经营权有偿出让实施办法〉的通知》；7、株洲市人民政府常纪发(1995)X号常务会议纪要；8、建设部建城(1993)X号《关于发布〈城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定的通知》第九条。

在庭审质证中，当事人各方对下列证据未提出异议：被告所举2000年2月23日“经营期到期车辆通知”及送达存根。原告对被告所举下列证据质异：1、《关于征收城市出租车增容费的通告》，认为四家单位收取增容费违法，对中巴车主规定经营期限也违法；计算经营时间无法律依据；2、2000年3月24日的《公告》不能证明经营期到期车辆“通知”已被撤销，而只是变更了该“通知”；3、《中巴车主经营意向调查表》及八条调整后线路中巴车的营运调查材料不能证明原告未受损失；4、株政发(1998)第X号文件不适用于中巴车且政府越权，计算中巴车经营期限无相应依据；5、《市政府常务会议纪要》不是真实的；6、常纪发(1995)X号纪要、建设部建城(1993)X号规章是越权行为。被告市政府、市客运处对原告所举的下列证据提出质异，认为：1、湖南省物价局(1999)湘价检处字第X号《行政处罚决定书》内容是查处株洲市财政局向出租车收取城市增容费的问题，与本案无关；2、省政府办公厅湘政发(2000)X号文件主要内容是清理整顿城市出租车，清理收费项目，进一步规范经营权的有偿出让和转让，与本案无关；3、建设部建城(1993)X号文件第七条规定的是实行经营权有偿出让的城市必须具备的条件，与本案无关；4、《公路X路费征书管理规定》不能说明原告受到了损失；5、市政府常纪发(1995)X号常务会议纪要是否更改与本案无关。合议庭认定下列证据合法有效，可作定案的依据：1、建设部建城(1993)X号规章；2、2000年2月23日向湘（略）号车主发出的“经营期到期车辆通知”及送达存根；3、1995年10月27日《关于征收城市出租车增容费的通告》；4、2000年3月24日《株洲日报》刊登的《公告》；5、《中巴车主经营意向调查表》；6、株政发(1998)第X号文件；以上证据证明了本案的基本事实及被告作出具体行政行为所依据的规章、规范性文件。下列证据：1、湖南省物价局的《行政处罚决定书》；2、省政府办公厅湘政办发(2000)X号文件；3、市政府常纪发(1995)X号常务会议纪要；4、《公路X路费征收管理规定》；5、对八条调整后线路中巴车的营运调查材料，或因所说明的内容与本案无直接关系；或因不能直接证明原告是否受损失及损失的程度，根据行政诉讼证据规则，合议庭不予确认。

本院根据采信的证据，确认以下案件事实：2000年2月23日被告客运处、被告市X组建的临时机构联合办公室向湘（略）号中巴车主发出书面《通知》，该《通知》确认：根据国家建设部及株洲市人民政府有关规定，我市中巴车的经营期为6年，原告经营的中巴车经营期已满6年，因此，必须在2000年2月29日我12日前退出客运市场，并向有关部门缴回营运证照。车辆退出客运市场后不得继续从事客运业务，否则按非法营运处以5000－（略）元的罚款。《通知》发出后，2000年3月24日由客运处、联合办公室在《株洲日报》刊登《公告》，要求湘（略）号第36合中巴车经营者在七日内带齐有关证照到市客运处办理营运手续，原“经营期到期车辆通知”自本通知发布之日起停止执行，逾期不办者，视为自动放弃经营权。原告吴某以湘（略）号现车主的身份按期进行了登记，在《中巴车经营意向调查表》中填注经营意向为转让或转“的士”。

本院认为：被告市政府授权株洲市物价局、株洲市财政局、株洲市城建局、株洲市公安局交通警察支队于1995年10月27日公布的《关于征收城市出租车增容费的通知》规定中巴车、的士车营运年限六年，是依据建设部建城(1993)X号《关于发布〈城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定〉的通知》第九条“经营权有偿出让的期限由地方人民政府根据当地实际情况规定，但不得搞永久经营权”作出的。该《通告》所称的征收增容费实质上是收取资源占用费，不属于行政事业性收费的范畴。虽然其提法是错误的，应予纠正，但从实质上看是符合建设部建城(1993)X号文件精神的。被告市客运处、联合办公室据此确认湘（略）号中巴车经营权期限为6年符合上述规章、规范性文件的要求，且不与更高层级的法规、法律相冲突，是正确的。虽然二被告基于该《通知》在认定湘（略）号中巴车经营权期满的具体日期有误，已于2000年3月24日在《株洲日报》上刊登《公告》，宣布原《通知》停止执行，确认了原《通知》无效，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查，该《通知》仍应在本案的合法性审查范围之内。二被告据此请求驳回原告的诉讼请求，无法律依据，理由不成立，不予采纳。

对于原告吴某的要求被告赔偿停运损失的诉讼请求，原告吴某未能提出充分的证据证明其受损的程度，但由于二被告的具体行政行为停止了湘（略）号车主从2000年3月1日到3月31日(3月24日刊登公告起有7日的主张权利时间)的经营权，二被告应采取相应的补救措施。二被告以发出“通知”时湘（略）号车主拒绝签收，对其不发生效力为由请求驳回原告吴某赔偿请求的理由不成立，因为2000年3月24日的公告包括了湘（略）号车，应视为2000年2月23日的通知对其已发生了法律效力。

综上所述，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款之规定，判决如下：

一、确认被告市客运处、被告市X组建的临时机构联合办公室于2000年2月23日作出的《通知》无效。

二、湘（略）号车6年经营权期满后延长经营权期限31天。

本案受理费50元，由被告客运处、市政府分别承担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。

审判长袁迪明

审判员曹佩均

审判员郭庆林

二○○○年八月二十日

书记员易红