中国2008年奥运会若干行政法律问题研究
发布日期：2004-10-21 文章来源： 互联网
摘 要：2008年奥林匹克运动会将在中国首都北京举行。在近七年的筹备和举办过程中，困难和挑战是必然存在的，关键是如何从实际出发，克服和解决好方方面面出现的问题，尤其是调整好制度上和法律上的难点。文章试图通过对行政法基础理论的说明和分析，对如何解决奥运会筹备及举办过程中可能出现的若干行政法律问题提出一些粗浅的建议，并希望能有利于实际部门的操作，在办好这一举世瞩目的国际盛会的同时，也期待推动中国行政法治的发展和完善。
关键词：奥运会；行政征用；政府采购；行政行为公开化；体育彩票
有关奥运会和行政法治的问题涉及面广，内容庞杂。笔者认为，其中有四个较为重要的问题需要研究：一是奥运会筹备期间城市规划所涉及的行政征用制度；二是奥运会筹备中的政府采购问题；三是奥运会期间行政机关行政行为的公开化；四是有关奥运会体育彩票发行的管理与运作制度。而在这些问题上，目前学术界尚未展开深入讨论。奥运会的成功举办，不仅会大大加快我国体育事业的发展，也将从一个侧面推动我国行政法治的进步。因此，研究奥运会筹办过程中的有关行政法治问题，十分重要。笔者试图通过本文，对以上在奥运会筹办过程中可能产生的若干行政法律问题作一些粗浅的探讨，希望在探讨中有所心得，为奥运会的成功举办起到有利的作用。
1 奥运会与行政征用制度
在我国，行政征用制度是指行政主体出于公共利益目的，依据法律之规定，以强制的方式取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务，并给予合理经济补偿的制度[1].
北京申办奥运会成功后，国务院副总理李岚清在与申办委员会工作人员的座谈中指出：“要办好2008年奥运会，首先必须做好两件大事：第一，要加快体育场馆、交通等市政基础设施建设，要用世界最先进技术确保工程质量，把奥运工程建成世界一流的精品工程。要采用公开、公正的工程招标办法，择优选择建设队伍，精打细算，加强工程监理和对资金使用的审计监督。第二，要大力治理环境，加强对大气、水资源污染和风沙的治理，一定要让北京天更蓝，水更清，树更茂，景更美。”[2]可见，城市规划是奥运会筹办中的头等大事。
作为北京2008年奥运会的三大主题，“科技奥运”、“人文奥运”和“绿色奥运”体现了中国2200年以来的哲学思想的精髓。其中，“绿色奥运”主题即强调环境与人类生存之间的和谐统一，并将贯穿筹备和举办奥运会的全过程。以申办和举办奥运会为契机，北京市在2007年之前将投资122亿美元，完成20项治理环境的重大工程，提前3年达到城市总体规划中制定的环境目标。中国目前有较为全面的环境与资源管理机构和相应的法律法规，签订了16项国际环境公约，国家、北京市及其区、县均设有环境保护和资源管理部门，依法进行行政管理，并全力支持北京奥申委的工作。北京奥申委遵照国家及地方政府法规履行职责，并同公共管理部门密切合作。北京市政府负责其辖区内所有的环境保护与资源管理事务，包括建在北京的所有奥运会场馆及在北京举行的奥运会活动[3].
