行政组织法与依法行政
发布日期：2003-11-25 文章来源： 互联网
行政法学界有一种较为流行的观点认为行政组织法规范的是行政组织 内部的事情，与行政机关的对外管理无关，因而行政组织法与依法行政没有多大关联，甚至于行政法学对其没有必要进行研究。 此种观点，笔者不敢苟同。我们认为行政组织法在规范行政法治建设中占有极其重要的地位。人们对行政组织法的片面认识与我们对行政组织法缺乏深入研究有关，因此，需要以一种开阔的视野对行政组织法展开全面系统的研究，对其重新予以定位。当然，这是一项宏大的工程。本文仅就行政组织法的基本内容、功能、行政组织法在依法行政中的地位以及行政组织法的完善等问题进行探讨。 一、行政组织法的基本内容
要探讨行政组织法在依法行政中的地位，有必要首先研究行政组织法的内涵及基本内容。行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。从现行有效的《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置等内容。总的来说，现行组织法是从管理的角度而不是从规范和控制行政权、保障相对人权益的这一角度来加以规定的，对行政组织所涉及的法律问题，还有许多没有规定。从应然状态看，行政组织法应包括以下内容：
（一）行政组织的权限
随着现代经济和社会的发展，行政组织的权限呈扩张趋势，其范围不再局限于传统意义的行政性，而不断向立法与司法领域渗透。对行政组织的权限，行政组织法应当就以下两个方面作出规定：
1.行政权的范围。行政权是指国家行政机关执行法律，对国家的行政事务进行组织、指挥和调控的权力。行政权包括两个要素：一是对某类事务的管辖权，或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权；二是对某类事务进行管理时的具体权限，例如在计划经济体制下和在市场经济体制下都存在着国家对经济的管理。在计划经济体制下，行政机关主要有计划权、审批权、分配权等。而在市场经济体制下，行政机关主要享有许可权，检查权，以及处罚权等。以往的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定。 以至于行政组织法对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。行政权的范围是指事权和具体权限之和，究竟哪些事权和具体权限可授予行政组织，哪些不能授予，应当在法律上予以明确。当然，行政权的范围不是僵死不变的，而应随着经济体制的改革、社会的发展而不断进行调整。
2.行政组织享有的其他权力。在我国，行政组织除享有行政权外，部分行政机关以及行政机构还享有一定的立法权和司法权。行政组织法需要对行政机关立法的事项、具体权限以及行政机关解决纠纷的范围、权限等作出原则规定，为其它法律法规的制定提供依据。
行政组织的权限之所以需要行政组织法设定，主要是由人民主权理论以及我国的政权组织形式所决定。在我国，行政组织的一切权力来自于人民，人民通过全国人民代表大会以法律的形式赋予行政组织一定的权力，法律没有赋予的权力，行政组织不得行使，当然行政组织更不得自行授权。
（二）中央与地方的权力分配及相互关系
严格地说，中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。 由于宪法的规定较为原则，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。 中央与地方的权力分配虽然部分涉及立法权问题，但主要是行政事权及具体权限的划分，因而属行政组织法的范畴。建国以来我国在中央与地方的关系中，权力基本集中在中央，经济体制改革以来推行的行政分权制，如实行财政分级包干、下放地方固定资产项目审批权等没有从根本上逾越集权制的模式，而行政分权制本身所固有的不稳定性，在国家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人为因素已导致中央调控能力的严重减弱、地方短期行为的加剧、国家的产业结构的失调。为适应市场经济发展的需要，加强中央宏观调控能力，用法律来调整中央和地方的关系，明确中央和地方各自的权限并加以制衡是十分必要的。从国外的经验来看，向地方分权已成为世界性的潮流，而且，中央与地方的权力分配及相互关系都以法律加以规定，从而排除了中央与地方关系的随意性、无约束力等弊病。
（三）行政机构的设置
