行政诉讼目的要论
发布日期：2004-08-19 文章来源： 互联网
在行政法理论和实务界，行政诉讼目的问题长时间受到忽视。同刑事诉讼、民事诉讼相比，我国行政诉讼制度建立较晚，理论研究基本拘泥于制度的“政策图解”，或曰“为解决司法实践中的具体问题而研究”，缺乏应有的理论境界。在片面强调法学研究的实际功用的功利主义视角下，由于目的论很难为司法实践提供直接而具体的指导，往往被视为一种不切实际的“空论”。因此，有必要阐明行政诉讼目的论的理论价值和现实意义。首先，正确的目的论可以培植或彰显一种“民告官”的正当性理念。中国有着数千年的“官本位”的意识形态传统，要在这样的土壤里移植一种“民可以告官，民能告倒官”的行政诉讼制度，更需要培植和彰显关于该制度是合法正当的理念。行政诉讼目的正是用来解决行政诉讼制度建构带给广大民众的困惑的。其次，目的论直接影响行政诉讼制度的设计和解释。目的论起着设计行政诉讼制度总体思路的作用，同时可以解释一国的行政诉讼制度为什么是这样而不是那样。具体而言，不同的行政诉讼目的就会导致不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式，等等。正是在这个意义上，目的论在行政诉讼实践中具有不可替代的作用和价值。
一、行政诉讼及其目的：在应然与实然之间
（一）行政诉讼目的之学理分析
任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，所有的法律条文都是为了实现这个目的而展开，耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”1正确理解行政诉讼的目的，是把握行政诉讼的本质，保证行政诉讼制度顺利发展的重大问题。
行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经过立法者主观选择和判断之后所确立的基本法律准则。立法者在确立行政诉讼目的时可能会考虑一系列具体因素，如人们的法律意识、宪政和法治进程、国家的政治体制和社会结构、社会的文化传统等等，立法者经过全面的衡量，将行政诉讼目的确立或体现于一定的法典之中。不同国家和社会可能在价值取向上有不同的原则和侧重，从而形成不同的行政诉讼目的模式；因此，行政诉讼目的不是普适的，我们谈的是中国式的。
行政诉讼目的方面的研究，我国理论界讨论较少，很多学者直接从民事诉讼法学界关于目的的研究中“拿来主义”，较为独立的观点可以概括为以下几种：2
1、保护说。认为行政诉讼的目的且它唯一的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。
2、监督说。认为行政诉讼的目的是监督，保护是监督的自然结果。权力分立和人民主权的宪政基础决定了行政诉讼的目的是司法权监督和制约行政权，为实现人民主权也须对行政机关依法行政进行监督；赋予公民行政诉讼诉权的目的在于启动诉讼程序，以达监督的目的。保护不是行政诉讼的特殊目的，任何法律都具保护目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性；从立法过程及立法内容看，表明目的不是保护而是监督。
3、双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一的，二者不可偏废。
4、三重目的说。认为行政诉讼的直接目的是为了保障人民法院正确、及时地审查行政案件；通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民和组织的合法权益。该观点依据就是行政诉讼法第一条规定。
5、依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和利用者共同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实现行政秩序；在法院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；在当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现利益。3
此外，还有所谓的纠纷解决说、程序保障说和多重目的说等等，要么是照搬照抄民事诉讼目的的相关学说，要么是将行政诉讼目的混同于行政诉讼参与各方的诉讼目标，在此不一一赘述。我国台湾学者在行政诉讼目的方面也作了卓有成效的探讨，主要提出了三种理论：一、权利保护说，此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一种谋求立法与行政协调的权利保护制度”；二、法规维持说，此说认为“以促使法规正当适用及维护法律尊严，为行政诉讼之主要目标”，至于个人权利的保护乃其附带的结果；三、折衷说，此说认为维持法规尊严是保障人民权利的“手段”，保障人民权利是维护法规尊严的“目的”，手段与目的均不能偏废，才能达至行政诉讼的宗旨。4
这些理论可谓确立我国行政诉讼目的的很好借镜，当然立足我国行政诉讼制度运作的实践和大环境仍是首要的。我们认为，行政诉讼的目的须是行政诉讼特有的目的，不同于刑事诉讼、民事诉讼、行政程序等目的；行政诉讼目的的认定建立在利益衡量的基础上，须从立法的背景和动因中考察，也须考虑到当前的时代要求。
（二）行政诉讼的唯一目的：保护相对方合法权益
关于中国行政诉讼的目的，一直存在争论，莫衷一是。在行政诉讼法制定前，有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”5这是从保护公民合法权益的角度提出建立和完善行政诉讼救济制度的。还有学者分析了当时立法的实际情况，“关于行政诉讼法的立法目的，立法过程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济，第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。…最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部分。”6行政诉讼法第1条表达了上述立法目的，可以说立法采取了双重目的说。
