渎职犯罪并案侦查制度运行研究
发布日期：2013-08-15 文章来源：互联网
【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《人民检察》第2012-12（下）期
【关键词】渎职犯罪；检察机关；并案侦查；渎职罪
【写作年份】2012年
【正文】
检察机关所查处的渎职犯罪大多存在关联案件，为了及时查清渎职犯罪，检察机关往往需要将渎职犯罪与关联案件并案侦查。刚刚修改通过并将于2013年1月1日起实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对于关联案件的并案处理作出了规定，但是，由于目前对于检察机关的并案侦查刑事诉讼法尚没有具体明确的规定，如何保障渎职犯罪并案侦查有效开展，仍然是亟待进一步解决的重要问题。
一、渎职犯罪并案侦查概念之厘清
并案侦查这一侦查措施最初是由公安机关在与犯罪活动长期作斗争中，逐步总结创造出来的，是指侦查机关和侦查人员对同一地区或不同地区相继发生的有证据证明系同一个或同一伙犯罪分子所为的系列案件合并起来统一进行侦查的一种侦查方式。近年来，各级检察机关普遍加大了对渎职犯罪的惩治力度，查办案件中遇到了一些难以逾越的障碍。例如，刑法第四百零二条规定的徇私舞弊不移交刑事案件罪，为了查清行政执法人员是否构成该罪，就必须首先查清行政执法人员不移交的案件是否构成犯罪以及相应的犯罪事实，但是，行政执法人员不移交的案件按照现行刑事诉讼法的规定，往往不属于检察机关管辖，原案无法查实，造成渎职案悬而不决。类似的情况还有徇私枉法罪、放纵走私罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等。为了解决这一难题，并案侦查制度应运而生。渎职犯罪并案侦查，是指为了查清渎职犯罪，把与渎职犯罪相关联的案件一并由检察机关侦查的一种侦查方式。
由此可见，检察机关的并案侦查与公安机关的并案侦查所讲的对象、含义并不相同，但是，其目的都是为了最大限度地集中犯罪信息，增强突破犯罪的能力，二者有异曲同工之妙。
二、检察机关行使并案侦查权之必要性
（一）实行并案侦查有助于提高诉讼效率
依据我国刑法，许多渎职罪成立的前提是关联原案的成立。将这些渎职犯罪的关联案件由查办国家机关工作人员犯罪的检察机关一并侦查，可以防止渎职罪原案的消极查办对渎职犯罪及时查办的影响，提高诉讼效率。
（二）实行并案侦查有助于强化法律监督职能
一些关联案件不仅是渎职犯罪的构成要件，而且是法定管辖机关的渎职点所在，例如公安人员放纵有罪人员，在这种情况下，相关侦查机关往往消极侦查关联案件，严重影响渎职犯罪的查处，制约监督职能履行。为了充分实现监督职能，法律应当赋予检察机关在查处渎职犯罪过程中对于涉及的相关案件可以行使侦查权。[1]因此，对于关联案件行使并案侦查权是保证检察机关查处渎职犯罪行使监督职能的必要手段。
（三）实行并案侦查有助于准确认定渎职犯罪
渎职犯罪案件和关联案件在侦查中具有同步性和不可分离性，如果将渎职犯罪与关联案件并案侦查，检察机关可以根据案件的不同情况，以及关联案件的进展情况，适时地选择对渎职案件的立案时间，不必担心因为关联案件不成立，渎职案件的侦查成为空中楼阁。检察机关行使并案侦查权从根本上摆脱了受关联案件查处进程的掣肘和羁绊，[2]对案件宏观上有了总体的把握，能够及时掌握案件的总体动态，有利于及时地采取相应措施，准确认定渎职犯罪。
三、检察机关实行并案侦查有待进一步解决的问题
（一）并案侦查权的法律地位仍需进一步明确
规定检察机关可以实施并案侦查权的规范性文件最早是2000年5月最高人民检察院发布的《关于加强渎职侵权检察工作的决定》，其中第九条规定：“对属于渎职犯罪案件认定要件的其他刑事犯罪案件，应当按管辖分工移送有关部门查处，涉及渎职犯罪的相关证据的，检察机关可直接进行调查，也可请有关单位、人员协助查证。对公安机关应当立案而不依法立案的案件，要依法通过立案监督程序通知其立案侦查。对重特大渎职犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处”。其后，2010年最高人民检察院出台的《关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》中再次提到了并案侦查。2012年11月22日高检院发布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》又一次对并案侦查进行了明确。但是，应当看到，修改后刑诉法并未对侦查管辖进行修改，因此，实践中，容易遭到理论界和司法实务界的质疑。
（二）如果监督制约不足，容易引起对公平的质疑