按照宪法的规定，我国的行政机关是指中央和地方的各级人民政府，行政机构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。关于地方各级人民政府下属行政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要确定，中央只是在整体规模上加以控制。中央行政机构的设置应通过制定各行政机构设置法来加以规范。从目前的实际情况来看，存在的问题很多。例如国务院行政机构的种类比较复杂，缺乏统一标准。国务院下设有部、委员会、办公厅、直属机构、办事机构、部委归口管理的国家局，还有许多非常设性机构。虽然国务院已于1997年8月3日颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，并于颁布之日起施行，但该条例仅从程序上规定了如何设置行政机构，没有解决实体问题，如各行政机构之间的权限分工、事权和具体权限等都没有明确的法律依据。另外，由国务院自身来规范其行政机构的设置是否合理也是有待探讨的。为规范行政机构的设置、合理配置权力，并确保国务院行政机构设置的科学性和民主性，行政组织法中有必要明确国务院行政机构设置法定原则，并制定各行政机构设置法对各行政机构的事权和具体权限明确加以规定。
（四）行政编制 管理制度
行政编制一般是指行政机构内部的数量定额、人员结构比例和领导职数。从宏观上看，我们认为行政编制还可适用于各级人民政府，指政府的行政机构数、人员总数及结构比例等。行政编制的管理在行政管理中占有重要地位，其好坏直接影响到行政组织的整体结构及功能的发挥，并对行政效率产生重大的影响。此外，行政编制的规模直接和公民的负担相联系，行政编制的规模越大，公民的负担就越重，因为行政经费是完全靠税收来负担的。长期以来，我国虽然重视编制管理的作用，但编制方面仍缺乏法律的硬性约束，管理层次过多、机构重叠、人员增长失控的状态没有从根本上得到解决，因而急需通过健全行政组织法，制定行政机构编制法，对行政编制加以全面规范。
（五）公务员管理制度
公务员管理制度，简称为公务员制度，是指国家遵循民主、平等、公平、优化等原则，在科学分类的基础上建立的一整套公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等制度。公务员制度的推行自然离不开法律的保障，因此，公务员法的制定势在必行。从性质上说，公务员法也属于行政组织法的范畴，因为公务员法的目的在于建立一支优秀、稳定的公务员队伍，以确保行政组织处于最佳运转状态。值得注意的是，公务员制度并不局限于对公务员的内部管理，公务员的考试录用就是一个面向广大公民的外部管理制度。
（六）对行政管理的主体形式
行政管理以其管理对象的不同可分为外部管理与内部管理，内部管理采用层级节制原则，上一级行政机关有权管理下一级行政机关， 相对来说，较为简单，而外部管理的主体形式则要复杂得多。从理论上说，对外管理应当由行政机关及其行政机构亲自进行，国家设立行政机关以及行政机构，并赋予他们行政权力的目的就是为了对社会的各类事务进行组织、管理。但由于行政管理的复杂性、广泛性、某些行政事务的特殊性，以及其他因素的影响，在对外行政管理上也存在着其他主体形式，如行政授权、行政委托等，这都需要法律加以规定。行政组织法应当就行政机关及行政机构对外管理的资格要件；行政授权的主体、对象、标准；行政委托的条件、标准以及行政协助 的方式、责任、条件等问题作出统一明确的规定。
二、行政组织法的功能
行政组织法的功能是指完备的行政组织法可以发挥的作用。在很大程度上，行政组织法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。笔者认为行政组织法主要具有以下几方面的功能：
（一）权力配置的功能
这一功能表现在：第一，设定权力。即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。从法治的角度说，行政机关的权力来自于人民的授予，并通过法律规定，法律没有授予的权力，行政机关不得擅自行使。因此，行政组织权限的设定绝不是一个事实问题，而是法律问题。如前所述，行政组织的权限包括事权和具体权限两部分，对于前者，行政组织法应明确规定，对后者，行政组织法则可作基本规定，再由其他行政法律加以具体化。第二，分配权力。即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的中央各行政机构之间的合理分配。目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态，无论是中央与地方权力的分配还是国务院各部门之间的权力分工，都不是靠法律来推行和保障的。国务院各部门的职能分工及权力分配由国务院“三定”方案决定（即定职能、定机构、定人员），三定方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重。