规范“红头文件”制定程序的要义
发布日期：2004-10-20 文章来源： 互联网
据报道，为加强对政府各部门规范性文件制发行为的监督，安徽省政府近日出台了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》，要求县级以上人民政府都要建立规范性文件前置审查制度。规定要求，政府及所属各部门的规范性文件在印发前报送同级政府法制部门进行合法性审查，未经政府法制部门审查的部门规范性文件不得印发。据说此举在全国尚属首次。
行政规范性文件（俗称“红头文件”）是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。但由于其在制定过程中存在着制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象，权力机关和上级部门对之监督手段的虚置现象，以及法律体系和行政体制层次过多的现象，使得一些部门的“红头文件”容易与法律“撞车”。更严重的是，少数部门为了强化部门利益，逃避具体行政行为受司法审查的可能，就通过制定规范性文件来规避、抵制法律，集体“闯红灯”，导致一段时期内乱罚款、乱收费、乱摊派、乱集资的违法文件满天飞。对于这种现象，有人称为“政府权力部门化、部门权力利益化”，最终结果是严重破坏了行政法治环境。
分析“红头文件”违法的缘由，除了部门利益和法律观念上的因素外，缺乏相应的审查监督机制是关键。
长期以来，对行政机关“红头文件”的合法性审查，我国实行的是“事后备案”制，即文件颁发实施后再交给政府所属的法制部门备案。由于这种事后备案没有具体明确审查职责，缺乏应有硬度，使得效果甚微。据资料显示，在现存的两百多万件规范性文件中，履行报送备案监督程序的还不足两万件。如此大面积的监督缺失容易使规范性文件丧失法定的原则立场，成为一些部门谋私的工具。而且，由于事后审查制度必然的滞后性，一些违法文件在被纠正之前已经造成了无法弥补的损失，从而付出太大的行政成本。因此，对行政文件的审查，应当从立法上寻求由事后转为事前的新机制。
从行政法上讲，行政部门制定规章以下的“红头文件”，不属行政立法范畴。按规定，只有行政立法才有审查环节，对于规章以下的其他规范性文件的出台，法律并没有规定审查程序。可见，寻求行政文件事前审查机制，就必须建立相应的“红头文件”出台“法律审”程序。安徽省通过立法规范行政文件的制定程序，并强调，对政府法制部门提出的合法修改意见，如果制定部门不予理睬，法制部门可以提请本级政府撤销该文件，更加增强了法定审查程序的强制力和执行力，能确保在文件颁发前过滤掉违法的内容，有效避免违法文件带来的行政损失，无疑是遏制违法文件出台的治本良策。
合法性还只是行政法治对“红头文件”的基本要求，除此之外，对那些同群众生活息息相关的“红头文件”，应在确保合法性的前提下，吸收更多的公众参与文件的制定，以增强行政文件的合理性和民主性，这也是现代公共管理型政府应当追求的目标。为此，《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》还规定，政府及所属各部门的规范性文件在立项、起草、审查、决定过程中必须广泛认真地听取有关单位和个人意见，可采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种形式，深入调查研究。这充分彰显出政府在保证行政文件合法性的同时，追求行政合理性和民主性的意识，也正是现代公共管理型政府正当行政的体现。
行政法治完备与否表征着一国的整体法治水准。在依法行政工程中，“红头文件”与行政法律法规一起，构成各级行政机关行政的“水源”。确保这些“水源”不受非法利益的“污染”，则是实现依法行政的首要环节。古希腊思想家亚里士多德说过：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”遵从这个著名的法治公式，行政法治秩序的形成，就必须使行政规范性文件保持合法与合理的良好状态。因此，从这个意义上说，安徽出台行政规范性文件的法律审制度，更是依法行政走上良性运作的关键一步。
