在法治的轨道上推进国家治理现代化
内容提要：十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题决定》中提出了中国未来全面深化改革的目标是: 完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理的现代化针对管理模式而言的一种新型的治理模式，反对国家治理权力的过分集中，主张对政府权力的限制。要求国家、社会、市场等各个方面各行其职，各行其事。现代化的种种弊端体现了我国现行的治理体系无法满足社会发展的需要，无法充分解决现代性的问题。
关键词：国家治理 现代化 善治 有效治理
国家的治理，从最早的国家统治，到后来的国家管理，再到现在确立的国家治理，意味着国家治理观念的改变。从管理到治理，还意味着治理主体和治理方式的转变。传统的统治模式的治理主体一般都只是政府，政府掌握着绝大多数的权力和资源。社会和民众只是在国家的管理下配合施行国家制定的方针政策。治理强调的是多元主体，政府作为管理者是主体，社会团体和人民也是主体。现代化的治理模式加强了民众参与，人们积极参与政治过程，表达自己的意见和见解，表达自己的利益诉求，从而影响决策人员，参与到政治治理和政府决策的过程中。统治和管理是由上而下的意见表达和治理体系。而治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以相互之间相互渗透，互相影响。治理的现代化意味着更加科学、民主，也加更制度化、规范化。
从管理到治理的转变，必将对国家的治理能力提出新的挑战。管理通常是单向度的，而治理必须是体系化的，是一个制度化的、系统化的治理方案。要实现这一目标，就必须着力提升政府的治理能力，激发社会组织活力，鼓励人民群众参与社会治理。在处理社会公共事务领域中，各级政府统领宏观的方面，对于市场和社会能调节的事项，放手由市场和社会调节，政府不加干涉。
一个现代化的国家治理体系需要实现国家“权力体系”、“依法治国”体系、“民主治理”体系等的现代化，就要使权力在人民的监督下施行，将权力的运行公开透明，让权力在阳光下运行，才能真正保持权力的人民性和正当性，也才能真正建立一个民众信赖的有权威的有效政府，切实提升国家治理能力。
一、国家治理现代化的内涵和依据
（一）国家治理现代化的内涵
治理理论源于20世纪70年代对政府治理能力的研究，到90年代逐渐形成了一种新的治理理论。它是在批判新公共管理理论的基础上出现的，在一定程度上弥补了新公共管理在公共服务中对民主价值重视不足的缺陷。该理论注意到了在社会资源的配置过程中政府的失灵和市场的失效，提出用政府治理代替传统的政府统治。
现代化是一个多层面的进程，它涉及人类思想和行动所有领域里的变革。它就像丹尼尔.勒纳（Daniel Lerner)所说的，“是一个具有其自身某些明显特质的进程，这种明显的特质足以解释，为什么身处现代社会中的人们确能感受到社会的现代性是一个有机的整体。”[1]现代化理论家一般赋予“现代形态”（being modern）以强大的规范性价值，并且认为现代性中的好东西会一同出现。例如：经济的发展促进人们生活水平的提高，也为更好的教育添加了动力，教育的改进导致价值观念的变化，而价值观念的转变又会促进现代化的政治，诸如此类，处于一种良性循环中。
“在走向现代化的道路上，不论是持正统现代化论还是现代化修正论的学者，都有一个共同的理论假设：即从传统过渡到现代，期间的政治运作应当是多元化的民主模式。”[2]而亨廷顿在探索不同类型的新兴国家走向现代化的道路中提出了政治治理的强大政府论或者说是政治秩序论，在他看来，强大政府就是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府。是建立一个为有效的政府。
在我国推进国家治理的现代化，要结合我国的政治现实和当前的国情，借鉴国外的经验，用自己的方式处理自己的问题。国家治理现代化是相对于传统的国家统治、管理模式而言，是在现代化背景下提出的一种新的治理模式，是在扬弃了统治和管理两个概念的基础上提出的新概念，同时又吸收了治理与善治，国家治理的有效性等内容的治理模式。