为协调各部门的关系，各种临时机构应运而生。笔者认为行政组织法在行政权的分配上具有独特的优越性。一方面，行政组织立法会比任何形式的决定慎重得多，它需要详细的论证，民众的广泛参与，集思广益，因而在权力分配的合理性上较有保障；另一方面，涉及权力分配方面的组织法一旦制定出来，就具有相对稳定性，可防止因人设事，减少人为因素的影响。第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。调整权力与设定权力、分配权力有相通的一面，但又有独特的意义，尤其表现在取消力方面，因为行政机关一旦享有某种权力很难自动放弃，对行政权的调整必须借助于法律手段。
行政组织法的权力配置功能是其他法律所不具备的，虽然与行政管理有关的单行的法律法规中也可规定行政机关及行政机构的权力，但只能就事论事、个别地、分散地规定，缺乏统一性和完整性。此外，在中央和地方权力的分配上以及中央行政机构权力的分工上，任何法律也无法取代行政组织法的作用。
（二）规范管理功能
行政组织法在规范和管理行政组织方面具有明显的功能：首先，有利于有关行政组织方面的术语的统一和明确，例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需组织法统一加以规定。从实际情况来看，行政机关及行政机构缺乏明确界定，一个组织是不是国家行政机构，不是取决于它的性质，即是否行使行政权，而是按其所使用经费的不同加以确定。有些组织明明是为行使行政权而设，却人为地将其列为事业单位，使用事业经费。不管这种做法的目的为何，其结果不利于行政组织的系统管理，并使得行政组织对外管理的主体形式复杂化。因此，从性质上来界定行政机关及行政机构实属必要。第二，有利于规范行政机构的设置。国务院组织法第8条规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。但实际上，国务院行政机构的设置由国务院决定，全国人大及人大常委会的批准只不过是走形式，因为既没有设置的标准，而且与职权的分工无关，因而不可能对其进行实质性的论证。行政组织法可以对行政机构的设置规定统一标准，确立行政机构设置法定原则，以真正起到约束的作用。第三，规范行政机关的外部管理主体形式，如行政授权、行政委托、行政协助等。第四，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。
规范性是所有法律具有的共同功能，在行政组织的内部及对外管理中尤具有重要意义。从现行制度上看，行政组织的内部及外部管理呈现出无序化，缺乏统一界定、统一规范、统一标准，非合理性的因素较多，长官意志、随意性较大，较为混乱。我们认为只有加强行政组织法建设，才能变无序为有序，使行政组织的管理步入法治化的轨道。
（三）保障功能
这一功能主要表现在以下几个方面：第一，保障公民行政参与权的实现，例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。第二，保障对行政组织的管理符合客观规律，行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。第四，保障行政改革的顺利进行。行政改革有狭义和广义之分，狭义的仅指政府行政体制和机构的改革，广义的除行政体制和机构改革外，还包括行政方式方法以及重大行政原则的变革。行政改革的目标就是要使行政组织发挥最大效能，适应社会发展的需要。以往我国也曾进行过行政改革（以机构改革为中心），并取得了一定的成绩，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有用法律加在巩固，没有法律的保障。例如机构改革，改革风一过，又恢复如旧，甚至于在机构、人员的增长上变本加厉，而且没有人需为其承担法律责任。纵观我国行政改革的经验，凡成功的行政改革无不立法先行，并用法律保障改革的成果。
（四）控制功能
这是行政组织法最重要的一项功能。具体表现在：第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀。众所周知，行政组织的权力最终是由公务员个人行使的，而权力总有扩张的趋势和倾向，因而行政组织的权力很容易自行膨胀；又由于我国行政权力一向十分强大，界限不清，不受约束，对行政权力的扩张没有制约手段，因而通过行政组织立法对行政组织权力加以限定，无疑将有效地遏制这种自我膨胀。第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模。行政组织整体规模的失控将造成两大弊病，一是将大量消耗国家的财力，使国民不堪重负，因为维持庞大的行政组织的运转完全靠税收负担，机构、人员越多，公民的负担就越重；二是导致行政效率低下，机构重叠，职能不清，人浮于事。扯皮、内耗、管理层次增加，自然会影响行政效率，也容易滋生官僚主义。过去我们虽然强调精简机构、控制人员增长，但都没有达到预期目的，公务员的总数不但没有减少，反而不断增长，这足以说明对行政组织整体规模控制之必要。行政组织法可以从实体和程序两方面对机构、人员的总体规模进行控制。在这方面日本的经验值得借鉴，为控制行政人员的增长，日本于60年代制定了总定员法，并取得显著的成效。