从立法背景和立法意图分析来看，关于行政诉讼目的的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是同时具有维护行政机关依法行使行政职权的目的。我国行政诉讼法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从该条规定字面意义上看，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”就是实现“保护公民、法人和其他组织和合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的手段和途径。很显然，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的话）。如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的结果在语义诠释学上是可以说得通的。当然，关键在于我们为什么作如此解释，而不作双重目的的解释；现在我们只是说明将“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”确定为我国行政诉讼的唯一目的并不存在“脱法”的问题；并且立法意图中指明的双重立法目的并不具法律约束力，因为法律一旦制定便有了独立的生命力，即具有后现代主义鼓吹的“杀死作者”的全新意义，这也为从事法律解释学研究的大多学者所赞同。
我们主张，中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，其理由主要在于：首先，我们是在宪政语境中看待行政诉讼的制度建构意义的，为实现“民告官”的真正意义上的对峙和平衡，相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人或权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合宪政的这一要求。同时，我国正处于“依法治国、建设法治国家”的时代进程中，而中国本身具有极深厚的官本位传统，此种背景下强调民权保护具有相当大的时代意义。其次，从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，没有行政主体一方对相对人事法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其他。7再次，从行政诉讼的性质来看，“民告官”的行政诉讼是对相对人提供保护的救济途径。民之所以要告官，原因在于行政管理中民始终处于服从地位，对于违法的、侵害其合法权益的行政行为相对人也必须忍受；若无行政诉讼，难以对公民的合法权益提供保障，对于违法侵害其合法权益的行政行为，相对人可通过行政诉讼途径免受其约束，从而达到行政主体和相对方法律上的平衡。最后，行政职权的特殊性决定了行政机关的行政职权无须通过行政诉讼加以维护。在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，行政机关依靠自身的力量即可强制行政相对人接受行政管理，不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。因此，维护行政机关依法行使职权也就无从谈起。8另外，法律也没有权力要求相对人通过“私人诉讼”的方式代替国家对行政机关加以监督或者维护。
有人认为，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为加以审查，违法的作撤销判决，合法的作维持判决就是对行政权力的维护。我们认为这种观点是站不住脚的。9因为从学理上讲，行政行为具有公定力的特性，行政行为一经作出便假定合法有效，除非被国家有权机关依法撤销，否则效力始终存在。由是观之，行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，法院只是可能在一定情形下否定行政行为的效力，维持判决只是对具体行政行为效力的确认，而决不是赋予。至于人民法院对于行政机关申请的行政行为的强制执行，只是人民法院承担的一项执行职能，其本身与行政诉讼要旨相去甚远，不在行政诉讼目的考虑之内。
当然，我们说中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，并不排除中国行政诉讼在解决“民告官”的行政纠纷、促进社会秩序稳定方面的功能，也不否认通过行政诉讼起到的监督行政机关及其工作人员依法行政的作用，监督说和依法行政说的问题在于将目的与功能混淆了。有人将后两者划入行政诉讼的目的，哪怕是次要目的，也是我们不能赞同的，因为双重乃至多重目的存在会冲淡主要目的的意义，并且在目的冲突时带来极大混乱。
二、行政诉讼目的实现之现状分析
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布及一年之后的实施，给公民、法人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的救济途径。十余年来，中国行政诉讼的实践取得了一定成绩，从1989年行政诉讼法颁布，至1998年，全国各级法院共受理各类一审行政案件460308件，其中1998年受案98463件，是1989年受案的10倍。10经过审判，人民法院依法纠正和制止了行政权力的不当行使，消除、减少了因违法行政给国家行政管理的负面影响，较好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。