国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力的现代化。这两者是有机组合的整体。只有实现国家治理体系的良好设定，才能使得国家的治理有章可循，有理可依。国家治理体系的良好设定有利于国家治理能力的提升，国家治理能力的提升则需要国家治理体系的优化作为制度保证。国家治理体系是一个在国家治理进程中逐步形成的由多层次、多因素有机结合而成的系统治理框架。国家治理能力是在一定的治理体系下，充分地发挥自己的职能，解决实际问题的能力。
（二）推行国家治理现代化的依据
十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这说明我国现存的治理模式还相对落后，跟不上时代的步伐。国家治理现代化是针对现阶段出现的各种问题的积极应对。没有国家治理的改革，市场、社会等方面的难题就难以解决，现代化的步伐也难以推进。
1、国家治理现代化是解决社会当前问题的必要选择
政府对市场的过分管制，使市场的活力减低。正如市场模式的倡导者所认为的，“其他的分配形式，如通过官僚体制的分配形式或更常见的法律的分配形式，是对自由市场体系运作结果的歪曲。因此，如果能够运用市场或类似的竞争机制，那么社会的普遍情况就会变得更好。”[3]
现行的体制无法使得遵纪守法、奉守道德的公民获得更好的对待，政府又无力在短期内引导人们形成良好的价值观念，这就导致整个社会缺乏有效的评价机制，缺乏有效的制约和控制手段。也就是说，政府主导的控制力量无法改变人们寻求捷径或者是破坏规则以求得更大的利益，这又造成了普遍的社会失控现象，也引发了各种各样的现代性问题。
利益团体为了寻求更大的利益，特别是占有资源的人寻求利益的最大化，而普通民众又无法与之抗衡，甚至都很难有条件参与其中。民众的利益无法得到保障，诉求无法得到满足，由此产生了民众对官员的不信任，甚至造成了民众对制度的怨恨。社会交往过程中诚信、规则、责任意识的缺乏，造成了各方主体之间难以形成共同的利益基础与和谐的交往关系。
处在这样的现实背景下，中国政府必须转变执政观念，通过加强和完善中国特色社会主义制度建设，推进治理体系和治理能力现代化，才能对这些矛盾进行有效解决。
2. 国家治理现代化是国家职能回归的必然要求
在我国，大多数资源以及行政审批权仍然掌握在政府手中，社会、企业、民间组织的运行都要受到限制。由于政府管的严，管的细，使他们缺乏有效的自主权和自由活动的空间，缺乏自主创新的环境，使得经济社会发展的活力不足。
国家的职能主要有两项，一是政治统治职能，二是社会管理职能。其中，政治统治以社会职能为基础，国家管理权力来源于社会。虽然实现政治统治是国家的根本属性，但如果政治统治权力过于强化，就会影响社会和市场自身调节能力的实现，使得社会和市场自身的抵抗力变弱，恢复性变差，从而影响社会和市场的稳定。这同样也会影响政治统治自身的发展秩序。只有实现权力的下放和转移，使国家与社会、市场力量充分协商、合作，共同对整个国家和社会事务进行有效治理，才能实现国家的政治统治和社会管理职能的双赢。
提出治理的概念，主张用治理代替管理，就是因为在对社会资源进行权威性分配的过程中，出现了政府的失效，而市场同样不能满足这种需求。治理作为一种更加和缓的公共管理方式，强调社会、市场等多方力量的发挥，实现政府、市场、社会三者的合作，尽力弥补政府和市场在政治活动过程中的某些不足。实现治理主体的多元化，使政府、市场与社会各安其位，各行其职，实现有效的政府治理。
3.传统的治理模式难以吸纳更多民众的政治参与
随着现代性思潮的兴起，处于现代化中的民众迫切要求实现现代化的治理体系。互联网的出现改变了人们的生活方式，民主化浪潮的兴起使得民众的政治参与热情高涨。人们参与政治的愿望和能力都有了很大提高。而传统的治理模式难以提供有效的民众参与，没有给民众提供制度化的参与途径。虽然人们对社会公共服务有了更多的期望，但现有的国家治理体制还难以完全满足民众的这些需求。
二、推进国家治理体系现代化