以上所说的功能是指完备的行政组织法规体系应当发挥的作用。显然，这些功能在实践中没有充分发挥出来，这一方面是行政组织法本身不健全所致，另一方面也与我们对行政组织法不重视、对其缺乏研究有关。此外，由于行政组织法以规范行政组织为目的，触及一些人的权力、利益，所以容易遇到阻力，这也是行政组织法的发展步履艰难、进展缓慢的原因所在。
三、行政组织法在依法行政中的地位
依法行政作为依法治国这一治国方略的重要组成部分，有着十分丰富的内涵，我们可以从三个层面加以把握，一是在理念上要强调行政领域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在现实中行政管理的一切方面和各个环节都要有法律的规范，行政机关要依法进行管理。依法行政与行政组织法有着极其密切的关系，行政组织法在依法行政中占有十分重要的地位，这可以从以下几个方面表现出来。
（一）行政组织法是实现依法行政的法律保障之一
依法行政，从其实质上看，就是要使行政管理进入法治状态。首先，行政组织的自身管理要法治化。无论是行政组织的权限，中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、行政编制管理都要以法律为依据，排除个人意志的非理性干预。其次，行政组织的对外管理要法治化，行政组织对外管理的主体形式，行政机关及行政机构行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定，行政机关及行政机构必须严格依法进行管理。第三，无论是行政组织的内部管理还是外部管理，都要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，以确保公民权利和利益的最大实现。显然，行政组织法律制度与行政组织法息息相关，没有行政组织法的规范和保障，也就不可能有完备的行政组织法律制度，行政法治状态也就无以真正实现。
（二）行政组织法是健全其他具体行政法律制度的基础
具体行政法律制度可以从不同的角度把握，从管理环节上看，包括行政立法制度、行政许可制度、行政处罚制度和行政强制制度等；从管理内容上分析，涉及经济行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，无论是哪一类哪一种，都包含了三大要素，管理主体、权限和程序， 这里，管理主体的形式及权限要按照行政组织法的一般规定加以具体化，如果缺乏行政组织法的规范，则极易造成管理主体形式多样、标准不一以及行政机关职能不清，权限不明，甚至于对同一事项重复立法，相互冲突。可见，行政组织法在依法行政中具有基础性的作用。
（三）行政组织法是改变行政管理无序化的手段之一
改革开放以来，我国的行政管理取得了很大成就，对社会的进步作出了贡献，但在一些方面仍然是无序化。其中，与行政组织有关的问题主要为：第一，行政组织的权限与其身份、任务不相适应。一方面中央政府对地方行为的监督控制缺乏相应的权限和手段；另一方面，政企不分，许多应属于市场主体的权利仍为政府所把持。第二，行政机构的设置无序化。行政机构的种类五花八门，各种非常设性机构层出不穷，行政机构之间争权争利、相互扯皮的事情屡见不鲜，这些都影响到行政效能的发挥。第三，行政组织整体规模失控。机构庞大，人员膨胀。上述问题的存在很大程度上是无法可依及人治因素造成的。因而，变行政管理的无序为有序，加强行政组织立法将是重要的手段之一。
（四）行政组织法有助于行政诉讼制度的发展
行政组织制度是解决行政纠纷，确保行政机关依法行政的法律制度，在控制行政权方面与行政组织法一样具有十分重要的作用。所不同的是行政诉讼法是通过解决个别的具体的纠纷来纠正行政机关的违法行为，达到控权的目的，而行政组织法通过协调行政组织整体与公民之间以及中央和地方之间的利益冲突来达到控权的目的。行政组织整体规模的失控及无序化表面上不直接侵害公民的法定权利，但实际上直接损害了公民整体的利益，容易引起全社会的不满，导致政府威信的下降，从而造成整个社会的无序化，其产生的危害远比个别违法侵权更为严重。