然而，在中国这个官本位意识十分强烈、缺乏法治传统的社会里，以“民告官”为本质特征的行政诉讼制度要想在短期内取得极大成功，毕竟不太现实。基于我们对中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织合法权益的认识，我们认为中国行政诉讼实践并不容乐观，制度运作可谓举步维艰、困难重重。据一项调查报告分析，有25％的法官、40％的律师、21％的行政干部认为行政诉讼或审判只是一种形式，实际上解决不了什么问题，11这样的民意部分反映了实践在实现行政诉讼目的上的很大不足。
行政诉讼实践主要存在如下一些有背目的的问题12：
第一，尽管自1990年以降法院作维持判决的案件比例逐年减少，但法院平均每年作出维持被诉行政行为的判决约占结案总数的30％，绝对数仍然较大，远远高出撤销和变更判决之总和，撤诉率居高不下。而且被诉行政行为的合法性是否果真如数据所示显然值得商榷。
第二，近几年，人们对行政诉讼的热情开始降温，1990年全国法院一审收案13006件，1991年高达25667件，上升幅度为92.35％，但自1992年起增幅开始下降，有些地方法院甚至呈负增长。如浙江省法院系统1992年和1993年却分别比上一年分别下降11.2％和10.81％。13北京市海淀区法院在北京市近郊中收案是最高的，1992年也仅收案20多年，有的法院一年仅收几件14.随着社会的发展，法治进程的推进，行政案件大幅增加是正常的，如果不是我们的行政机关真正做到依法行政的话，这种不升反降的趋势正反映了许多行政管理相对人对行政诉讼缺乏信心，恰好反证了我国行政诉讼实践未能很好实现行政诉讼保护公民等合法权益的目的。
第三，法院办理行政机关申请执行案数量过多，甚至远远超过行政争议案。当行政争议案收案率日减的同时，执行案却日增，1993年度，两类案件分别为27911件和88147件，二者之比竟达1：3.19！应当指出，如此大量的行政裁决执行任务由行政庭承担，即使可堪重负，亦有不务正业之嫌；并且原本以实现行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的为己任的行政审判庭却与行政机关并肩作战，相对人又如何能对行政诉讼有信心，人民法院又如何能实现行政诉讼的唯一目的？
此外，我国行政诉讼实践还存在着明显的起诉少和起诉难的问题。从受、结案数看，公民诉诸法院的行政纠纷为数甚少，以结案数最多的1999年为例，全国各级法院审结一审行政（含赔偿）案件共10万余件，而现有行政法官1.2万余名，15年均每位法官审结案8余件。有些公民与行政机关发生纠纷后，常常投诉无门、合法权益得不到应有的保护，起诉难主要表现在：一是有的公民起诉时受到法院无理的限制，或被拒之门外，如计划生育行政处罚案；二是有的公民诉权受到行政机关的限制，即行政机关在处理时采取“不作为”的手段增加公民起诉的难度，如将公民送劳教不作劳教决定书，或者在处罚决定书、通知书里不告知诉权和诉讼时效等。16不仅如此，德国学者何意志指出，许多行政机关害怕当被告，因而在行政执法时，尽量避免作出书面决定而采取“议价行政”17.应当指出，上述现象反映了或导致了行政诉讼保护相对人合法权益目的之难以实现。
那么，行政诉讼制度的运作为什么不能实现行政诉讼的目的？
首先，行政立法方面的原因。目前，我国的立法尤其是行政立法相当混乱，立法中不协调和冲突现象相当严重：一些机关越权制定法规规章，或没有规章制定权也制定强制性规范；一些法规、规章同法律相重叠、相抵触，或法规之间、法规与规章之间相矛盾、相冲突；一些部门制定法规、规章时不顾及公民权益而为本部门、地方争局部利益。18法制的不协调乃至恶法的大量存在必将导致行政诉讼的不知所措，因为法院无权对违法的行政立法作出裁判，相应地对依违法的法律依据作出的具体行政行为也就无能为力了。要切实实现保护公民法人和其他社会组织的诉讼目的，从根本上即应保证大量行政立法的良法化和统一化；当然，这是一项规模浩大同时意义重大的法治系统工程了。
其次，行政诉讼法本身亦有局限。其一，行政诉讼的受案范围过窄。我国行政诉讼法规定的受案范围仅限于部分具体行政行为，将抽象行政行为、法定最终裁决行为以及内部行政行为等均排斥在受案范围之外，显然与行政诉讼的目的不完全一致；而且，法院审查原则上不涉及行政行为合理性，但随着行政机关自由裁量权的扩张，大量合法但不合理的行政行为严重威胁着公民、法人及其他社会组织的合法权益，现行规定显然不利于行政诉讼目的之实现。其二，诉讼当事人和参加人方面，法律对原被告资格规定不够具体、明确，造成有些地方、有些法院有意将某些行政争议排斥在行政诉讼之外。其三，在起诉受理方面，法律关于起诉时效为三个月的规定显属过短，原告的诉权得不到真正保障；法律对一审法院既不受理、又无书面裁定的是否允许当事人上诉、是否属于检察院监督范围等也无明确规定，一定程度上也影响了原告的起诉权利，不利于诉讼目的之实现。其四，法律规定的执行条款不够严厉，被告行政机关不应诉、不出庭、法院判决后拒不执行十分严重，对行政诉讼法有抵触情绪的行政机关首长还很多，某些地方政府借可能影响当地经济或行政致效率为名、千方万计阻止法院判决的执行。
再次，人们的诉讼意识较为淡泊，老百姓不知告官、不敢告官、不会告官、告后怕报复的心态普遍存在。据调查，假设受到政府侵权时，约有70%的人表示会选择正当途径和方式主张权利19；但是，根据实际情况的调查又显示，受到行政处罚的人，不服处罚的人数要高出通过正当途径提出救济的人数10倍以上20.行政诉讼的目的虽然在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，但是长期受儒文化影响的国人自身缺乏强烈的权利意识，而又对司法权威缺乏足够的信心，此种情形下行政诉讼的保护目的就很难实现。当然，从行政机关和法院的角度来看，行政机关工作人员的“官本位”意识、法官的依附心理也是不容忽视的制度外原因21.解决问题的根子在于强化法制教育、提高法律意识、训练为权利而斗争的勇气，同时通过制度的改造和制度运作的展示增强民众对行政诉讼的信心，使民要争权利、官不敢滥用权力。