（一）合理界定政府权力，推动政府职能转变
国家治理体系的现代化，关键在于合理界定政府的权力界限。政府若超出自己的职能范围对市场和社会进行不合理的干涉，就会使得正常的秩序受到破坏。降低市场和社会的自我调节能力，带来大量的经济和社会问题，引发社会矛盾。反而使政府处于费力不讨好的尴尬状态，加大治理的难度。
要实现政府职能的现代化，建立权责分明的治理体系，实现政府治理的有效性，就要限制政府的权力，实现有限政府的善治。政府作为国家治理的主体，其权力的合理运用，对社会和市场的发展有重要的作用，影响着国家治理的效果。因此，政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而非一个全能型政府，真正实现政府、市场、社会各行其是，各安其职，形成职能边界清晰，政府、市场、社会共治的现代国家治理体系。
政府适当地放权和分权，将一些政府不宜管、也不易管的项目交给市场和社会组织机构管理，从宏观上进行调控。既能提高公共资源的使用效率，又能强化基层政府和社会组织自治能力。
（二） 在法治的轨道上推进国家治理
推进国家治理的现代化，是在中国特色社会主义制度框架内的制度重构。制度的重构需要良好的设计，需要高超的政治技艺。然而，制度的执行又是另一回事。如果设计好的制度不能得到良好的执行，再好的制度设计也不过是一纸空文。在法治的轨道上推进政府治理的现代化，既给国家的的治理改革提供了合法性的依据，又给制度改革提供了法治化的实施场所。
法治是国家治理的一种方式，是治理现代化的基本标志。在法治状态下，公民的基本权利得到了保障。公民个人和组织都能受到比较公正的对待，当公民遭受不合法的侵害时，也能够通过特定的救济途径，获得对自身合法权益的保护或补偿。
国家的治理必须要在法治的轨道上运行，法治是现代文明社会的必然选择。人性和道德的沦丧是必然的，即使是最好的人在毫无监控的情况下也是会败坏的。只有在制度的规范下实行法治，让人们对自己的行为的后果有明确的认识。在法的约束下制约和规范人们的行动，才能使得人们各安其所，各行其是，过上美好向善的生活。
（三）促进民主化的进程，实现社会的公平正义
我国是人民民主的社会主义国家，必须始终坚持人民的主体地位，坚持“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的社会主义民主原则。充分尊重民众的参与权、知情权、监督权等，构建亲民的民主决策体系。建立程序合理的协商民主体系，为民众与国家机关、社会组织的协商提供良好的通道，使民众的意见和诉求得到充分表达。人民群众民主地参与改革，使自己成为改革的参与者，知道改革的举措是为民谋利。让民众参与改革，让大众了解改革是为民服务。加强民众的参与，才能更好地促进改革。
在法治的环境下，提供民众参与政治的制度化的途径。在协商沟通的情况下充分吸纳民众的意见，了解民众的诉求，给民众提供合理方便的参与途径。使得各项政策方针的实施更加透明化，在民众的监督下施行，在制度的规范下行事，实现社会的公平正义。
三、推进政府治理能力现代化
（一） 深化行政审批制度改革，协调政府、市场与社会的关系
行政审批，结合我国《行政许可法》的规定，可以直接从法律文本的字面含义得出如下结论: 行政审批是行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等内部事项的审查批准行为；行政许可是行政机关对作为外部相对人的公民、法人与其他组织从事特定活动的审查批准行为。
行政审批，作为政府的行政管理方式，现已暴露出各种弊端。现行的行政审批制度赋予行政机关较大的权力，行政机关可以掌控市场资源的分配。但是，现行的行政审批的透明度不高，监督力度不够，很容易产生徇私枉法、贪污腐败现象。因此，通过改革行政审批制度，控制审批范围和事项，规范审批权力运行，建立高效便捷的行政审批制度。可以有效地促进行政审批的制度化和规范化。
转变政府职能最主要的就是实现政事分开、政企分开，给市场发挥作用的空间，这也是行政审批制度改革的重点。深化行政审批制度改革需要明确审批数量，改进审批方式，加强行政服务中心建设,并把审批数量减少，改革传统行政审批制度。从立法上明确审批者可审批的事项范围，权力限度。