由于奥运会的举办需要使用大量的城市土地，因此必须进行整体性规划[4]，体育场馆以及各国代表团的驻地、训练用地等都不宜太过分散，以便于观众观看比赛和运动员的生活、训练及比赛[5].同时，为了改善环境、扩大绿化、优化空气质量，一些年久失修的旧民用房屋和有严重污染的工厂等，都需要拆除和搬迁，由此涉及大量对土地的行政征用问题。
从立法来看，我国至今未有一部对行政征用制度作出统一规定的法律，学术界对这方面的研究也较薄弱[1].我国现行法律、法规中关于土地征用的规定主要体现在两个方面：1）1982年宪法第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这是行政征用的权力基础，也是行政征用行为的立法依据；2）《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并在第5章中规定了具体的征用制度。
从征用对象上来看，我国的行政征用还应包括对动产和劳务的征用，但目前我国对除土地征用以外的补偿规定过于笼统，尤其是对如何进行补偿往往缺乏必要的具体说明，这样就不能很好的体现一个现代文明国家对公民权利的保护，也会给合法的征用行为蒙上阴影。随着社会主义市场经济的发展和奥运会筹备工作的进行，有关行政征用的补偿原则、补偿方式以及补偿的救济问题就显得日趋重要。
关于行政征用的补偿原则，当今世界各国大都采取“公平合理原则”，各自做法上也大同小异[2].我国目前采取的是“适当原则”和“相应原则”，对相对人的保护明显不足。因此，笔者认为对行政征收补偿原则的改进应遵循“合理补偿”、“事先补偿”、“补偿直接和实际损失”以及“仅补偿物质损失”四大原则。
在补偿方式上，各国均采用金钱补偿的方式为主，3我国目前也采用这一方式，如土地补偿费，笔者认为，该种方式基本符合我国现阶段国情和社会经济发展水平，但同时也应当看到未来社会和经济的发展趋势、速度及其中的不确定因素尚难预料，因此要做好前瞻性立法工作，以适应不断发展的实际情况。
对于补偿的救济问题，目前我国主要采取的是行政手段，而把司法手段排除在外，这显然不符合现代法治发展的大趋势，因此，为了使奥运会筹备工作能更好的进行，对行政征用补偿的行政救济应及时与司法救济接轨，使之与行政法治建设起到更好的互进作用。
此外还需要说明的是，行政征用与行政征收行为（包括行政收费与税收）不可混淆：首先，行政征用的目的比行政征收广泛，一般凡是公共利益的需要均可构成其目的，而行政征收的目的主要是为了补充国家支出及费用；其次，行政征用的相对人是本不负有缴纳义务的人，而行政征收的相对人则都是负有缴纳义务的人；第三，行政征用的对象包括不动产、动产及劳务，而行政征收的对象往往是金钱。
2 奥运会与政府采购制度
在奥运会的筹备和举办过程中，需要进行大量体育场馆的规划、招标投标，以及建设和施工；大批体育器材、记录设备的安装调试；电视节目的制作、直播、转播权的购买等。这些都不可避免的要涉及大量的政府采购行为。
所谓政府采购制度，也称公共采购，是指包括政府在内的公法主体将其在日常公务活动中、介入和干预市场经济活动中需要签订的各类有偿合同公诸于众，以公开招标等方式从国内外市场择优选择合同对方当事人的法律制度。政府采购制度的核心是确保政府采购合同签订过程的公开性、公正性和竞争性，采购方必须与投标条件最佳的中标人签订合同，整个缔约的过程原则上必须公开、透明。此外，政府采购的合同一方是政府等公法主体，这也是它与传统的私人之间采购行为区别之关键所在。
一般来说，政府采购主要应遵循公开（Disclosures）、公平（Equity）、竞争（Competitions）、经济效率（Economy＆Efficiency）和廉正性（Integrity）五大原则[1].随着中国加入WTO已成定局，作为WTO复边贸易协议的政府采购协定（TheAgreementonGovernmentProcurement，简称GAP协定）也必然会在短期内被中国接受，从而产生相应的约束力。