最后，我国司法体制、行政管理体制中存在的许多问题，以及日益严重的法外干预现象，根本上阻碍了行政诉讼法的正确实施和诉讼目的的切实实现。具体来说，虽然法律明确规定法院独立行使行政审判权，但实际上法官会受到多方面的干预和影响，如上级单位或有关领导批条子、打招呼、施加压力，使得法院审理难、执行难；现行法院的依附性，实际上降低了法院独立审判的胆量和能力，从而影响法院的独立公正审理。一旦法院不中立、不独立就难以做到公正，弱小的个人在面对强大的政府又何能期待其合法权益得到保护、诉讼目的又何能实现呢？培根在几百年前曾说：“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源破坏了。”22
三、行政诉讼目的与撤诉
我国行政诉讼法实施十余年来，撤诉率居高不下，行政案件的撤诉结案率逐年上升，已成为行政案件结案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤诉率略有回落，但在撤诉案件绝对数上仍属较多。全国1996年撤诉率超过了一半；在某些地方上，情况更为严重，黑龙江省某市1995年撤诉率甚至高达总结案数的81.7%23，这些不能不引起我们对于撤诉问题的关注。
撤诉是法院受理案件后，宣告判决前，原告撤回其起诉，不要求法院审理的诉讼行为；撤诉权与起诉权相适应，原告在享有起诉权的同时也享有撤诉权。按照现代司法的一般原理，法院应是中立的、被动的裁判者，当事人在诉讼中享有充分的处分自由；原告原则上可以自由撤诉，除为防止其滥用诉权、侵害被告的正当利益，法院不对原告的撤诉申请进行实质审查。传统民事诉讼理论认为，申请撤诉必须符合自愿和合法两个条件，任何情形下都不存在绝对的撤诉自由，须经法院的审查并作出相应裁定。近年来传统理论已经受到挑战，有学者主张“取消对撤诉的许可制度，法院对当事人的撤诉行为应无条件予以确认。”24
由于我国行政诉讼制度一度依附于民事诉讼制制度，在撤诉问题上具有一定相似性，目前在行政诉讼程序中的撤诉包括三种情形：原告主动申请撤诉；被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉；经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉。此三种撤诉都应经人民法院审查，人民法院在原告撤诉等问题上具有最终决定权，法院对原告撤诉申诉进行程序和实体的双重审查，可以认为在我国行政诉讼中存在着具有浓重职权主义色彩的限制撤诉制度。有学者认为，我国的限制撤诉制度是“用心良苦的法律规定”；原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉讼关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。所以，限制撤诉的目的应当理解为保护原告利益，25实现行政诉讼之目的。
然而，现实中行政诉讼案件撤诉率过高，也就看不出“用心良苦的法律规定”起到了什么实际效用，据了解，《行政诉讼法》施行至今，几乎很少有法院在审查撤诉申请后作出不准许撤诉的裁定，这与行政诉讼保护相对人合法权益的唯一目的明显背道而驰。撤诉可分为正常撤诉和非正常撤诉，所谓“非正常撤诉”，其共同特点是：原告对被诉具体行政行为并非没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯”放行。26有学者指出，“从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现。”27司法实践中出现的撤诉有的属于被告变更具体行政行为后撤诉，也有的是原告明知自己理亏而撤诉，更多属于非正常撤诉。对此，法院既然具有审查撤诉自由的最终决定权，就应审慎对待，从行政诉讼真正目的出发，在衡量原告和国家公共的合法利益均不受损害的前提下决定是否允许撤诉，以求解决行政诉讼司法实践中撤诉率过高的问题。
高撤诉率的背后实际上隐藏着许多有背于行政诉讼目的的东西。行政诉讼法试图通过法院对行政行为合法性的裁决，促进依法行政，但是很多行政案件“往往不是以法院的判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。‘非正常撤诉’不但使原告的合法利益未能得到保护，诉讼个案对推动行政法治进程可能的贡献也因此化为乌有。撤诉审查制度在中国的现实中遭到的挫败，反映了整个行政诉讼制度面临的整体困境。”28追究高撤诉率出现的原因，主要由以下几个：
首先，相对人不能不敢很好地行使自己的控诉权，一个极为重要的因素就是行政机关及其工作人员方面的干涉，有的行政机关工作人员甚至对敢于求助司法救济的当事人（甚至是撤诉了的原告）进行威胁、刁难和打击报复，从而使相对人不能起诉，起诉了也被迫撤诉，少数不信邪的人“铤而走险”，胜诉了却比败诉还惨。29
第二，我国行政诉讼制度的运行尚未形成良性循环，相对人对诉讼结果的公正性缺乏信心，纵使在法院胜诉了还存在一个执行难的问题，所以从诉讼成本和诉讼收益的角度，不少相对人退缩了，或主动申请撤诉或干脆不出庭。
第三，由于司法独立不到位，受理行政案件干扰大，一方面法院怕得罪行政机关，不愿受理行政案件，即便受理了也往往做原告工作，动员其撤诉或偏袒被告，此种情形相对人一般会选择撤诉；另一方面，作为被告的行政机关也轻视法院，以至于出现被告公开刁难报复法院、约束法官自由等现象，甚至在诉讼过程中出现被告公安机关当庭将原告抓走的荒唐事30，原告方不撤诉都不行。
第四，在许多具体原因的背后，其实归根结底还是一个法律意识淡泊的原因，行政主体一方有着特权观念和官本位思想障碍，敢于滥用特权、打击报复；相对人一方有着权威主义障碍，公民逐渐养成了畏权威如神、甘愿服从权威的心态，31不懂法、不会告、不敢告，自我保护意识淡；法院一方也未必敢于公正司法，综合起来，这是造成行政诉讼现状、导致撤诉率过高的一个深层的重要原因。
当然，也不排除部分相对人觉得自己理亏或自认错告而申请撤诉或被视为撤诉的，但我们认为这毕竟是少数，因为在中国当下这种环境下民告官已经需要相当大的勇气了。