此外，行政组织法对行政诉讼制度的发展有积极的促进作用。首先，行政组织法对行政外部管理主体形式的规定，将为行政被告的确认提供法律依据。行政诉讼法首次对行政授权和行政委托作了区别，但何谓行政授权，何谓行政委托，缺乏明确界定，也没有统一的标准，需要组织法加以解决。其次，行政组织法对行政机关设置、权限的规定，将为行政案件的审理提供标准，如主体是否违法，是否超越职权等。最后，行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定，将为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。
四、完善行政组织法的设想
行政组织法的完善是一项十分艰巨的工程，也是行政法治中最难迈出的一步。
（一）更新观念，加强对行政组织法的研究
在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白的状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内外部管理的具体法律问题。行政法学界在80年代对行政组织法作过初步探讨，但到90年代，行政组织法问题却备受冷落，几乎到了无人问津的地步。 这一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。当然观念的转变有赖于对行政组织法的重新定位，这需要从理论和实践两个层面对行政组织法展开全面系统的研究。
（二）确立行政组织法定原则
行政组织法定原则是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。确立行政组织法定原则具有十分重要的意义，其必要性在于：第一，是民主与法治的要求。行政组织问题，无论是权限、设置、规范还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。第二，是改变行政组织无序化现状的需要。如前所述，行政组织内外部管理的问题很多，虽然导致这一现状的影响因素很多，但与行政组织设定随意性有很大关系。由于缺乏法律的规范和控制，行政组织管理的阻力大，非理性化的制度得以存续，无序化的状态得不到根本改观。第三，从国外的情况来看，大多实行行政组织法定原则，在这方面，日本的经验值得借鉴。日本非常强调行政组织法的作用，奉行行政组织法定原则， 存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法（和日本外务省设置法），地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定。日本这一组织法规体系的建立及产生的积极作用对日本的经济发展作出了巨大贡献。此外，美国、瑞士、英国等都奉行行政组织法定原则，行政机关全部或大部分由法律设定。
在我国，长期以来，认为中央机构的设置以及中央与地方的权力划分属于中央政府（国务院）的职权，宪法第89条第3款、第4款还对此作了明确规定。这种规定在高度集中的计划经济体制下是行之有效的，但在市场经济体制下，它的可行性如何则值得研究，此外，这种规定与行政组织法定原则不大吻合，如何解决这一问题需要进一步研究。
（三）建立健全行政组织法体系
行政组织法涉及的内容很多，不是一两部法律就能全部包括，因而需要建立一套完整的行政组织法体系。笔者设想行政组织立法应包含这样几个层次：第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》，确定行政组织法定原则，中央与地方权力法定原则，对行政组织、行政机关等术语的统一界定，并规定违反行政组织法的法律责任。第二，第二级立法，制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方各自的权力及共有的权力，相互关系及冲突的解决制度；制定《国务院组织法》，明确国务院的权力、总理的具体权限、会议方式及副职设置、内部机构的设定等；制定《地方各级人民政府组织法》，规定各级人民政府的权限及机构设置的一般原则等。第三，第三级立法，主要制定中央各行政机构设置法，明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等；制定《行政机构编制法》的配套法规，以及《公务员法》的配套法规，如公务员的考试、录用、培训、奖惩等法律法规等。
由上可见，行政组织法的完善是一项宏大的系统工程，能否取得实质性进展取决于许多因素，如理论宣传的成效、社会的认同、领导的重视等等。无论进展如何，作为法学研究者，肩负着推动我国法治化进程的使命，我们有义务向社会提示完善行政组织法的意见，并锲而不舍地朝着实现行政组织法治化以及依法行政的目标努力。