检察机关法律监督权是宪法和法律赋予的，从本质上讲是代表人民行使监督权。而职务犯罪侦查权的对象是国家机关工作人员，符合监督权的本质属性，与公安机关侦查普通刑事案件的对象有别，所以检察机关职务犯罪侦查权更多地体现了监督属性。如果把非国家机关工作人员的犯罪并案过来由检察机关侦查，职务犯罪侦查权的监督属性又做何解？对此，从理论上看，作为维护法制统一实施的法律监督机关，在追究犯罪的目的上，就侦查权而言，与公安机关的侦查权具有同向性，实行并案侦查主要是为了有效查处渎职犯罪，并无不当。需要注意的是，要强化制约，防止过分强调效率而滥用并案侦查。
四、检察机关并案侦查制度运行设计
1979年刑事诉讼法曾赋予检察机关完整的机动侦查权。该法第十三条规定，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院侦查和决定是否提起公诉”。但由于法定程序设计的不完善和制约机制不足等原因，1996年刑诉法修改严格限制了机动侦查权，进而使并案侦查几无生存空间。“对任何犯罪的侦查，法律都应做到两条：一是授权要充分，即侦查措施要满足侦查犯罪的需要；二是监督要有力，即要以制度切实防止侦查权的滥用。对职务犯罪侦查亦然”，[3]因此，在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定并案侦查，而修改后刑诉法尚无新的规定的情况下，必须做好运行的程序控制，使并案侦查在服务查处职务犯罪，充分履行法律监督职能的同时，不被滥用。
（一）基本原则--控权
从控制权力的角度出发，检察机关并案侦查权的运行应遵从如下原则：
1.关联性原则。只有与渎职犯罪紧密相关的案件，检察机关才有对之实施并案侦查的必要。这种关联性的体现包括但不限于：是查清渎职犯罪的必备条件；属于渎职罪的构成要件；是涉及渎职案件损害后果认定的案件；是涉及渎职案件关键证据的案件。
2.必要性原则。并案侦查的一个主要目的是监督和制约原侦查机关的恣意，而不是将反渎部门推到一线，其主要发挥补充作用，是实现法律监督的方式之一。这种权力的行使必须坚持谦抑性，更多地体现为一种储备性权力，只有在原侦查机关不正当履行职责或不宜履行其职责时，出于维护法律统一，履行监督职责的需要，方能行使。
3.正当程序原则。正当程序包含两条基本规则：任何人不应成为自己案件的法官；任何人在受到不利处分前，有陈述和被倾听的权利。[4]按照这一规则，检察机关除不得对自身有利害关系的案件实施并案查处外，在启动并案侦查时，必须给公安机关等原本具有管辖权的侦查机关提供公正的听证或其他听取其意见的机会。
（二）制度运行设计
检察机关反渎部门并案侦查制度的运行，可以从以下方面建构：
1.强化程序控制。在程序上，必须经过检察长或检察委员会同意后，逐级报请省级人民检察院批准。将现行高检院文件中的“上级”提升为“省级”，目的是限制机动侦查权的使用范围，将其集中在社会影响重大、新闻媒体关注、群众反映强烈的重大职务犯罪案件中。
2.重视实体审查。在实体方面，关键是对并案的关联性和必要性进行认定，即启用并案的案件必须与检察机关查办的渎职犯罪案件有紧密的牵连；同时还要具备必要性，即不对这类“互涉”案件进行侦查，无法有效侦查渎职犯罪案件。对案件关联性和必要性的审查，建议由省级人民检察院的侦查监督部门负责，保持程序控制审批的一致。
3.畅通复议、申诉渠道。按照程序正义规则的要求，应当赋予公安机关等原法定侦查管辖机关及被害人、犯罪嫌疑人等诉讼参与人提请复议和复核的渠道，即允许相关诉讼参与人等向实施并案检察院的上级检察院或省级检察院的侦查监督部门申请复议、复核。
4.加强外部监督。加强外部制约，赋予人民监督员对机动侦查权行使的监督和制约。在启动机动侦查时，要向人民监督员办公室进行备案，人民监督员可以对并案侦查的案件运行情况实施监督，在认为机动侦查的案件与职务犯罪本身不具有相关性时，可提出将案件移送法定侦查机关管辖的意见。
5.明确职务犯罪侦查管辖优先权。在检察机关实施并案时，可能会出现案件与原法定管辖机关的冲突，为此，需要确立职务犯罪侦查管辖的优先权，即检察机关一旦立案，原侦查机关即丧失立案侦查权，已经立案的，应移交检察机关，先期搜集的证据，也要及时移送，避免重复取证，浪费有限的司法资源。
6.疏通关联案移送的出口。检察机关并案侦查关联案件的目的是及时固定相关证据，查处渎职犯罪，提高诉讼效率。当并案侦查收集到必要的诉讼证据，案件基本事实清楚，基本证据确实、充分，移送法定侦查机关不影响关联案件查办的情况下，可以考虑将关联案件移送公安机关或者其他侦查机关继续侦查。
【作者简介】
岳金矿，单位为北京市人民检察院第二分院。邢庆，单位为北京市人民检察院第二分院。李华伟，单位为北京市人民检察院第二分院。
【注释】
[1]参见[日]前田雅英著：《刑法各论讲义》，东京大学出版社1998年版，第89页。
[2]参见龙双喜、简绍恒：《渎职罪中“前案”的管辖问题研究》，载《学理论》2011年第21期。
[3]朱孝清：《诉讼法修改中若干问题的意见》，载《人民检察》2005年第11期。
[4]参见徐亚文著：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第10页。