总之，撤诉率过高折射出公民、法人或其他组织的合法权益大肆受到威胁、侵害甚至践踏而忍气吞声的社会气象，撤诉率过高反映了我国行政诉讼目的不是很好地实现了而是离切实实现还很遥远。怎么办？我们认为，首先应为公民提起行政诉讼提供安全保障，规定更完备的诉讼权利并切实确保其实现，严防被告的打击报复，让民敢与官斗；其次，进一步监督和制约行政机关及其行政权力，使其不易被滥用；再者，改变法院形象和司法大环境，使司法公正可以预期；最后，着力于各方良好的法律意识的培养。经历上述改革，行政诉讼的保护公民、法人和其他组织合法权益的目的才有可能实现，其实现才会有一个良好的前景。
四、行政诉讼目的与司法变更权问题
行政审判中的司法变更权，立法过程中曾经是一个极有争议的问题，行政诉讼法实施以后，又引发一系列有关它的实际运用问题的争论。所谓司法变更权是法官在适用法律上的自由裁量权，行政诉讼中的司法变更权是指人民法院在审理行政诉讼案件时，依照法律、法规变更行政机关作出的行政处理决定的权力。在我国，法院对行政合法性的审查权除了可以撤销外，对于显失公正的行政处罚还可以变更，行政诉讼法第54条第四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这种司法变更权是司法权对行政权的最明显干预，也是司法裁量权的最突出表现32；在行政审判中，法官通过行使这样的自由裁量权，可以对司法审查监督范围的内涵和外延予以丰富和发展，从而更好地实现行政诉讼私权保护的目的。
（一）行政诉讼中设立司法变更权的必要性
在行政诉讼中，人民法院应否拥有司法变更权？对此，学界和实务界一直存在争论，持反对意见的人认为，如果赋予人民法院司法变更权，就会侵犯行政机关的职权，破坏现代国家机关职能的分工，甚至可能导致司法机关代替行政机关行使职权。持赞同意见的人认为，人民法院在行政诉讼过程中变更行政机关的错误决定，是对行政职权的一种有效监督和制约，旨在促进依法行政；同时，作为事后救济方式的行政诉讼是对违法行政的一种补救，性质上是纠正行政决定的错误，而非代替行政机关行使职权。我国行政诉讼立法确立了法院在行政审判中的有限的司法变更权，为了有利司法变更权的行使，今天进一步澄清观点、以正视听是很有必要的。我们认为，确立法院享有一定的司法变更权的理由主要如下：
我国行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而非维护行政机关行使职权。目的总要通过一定的机制运行来实现，确认法院在行政诉讼中可以行使司法变更权是对行政权的一种深刻的制衡。“立法者不是可以预见一切可能发生的情节，并且据此为人们设定行为方式的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的疏漏和盲区”，33我国目前法律对行政处罚的幅度规定得过宽泛，立法的局限性使得行政的自由裁量成为必要。然而，行政机关行使自由裁量权很可能产生畸轻畸重的情况，确认法院对行政案件的司法变更权可以为私权保护增设一道防线，有利于弥补立法缺陷，有利于防止行政机关滥用自由裁量权，从而根本上有利于行政诉讼目的之实现。
若人民法院在审理行政案件时无权变更行政机关做出的错误决定，将会导致两种不良后果，阻碍行政诉讼目的之实现。其一，法院对错误的行政决定只能判决撤销，那么行政机关可能不再做出新的行政决定，或者不按法院的意向作出新的决定。在不再作出新的行政处罚决定的情况下，行政机关可能放纵了违法，根本上保护的不是相对人的“合法”权益；在不按法院意图作出新的行政处罚的情形，可能任意加重或减轻，会造成新的显失公正，仍然达不到保护相对人合法权益的目的。其二，法院对错误的行政决定予以维持。由于我国目前一部分行政法律、法规规定的处罚幅度过宽或根本无处罚幅度，对行政执法中畸重畸轻的情形，没有变更权的法院就可能因缺少撤销的法律依据而只能予以维持，这显然不符合行政诉讼的目的和要求。34
从效益的角度来看，法院享有一定司法变更权能加快满足相对人的诉讼利益和要求，从而更好地实现保护相对人合法权益的目的。对于合法但不适当的行政决定，法院若只能判决撤销，撤销后由于种种原因，行政机关可能在合法的幅度内再次作出与原决定相差无几的新决定，易于导致撤了再裁、裁了再诉、诉了又撤等循环往复的诉讼局面。这样不仅难以保障行政诉讼及时性，更是给当事人增加了诉讼成本，延缓了对相对人合法权益的保护。
司法变更权的行使并未破坏行政和司法之间的职能分工，不会导致司法机关代替行政机关行使职权或两者合流，龚祥瑞教授曾指出，“权力，尤其是自由裁量的权力，必须受牵制，不能不受控制，”35我国现行的司法变更权正是着眼于对行政裁量权的适度控制。司法变更权是在行政职权已经实行终了之后通过司法程序而施加的一种制约，它不是干涉行政管理权，也不是取代行政管理权，而是通过司法程序进行事后监督的必然结果。并且，由于我国目前的司法变更权针对的是行政机关的“显失公正”并纠正之，所以司法机关的终局裁决虽然直接影响相对人权益，但不会导致司法与行政的合流，合于保护相对人合法权益的诉讼目的。
此外，从国外行政诉讼或司法审查的经验来看，为了更好实现各自国家行政诉讼的目的，越来越多的国家承认法院对一定范围内的行政决定拥有司法变更权，倾自于用变更方式纠正既有错误因素又有正确因素的行政决定，及时有效地保护私权。总之，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，我国行政诉讼制度确定一定的司法变更权是非常重要的；并且，从实现行政诉讼目的的长远角度来看，这种司法变更权不是多了，而是少了。
（二）改良：显失公正行政处罚的司法变更
在刑事诉讼和民事诉讼中，法院拥有完整的全面的司法变更权；而我国行政诉讼制度规定，人民法院只能对具体行政行为中的极小部分可以行使司法变更权，因而这种司法变更权是有限的司法变更权。目前，从更好地实现行政诉讼目的的角度出发，显失公正行政处罚的司法变更应予以适度改良：