市场在资源配置过程中起着决定性作用。政府不应该对市场能够调控的事项横加干涉，市场的良好运作有助于经济的发展。确立市场起决定作用将重新定位政府和市场的关系，解决在资源配置上的主导地位，市场主导国家进行宏观调控而不是政府主导。政府、市场与社会各行其职，才能促进各方面的良好发展。
（二）促进民众参与，实现参与方式的有序化
政治参与的扩大是政治现代化的重要标志。治理现代化实现的基本要求就是扩大政治主体的参与并提供有效的参与途径。
政治参与的扩大需要私人之间、个人与集体、个人与政府、社会与政府之间进行交流互动，通过协商、博弈最终走向合作共治。 而国家治理现代化则是将这种组织方式模式化， 是话语权的赋与分享。 在进行治理过程中， 通过与各级政治主体的协商与博弈，充分拓展其社会性支持，尤其在公共领域中谋求更多的积极回应和支持，实现各方互利。同时， 要尽可能地将这种参与形式和参与渠道制度化、 定型化， 最终发展为一种政治文化和价值追求。
协商民主是国家治理现代化理念的具体体现，它既是一种治理的要求，又是一种治理方式。它不仅弥补了传统政治、民主模式的合法性缺失的不足，还能够进一步扩大公民、社会和国家之间的对话空间，实现了更广泛的民主建构。当前全面深化改革的现实要求需要我们根据时代需求继续加强对于协商民主的发展完善，实现民主的真实性、公平性、合法性，使其成为国家治理现代化的鲜明特色。
（三）法治政府是实现治理现代化的的制度保障
法治政府是实现善治的必要制度保障。法治政府要求法律至上，人们的一切行动都应该以法律的规定为依据准则。法治要求一切有法可依，有法必依，以法律为最高的行为准则。我国的社会治理体系应该步入到法治的轨道。通过法律的手段杜绝违法犯法的行为，通过设置良好的体制机制改变违法能取得更多利益的局面，使得违法犯罪的成本更高，违法获利更小。
国外，有专门制定适用于城市的规范性法律文件, 称为市镇法典、市政章程、市宪章或特许状等。而我国，没有专门的城市法规,对涉及城市的根本问题做出规定。因此,应尽快制定专门的城市法, 对城市的性质、地位、任务, 政府的宗旨、职能、权力、机构设置及其主要工作制度等方面做出更详细的规定。对市政工作人员的的职责, 城市的规划建设与管理等作出更完善的规定。另外，还要加强法律法规的执行，做到有法必依。提高城市管理人员法律意识和道德修养, 加强对工作人员的执法监督。
四、实现有效治理的善治
亨廷顿在其所著《变化社会中的政治秩序》中开篇就提到：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”也就是说，各国之间的政治分野，不在于它们是采取哪种政体，施行怎样的制度，而在于他们的政府的有效程度。好政府与坏政府的差异早在14世纪洛伦泽蒂的壁画《好政府和坏政府的寓言》中得到了体现。实现了有效治理的好政府一派祥和的景象，各行各业各安其所，各司其职。
中国的治理没有模式可以照搬的样版，只能根据自身的国情创造出自己的治理模式。但不论采取何种模式的治理方式。都必须使国家的治理朝向好政府的方向进行。不管是权力的集中还是权力的分散，是放权还是收权，一定要以有效的治理为目标。
只有塑造有效的政府，无论行使权利的主体是谁，无论进行管理的主体是谁，尽管不是在政府的直接管理之下，政府也能从总体上了解情况，从宏观上约束。分权和放权看似减少了政府的作为，但实际上是在政府的监督管理之下，充分发挥社会和市场的能力，调动可利用的资源，给社会和市场添加了活力,加强了政府的有效治理。
参考文献：
［1］［美］塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第25页。
［2］［美］塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第2页。
［3］[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第27页。