从中国政府目前的采购范围来看，主要包括货物、工程和服务三个方面。因此，在奥运会的筹办过程中，主要将有以下几个方面的筹备工作会涉及政府采购
：1）购置大量精密器材和设备作为大规模国际性赛事之用，其中包括：高质量高科技的体育运动器械、高精度的计时计量仪器、卫星通讯及音频、视频传输设备等；2）购置世界各国体育代表团日常生活所需用品，例如：食品、药品、饮料、服装、卫生清洁用品、医疗保健用品等[2]；3）购置其他所需物品：如各国国旗，为运动员颁奖所需的礼品、鲜花、奖牌、纪念品、运动及场地所需的装饰材料等；4）各国奥运体育代表团的食宿与行程安排，包括出于尊重某些民族对食品和日常生活的特殊习惯而设立专门设施，例如，指定各国代表团的住宿、客运、医疗机构，划分清真教食品区，设立伊斯兰教朝圣区等；5）各大比赛用地的建设施工，包括新建、重建和改建，以及竣工之后的内部装修工作；6）出于奥运会期间人口数量增加与游客流量的增大，在道路交通建设（北京申奥成功，为路桥建设提供了极大的发展空间）和旅客运输方面需要进行适当的调整和安排；7）其他事务，包括加强旅游业管理，聘请各语种翻译和志愿服务人员，聘请国际知名的咨询公司提供环保咨询，建设污水处理和回用工程等。
中国的政府采购无论在国内或国际上都已具备了相当的规模，但与之相配套的法律制度却不甚完善，目前在全国范围内适用的只有财政部颁布实施的《行政采购管理暂行办法》，但作为行政规章由于缺乏系统性和权威性，因此存在较大的局限性。现在上海、深圳和江苏等地方的政府采购立法已较为发达，但由于地方性法规和规章在有关政府采购的范围及程序监督等方面的不统一性，在一定程度上阻碍了国内政府采购市场的自由流通和开放性。与此同时，中国加入WTO已成定局，经济全球化的趋势也在不断发展，奥运会这一大型国际体育盛会的筹办更增加了对政府采购行为的要求。因此，笔者认为有必要尽快制订一部统一的《政府采购法》，以使政府采购行为早日实现与国际接轨，保证奥运基金得到合理和经济有效的利用，同时也防止采购过程中腐败现象的发生，促进廉政建设，加强社会公众对承办奥运会的积极性和自信心。
奥运会筹办过程中的政府采购行为可能发生在国内机构与国内商家之间，也可能发生在国内机构与国外企业之间，而政府采购的顺利运作又是成功举办2008年奥运会的重要环节之一。笔者认为，要作好这一工作，应当着重注意解决以下几个问题：1）严格遵循政府采购的五大原则，尤其是公开性和公平性原则，努力使奥运会筹办过程中的行政采购行为达到规范化、国际化的要求；2）在立法的高度上建立集中采购制度，以避免部分机构不熟悉国际法规范，导致违反其规定而使我国受到他国的控诉。同时，集中采购制度也有利于实现反腐败的政府采购目标；3）采用统一设计的格式化政府采购合同条款，以避免因不周延或不切实际的合同条款导致标的物不合要求或违反环保标准等情形发生。
3 奥运会与行政行为的公开化
奥运会期间，各国参赛的体育代表团将陆续进驻北京市，同时，来自世界八方的观众和商务、旅游团体等也会大量增加。事实上，由于奥运会带来的商业和旅游业契机，北京在城市发展的竞争力将逐渐占据上风，从而被世界各国的投资者看好；而奥运会筹办期间的宣传，又会使更多的人想要了解北京。因此在七年的筹备过程中，北京市乃至整个中国都会有大量的国内外人口流动，这就增加了海关的出入境管理、边检管理、社会治安管理以及户籍管理和改革的难度。其中可能出现的行政法律问题包括：1.违反我国海关法律、法规规定，携带超过法定数量的外汇和金银制品出境、入境；2.违反国际奥委会有关兴奋剂和药物管理规定，携带违禁药品出境、入境；3.利用奥运会期间大宗行李（包括比赛用运动器材）进出，违反法律、法规，携带、运输走私物品或其他违法物件出境、入境；4.违反治安管理条例，中国公民之间、中国公民与外国人之间、外国人与外国人之间发生危害社会管理秩序和公共安全的冲突行为；5.外国人在中国境内的居住和纳税问题；6.对奥运会无形资产的管理和运作。