首先，设立司法变更不加重对原告处罚的原则，切实保护相对人合法权益。在行政审判的过程中，有时会遇到行政机关对相对人处罚明显过轻的情况，法院对此是否应当作出判决予以变更，加重对该相对人的处罚呢？我们认为，从保护相对人合法权益的角度出发，应当确立司法变更不加重对原告处罚的原则，对行政诉讼中的司法变更权作适度改良：在行政审判中，即便有行政处罚畸轻的情况，一般也不宜加重对原告方的处罚。36第一，行政诉讼法的立法宗旨主要是为那些合法权益受到具体行政行为不法侵害的公民、法人和其他组织提供司法救济，行政诉讼本身是为了凸显对原告合法权益的保护，行政诉讼法赋予法院司法变更权也是为保护相对人合法权益提供特殊的法律保障，因此，司法变更加重对原告方的处罚不合行政诉讼目的。第二，对于相对人畸轻的行政处罚可以通过行政机关的内部监督途径来解决，从而达到保护相对人“合法”权益的目的，而不必通过加重的司法变更造成司法是行政的附庸这样的社会形象，况且法院在有第三人参加诉讼的可以适度加重。第三，“民不敢告官”、“民怕告官”的传统观念至今仍然是开展行政诉讼的严重障碍；若法院采取加重处罚的变更判决，一部分相对人就会有顾虑，不敢或不愿提起行政诉讼，行政诉讼就会流于形式，不利于保护相对人的诉讼权利，司法救济就会落空。司法加重变更会加剧行政审判工作的这种困境，从政策倾斜上不应采取此种作法，当我国行政诉讼有了很好的大环境，从客观上更利于实现行政诉讼的目的。第四，从我国程序立法来看，刑事诉讼法上有“上诉不加刑”的原则，尽管行政诉讼法未有相关规定，但应认为，“变更不加重”原则是符合程序法的立法精神的。而且，世界上其他国家和地区的立法惯例和经验告诉我们，变更处罚不加重很有必要和可行性。37
其次，应当明确法院对劳动教养可以适用司法变更权。目前的行政诉讼实践中，法院在审理不服劳动教养决定案件时，将劳动教养大多列入行政强制措施范畴，只能维持或撤销，不能判决变更。劳动教养作为对具有严重违反治安管理或有轻微违法犯罪行为、但尚不够刑罚处罚且又有劳动能力的人所实施的一种强制改造措施，名义上虽然是行政强制措施，但实际上是限制人身自由的各种行政处罚中最严重的一种处罚方式，将其排除在司法变更的审查范围之外是很不妥当的。尽管目前有关法规中，未将劳动教养明确规定为行政处罚的措施，但是为了实现保护公民合法权益的行政诉讼目的，我们认为应当一切从实际出发，在有关司法变更权的行政诉讼制度改良中明确规定，对劳动教养法院可作变更判决，并且推动在今后的行政审判实践中，允许法院对不服劳动教养的行政案件依不同的具体情况适用司法变更权。
（三）突破：扩展行政诉讼中司法变更权的适用范围
从理论上讲，人民法院的司法变更权可以分为两大类，一类是显性变更或直接变更，我国行政诉讼中法院对于显失公正行政处罚的变更判决即属此种；另一类是隐性变更或称间接变更，即法院在判决中不直接宣告变更被诉具体行政行为的内容，只是在判决撤销被诉具体行政行为的同时，判令行政主体重新作出某种具体行政行为。38行政诉讼的判决有一种特殊的判决形式-重作判决，行政诉讼法第54条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”这种重作判决即可视为隐性变更或间接变更。
我们知道，我国行政诉讼的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，各种判决形式也是围绕实现诉讼目的来设置的。重作判决的这种隐性司法变更方式的优点在协调法院和行政主体关系的情况下达到监督行政主体依法行政的职能，其不足之处也十分明显，法院虽可判决被告重新作出具体行政行为，但是被告行政机关未必会按司法建议作出一定的行为。基于行政诉讼的目的是保护相对人权益，这种隐性变更的方式偏于软弱，不利于实现此目的。我们已在对显失公正的行政处罚进行司法变更方面开始了有益的实践，那么是否可以更进一步，以重作判决的行政争议为审查对象扩大司法变更权的适用范围呢？
站在实现行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的高度，我们认为我国目前将司法变更权仅限于显失公正的行政处罚是保守的，39应将其适度扩展，变更范围扩至其他形式的行政处罚、扩大至行政处罚以外的具体行政行为。学界和实务界已经作了一些有益探讨，有人认为，原告对行政机关居间裁决不服起诉时，也有同时解决民事争议的要求，为彻底解决这类争议，应允许人民法院对行政机关错误的裁决行为予以变更；40行政处理（多数是行政机关设定权利的行为）在违反法律或显失公正的情况下，行政机关违法要求履行义务的部分案件，也应适用判决变更41，这些都是我们扩大行政诉讼司法变更权的适用范围可资借鉴的。
随着司法权威的逐步树立，强调司法对行政权的监督和制约是必要和可行的，扩展行政诉讼中司法变更权的直接适用范围显然有助于行政诉讼目的之实现。其实，司法判决的基本功能在于彻底解决所针对的法律争议，西方有学者曾说：“倘若人们求助法律程序来解决争议，那么争执须在某一阶段上最终解决，否则法律程序就毫无意义。”42在行政诉讼中，司法审查的有限原则一定程度上制约了司法判决的彻底性，但也不宜过分拘泥于这种特殊性，毕竟彻底解决法律争议才是司法的常态或发展方向。在技术上，扩大司法变更的适用范围可以从将重作判决的隐性变更逐步作为司法的直接变更，将司法建议上升为变更判决，这种渐进式的改革应当不至于遭到太大阻力，虽然它在制度上作了很大的突破。当司法权在保护相对人合法权益方面发挥更大作用时，中国行政诉讼目的之最终实现也就是可以期待的事了。
五。推动目的实现：行政诉讼法的“作为”
行政诉讼目的在行政诉讼制度建构以及改造过程中具有极为重要的意义，如果视行政诉讼制度为金字塔状，行政诉讼目的就是塔尖-整个制度的支撑点，没有它则整个制度轰然倒塌。从行政诉讼法是程序法的角度来看，行政诉讼法中的各项程序无不围绕着行政诉讼目的建立，各项程序的设置无不体现着行政诉讼目的。以行政诉讼法规定的举证责任为例，考虑到行政诉讼被告行政机关在作出具体行政行为时具有一定优势，能够掌握和控制更多的证据，而且“先取证，后裁决”是行政行为的正当程序，行政诉讼法为达保护相对人合法权益的目的，规定了被告对具体行政行为合法性负举证责任的原则，这种程序设置对于达到行政诉讼目的具有重要作用。什么样的目的决定什么样的程序，相反，如果我国的行政诉讼目的是维护和保障行政机关行使职权，那么法律就应规定原告对行政行为的不合法负举证责任了。
行政诉讼的目的也决定了法院审理案件时必须遵循的原则和具体的审查对象。审查对象是从法院审判的角度引发的一个实践问题，旨在明确法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点，实践中，一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，像理民事案件一样去审理行政案件，有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的，在社会上造成了不良的后果。43既然行政诉讼的目的在于维护行政机关行使职权，那么就应当以行政管理相对方的行为是否合法为审查对象，此点需要强调。
在行政诉讼法的程序设置问题上，我们首先探讨受案范围问题。当我们将视角放得远些，“本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的，它应当是通过政策性的平衡使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。”44从行政诉讼的目的在于纠正违法行政行为从而保护相对人合法权益来看，目前的受案范围显得太窄，因为从目的出发按照逻辑推演，所有行政行为均应该进入行政诉讼的范围，换言之，法院应当受理相对人对所有行政行为提起的诉讼。有学者指出，“为了确保相对人的合法权益不受侵犯，应当从立法论的角度扩大受案范围，至少应从解释论的角度对其予以尽量宽泛的解释。导致行政上的法律纠纷不仅限于具体行政行为，关于其他行政活动，只要侵害了相对人的权益，就应该确保其诉讼的途径。”45我们认为，除了极个别的案件法院不宜受理外，绝大多数行政争议都应纳入行政诉讼的范围，建议将抽象行政行为和部分诸如行政委托，行政追偿等内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，建议将行政行为的合理性纳入司法审查范围，建议将除人身权、财产权以外的宪法赋予的其他全部私权利纳入行政诉讼的受案范围，这由行政诉讼目的决定，也是时代发展的需要。
其次，当事人资格（尤其原告资格）的认定和受案范围有着非常紧密的联系，所诉行政行为须在《行政诉讼法》规定的受案范围内。我国法律对于行政诉讼原告资格的规定比较笼统，“司法解释应当充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益，不能过于严格地限定原告资格的范围，也不能在法律之外再增加其他条件”46.然而，这种“应当”并不必然在实践中实现，实践中有些地方、有些法院作缩小的解释，将受到具体行政行为侵害的间接承担人、利害相关人、被违法取消法人资格的法人或其他组织等都视为不具备原告资格，不能起诉。其实行政诉讼目的与行政诉讼原告资格有着密切的联系，有学者指出，“控权说目的论指导下的原告资格设定相对比较宽泛，以便更多的公民或组织对行政行为提起申诉”47，这里的控权说目的论和我们所说的保护相对人合法权益的唯一目的的含义实际上是一致的。在进一步明确行政诉讼的唯一目的是保护相对人合法权益的今天，我们应当看到现行法律对于原告资格的设定显得太窄，通过立法明确扩大原告范围十分必要。考察国外行政诉讼制度，在确认行政诉讼原告资格问题上一般有“受害人诉讼、利害关系人诉讼、民众诉讼”这三种做法，实践中，“各国在行政诉讼的原告资格问题上，是从严格限制到逐步扩大到几乎没有限制，使行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥”48，这是值得我们借鉴的。
其实被告资格的规定也有问题，行政诉讼法及相应解释未能区分委托与授权的界限，造成规章授权的组织能否作被告、规章以下规范性文件授权的企事业单位、其他组织能否作被告均不明确，实践中较为混乱；行政诉讼法及相应解释对行政机关自行设立的临时机构、内部机构、办事机构、联合执法机构等做出具体行政行为的，由谁作被告也无明确规定，造成实践中难以把握。49另外，行政诉讼法及相应解释对诉讼第三人的地位也缺乏明确规定。这些问题怎么解决？我们认为，应当本着实现保护相对人合法权益目的之原则对诉讼当事人及参加人和规定进一步明确化、具体化，尽量对原被告资格作扩大、宽泛的解释，有利于原告方起诉、防止被告方推诿责任，最终达到更好地保护相对人合法权益的目的。
此外，在起诉受理方面问题的解决途径在于将起诉时效延长，对一些可能影响原告诉权实现的情形作合理明确的规定。执行不力的对策在于规定更严格、更具体的执行措施，将责任落实到相应行政机关首长个人，使原告来之不易的合法权益最终得到保障，从而在根本上实现行政诉讼目的。
注释：
*中国政法大学法学院教授、博士生导师
**中国政法大学行政法学专业2000级硕士研究生
1 [美]E.博登海默：《法理学-法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第109页。
2下文行政诉讼目的的第1-4种观点参见林莉红：《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》（载《法学评论》1998年第3期）。原文还提到一种观点：行政诉讼目的是支持和维护行政机关行使职权，是行政执法的司法保障；应当指出这种观点近年已很少提及，或者已融进双重目的说之中了。
3参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第31-34页。
4涂怀莹：《行政法原理》，五南图书出版公司印行，第645页。
5引自姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第32页。
6姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第37－38页。
7参考了张树义：《冲突与选择-行政诉讼的理论与实践》第一章中“行政诉讼目的”部分，时事出版社1992年版。
8参考了张树义：《冲突与选择-行政诉讼的理论与实践》第一章中“行政诉讼目的”部分，时事出版社1992年版。