从权利作用的角度来讲，行政行为公开化实际上是保障了公民的知情权（therighttoknow）[3]和参与权；从公开的具体内容上来看，行政行为公开化则主要包括四个方面：政府信息公开、行政程序公开、行政处理结果公开、行政行为说明理由；从公开的主体来看，主要包括中央政府、地方政府以及非政府组织（主要指经授权的组织）。目前我国的行政行为公开化制度尚处于起步阶段，政府信息和行政程序的公开化都还停留在十分表面化的程度，而行政法理上对行政行为说明理由的问题也很少论述，因而对行政执法活动影响甚微。
2008年奥运会筹备和举办期间，可能出现的行政法律问题的内容涉及面广，主要涉及行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可等多种行政行为。例如，出现以外国公民为行政相对人的治安处罚案件，或者是针对外国公民的行政强制行为，或其他具有涉外因素的行政行为。奥运期间，除各国运动员、教练及随队人员外，商家、旅游者等各类人员型流动量和在中国境内活动的增加，前述行政行为所涉及的相对人既可能包括中国公民、法人或其他组织，也可能包括在中国境内的外国公民、法人和组织，以及无国籍人。因此，行政机关在作出行政行为时可能涉及到的涉外因素也会大大增加，这就要求行政机关应当充分考虑到不同国家行政法律制度之间的差异和冲突，尊重各国公民的基本权利，切实做到以法行政、依法行政，真正体现出作为一个现代法治国家应当具备的行政法治水平，从法治和管理层面上保证2008年奥运会筹办工作的顺利进行。综上，笔者认为，适时制定《政府信息公开法》和统一的《行政程序法》，使我国行政公开法律制度与WTO规则的要求相互衔接，实现行政公开的制度化和法律化，对成功举办2008年奥运会和推动我国行政法治的发展进程，都具有极其深远的意义。同时，作为现代法治国家，行政机关在行使行政管理权的同时，应当严格遵守行政行为说明理由这一行政程序法上的重要原则。尤其是奥运会期间，将有大量外国公民进入我国境内，他们与行政机关之间发生各种关系的机会也必定增加。行政行为说明理由制度是现代行政程序法的公认国际惯例，它不仅能有效提高行政行为的可接受程度，限制行政主体恣意行使行政权，同时也有利于树立行政主体行政执法的权威性[1].
5 奥运会与体育彩票发行的管理和运作
作为最重要的国际性体育赛事之一，奥运会的筹办需要大量的资金，仅仅依靠国家财政拨款、社会募筹以及有关国际组织的捐赠是不够的，还需要通过发行体育彩票来募集资金，用于发展体育专项事业，这是于国于民都有利的一项措施。
目前我国许多城市都有体育彩票的发行，并且很受欢迎。从理论上看，彩票发行权应当属于国家财政部管辖，但由于体育彩票发行目的在于推动体育事业的进步，而发行彩票所得资金也是用于体育专项发展，因此通常情况下，体育彩票的发行事务由财政部授权给各地各级体育局来管理，然而发行的具体操作仍须严格遵守财政部所制定的规则进行[3].
作为社会主义国家，目前在中国（除港、澳、台地区外）不应当允许带有明显赌博性质的活动合法化、公开化。在过去的几年国内外的大型体育赛事中，体育博彩活动曾经以“有奖竞猜”的形式在国内一定范围内开展过，但均限于民间组织形式。
目前足球彩票已经开始在国内发行，并采用了买五注体育彩票送一注足球彩票的发行方式，其内容主要是对德国和意大利足球甲级联赛的赛绩进行预测，这说明我国政府正以积极的态度推动体育博彩事业的健康发展。如何在有限、合法、合理的轨道上将体育博彩这一活动推出，并且对其进行相应的规范与管理，例如制定《体育彩票发行条例》等正式的规范性文件，使之能够为奥运会的成功举办带来有利的因素，这也是需要行政机关与各社会组织、公民积极配合、努力的一项事宜。
参考文献：
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