9参见王学辉：《行政诉讼目的新论》，载于《律师世界》1998年第2期。
10参见1999年3月19日《人民法院报》。
11参见王学辉：《行政诉讼目的新论》，载于《律师世界》1998年第2期。
12未加注的数据来自《中国法律年鉴》中“统计资料”。
13参见浙江省高级人民法院的统计资料。
14参见王振峰、陈有西：《法官谈行政诉讼的现状与思考》，载《中外法学》1994年第1期。
15参见马群祯：《依法扩大行政诉讼的范围》，载《人民法院报》1999年10月13日；又见丛染：《行政审判十年》，载《人民法院报》2000年4月13日。
16林念贺：《行政审判面临的问题与对策研究》，载《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第347页。
17[德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第209页。
18 参见杨树明：《规范立法活动的重要保障》访谈李步云的观点，载《人民法院报》1999年10月9日；又见杨景宇：《认真执行立法法 维护社会主义法制统一（上）》，载《法制日报》2000年8月10日。
19湛中乐：《行政诉讼法实施现状分析》，载于《中外法学》1993年第2期。
20参见《“民告官”法律意识现参见《“民告官”法律意识现状及趋向》，转引自王振宇王金城：《我国行政诉讼法制度症结与对策分析》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第3期。
21参见王振宇、王金城：《我国行政诉讼法制度症结与对策分析》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第3期。
22培根：《论司法》，《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。
23孙林生、邢淑艳：《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？-对365件撤诉行政案件的调查分析》，载《行政法学研究》1996年第3期。
24陈桂明：《民事诉讼模式之选择与重塑》，载于江平主编《民事审判方式改革与发展》，中国法制出版社1998年版。
25何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
26参见李海亮、罗文岚：《关于非正常撤诉的法律思考》，转引自何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
27薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第221页。
28何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
29参阅杨海坤：《摆脱行政诉讼制度困境的出路》，载《中国法学》1994年第3期。
301992年9月22日《报刊文摘》，近年仍有类似报道如《中国律师报》1998年12月12日。《人民法院报》2000年5月26日。
31参见梁振中、王仲田主编：《行政管理学教程》，中共中央党校出版社1999年版，第263-264页。
32朱维究、陈少琼：《司法自由裁量权与我国司法审查监督的范围》，载于《行政法学研究》1997年第4期。
33徐国栋：《民法基本原则解释-成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版，第139页。
34参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第398页。
35龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1995年版，第495页。
36当然有人会持反对态度，孔繁波在《关于适用司法变更权的两个问题》（载于《法学与实践》1994年第5期）一文中认为，“人民法院对行政机关所做的显失公正的轻处罚可以判决变更为重处罚”。
37有关赞同变更不加重原则的理由，阮志炎、吴根发的《关于设立行政诉讼变更不加重原则的探讨》（载《行政法学研究》1995年第4期）及孔繁波《关于适用司法变更权的两个问题》（载于《法学与实践》1994年第5期）的相关部分作了有益的探讨。
38参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第406页。
39李柏林在《行政诉讼中司法变更权的完善》（载于《法学》1994年第11期）一文中认为有限变更权存在严重缺陷和弊端：有限变更权是司法监督不完善的体现，有限变更权不符合司法干预原则，有限变更权不利于及时有效地保护当事人的合法权益，有限变更权不利于提高行政效率和审判效率。
40参见林莉红：《我国行政诉讼法学的研究现状及其发展趋势》，载于《法学评论》1998年第3期。
41参见李柏林：《行政诉讼中司法变更权的完善》，载于《法学》1994年第11期。
42[美]迈克尔。D.贝勒斯：《法律的原则》，中国大百科全书出版社1996年版，第37页。
43参见林莉红、李家斌：《也论行政案件的审理对象》，载于《河北法学》1998年第6期。
44参见林莉红、李家斌：《也论行政案件的审理对象》，载于《河北法学》1998年第6期。
45杨建顺：《我国行政诉讼法应作修改》，载于《中国经济时报》1998年2月5日。
46谭宗泽：《反思与展望-行政诉讼法十周年》第2页，中国行政法研究会1999年年会论文。
47王万华：《行政诉讼原告资格》，载于《行政法学研究》1997年第3期。
48邹荣：《“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，载于《法学》1998年第7期。
49参见马怀德：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第122-123页。
