「案情」
原告：姜某某，男，X年X月X日生，汉族，如皋市人，农民。
原告：陈某某，男，X年X月X日生，汉族，通州市人，农民。
被告：江苏省如皋市公安局。
法定代表人：张某某，局长。
第三人：如皋市建筑工程管理局。
法定代表人：李某某，局长。
1996年3月，南通国际经济技术合作公司（以下简称中方）与美国太平洋华海有限公司（以下简称外方）就中方向外方派遣劳务人员达成协议并签订了《建筑劳务合同》。合同约定，中方选派60名符合外方要求的人员出国从事建筑劳务。合同期为一年六个月。外方定期按标准向中方支付管理费等费用。中方负责向外方支付派出人员的违约担保金。在国外，劳工人员的收入按个人劳务合同规定实行记帐、分期支付、回国时结清的管理办法。中方外派人员如通过不当途径从外方获取利益所造成外方直接损失的，外方将从中方违约担保金和管理费中扣除。中方根据外方提供的情报负责在中国境内追回。合同还约定，中方外派人员如不听指挥，给外方造成不良影响或向当地政府告状等被遣送回国的，其额外非法索取的钱暂由外方垫付，外方有权从中方管理费中扣除。同年4月，南通国际经济技术合作公司又与第三人签约，委托第三人挑选60名外派人员，并将其与美国太平洋华海有限公司签约中的有关约定载入合同之中。当月，原告姜某某、陈某某又与第三人签订了《个人劳务合同》，出具了保证书，缴纳了保证金和履行了其他义务后成为60名外派人员之一。同年7月，原告随队至美国关岛在太平洋华海有限公司从事建筑工程劳务。一年后的1997年6月10日，原告私自离开住所至关岛劳工局，反映太平洋华海有限公司不按时发放工资和不及时给工人看病等情况，并表示不愿意回公司。后两原告被带至当地移民局。移民局通知太平洋华海有限公司和中方管理人员去处理该事。在调处中，该公司负责人同意支付每人9200美元，并出具字据一张：工资已结清，无任何欺诈行为。6月11日原告被当地政府遣送回国。当日，第三人收到太平洋华海有限公司发来的有关两原告损害该公司利益，并声明支付给两原告的合同外收入属违法所得，要求国内根据合同协助处理的电传。第三人接电传后，以“姜、陈某国外敲诈外商钱财”为由，书面向如皋市公安局报案。6月12日，如皋市公安局根据外方提供的两原告到达上海虹桥机场的时间，在上海虹桥将两原告的护照和携带的美元扣押。后两原告多次向被告索要无着。被告侦查无果，遂将13100美元交第三人处理。1998年9月17日姜某某、陈某某向江苏省如皋市人民法院提起诉讼。
原告诉称：原告在美国劳务输出所挣的钱是合法收入，应受到国家法律的保护。被告在没有履行任何程序、办理任何手续的情况下，在机场强行扣押我们身上的全部收入，严重违反执法程序；被告运用国家赋予的权力，在原告没有任何违法犯罪的情况下，将公民的合法财产予以扣押，明显滥用职权。请求法院在确认被告行为违法的前提下，判令被告返还所扣财产和赔偿损失。
被告辩称：原告以非法占有为目的，采用到美国关岛劳工局以虚构事实控告公司老板的方式来威胁、胁迫美方老板，从而强索到财物。原告的行为涉嫌敲诈勒索，本局对原告立案侦查是合法有据的；原告涉嫌敲诈勒索，根据我国刑诉法关于在勘验、搜查中发现可以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品和文件应当扣押的规定，本局扣押两原告非法获取的财产是合法的；又根据刑诉法关于“对被害人合法财产应当及时返还”的规定，本案的受害者是如皋市建工局。因此，将扣押的财产及时返还给第三人是符合法律规定的；本局在行使刑事侦查行为过程中，先盘查，盘查中发现有犯罪事实便立案侦查，其程序也是合法的。综上，被告的行为是依法实施的刑事侦查行为，不属具体行政行为。因此，请求法院驳回原告的起诉。
第三人述称：两原告受第三人委派去美国从事劳务，在履行劳务过程中，违反外事纪律和合同规定，向外方公司索取合同外利益。该合同外利益，外方已向我方索赔，并由我方给付。被告将13100美元发还第三人并无不当。请求法院支持被告的行为，保护第三人的利益，维护我市对外劳务输出工作的正常秩序。
「审判」
如皋市人民法院经审理认为：被告辩称自己对原告所采取的行为属刑事侦查行为，从形式看手续是完备的，但认定敲诈勒索的主要事实依据不足，两原告多索要美元属违反劳务合同的行为，故被告以侦查手段处理平等主体间的劳务合同纠纷，尚缺乏法律依据；两原告私自去当地政府部门反映情况已违反外事纪律和合同的约定，被遣送回国其责任应自负。原告所获取超出劳动报酬额以外的收入，无合同和法律上的依据，也非外方公司的真实意思，故要求返还美元及赔偿利息的诉讼请求，不予支持；两原告取得的超出劳动报酬以外的13100美元已由第三人按“劳务合同”向外方偿还，被告应第三人的申请，将所扣押的13100美元发还第三人，符合有关劳务合同的规定，予以采纳。如皋市人民法院遂于1998年12月9日作出判决：
（一）确认被告如皋市公安局1997年6月12日扣押原告姜某某、陈某某所携带的13100美元的行为违法；
（二）驳回原告姜某某、陈某某要求返还13100美元及赔偿利息的诉讼请求；
（三）被告如皋市公安局发还第三人如皋市建筑工程管理局13100美元（已履行）。
一审宣判后，姜某某、陈某某不服，以原审判决第二、第三项不当为由向江苏省南通市中级人民法院提起上诉，请求二审依法据实判决。
南通市中级人民法院经审理认为，两上诉人与美国太平洋华海有限公司发生劳务纠纷，经美方有关机构处理后被遣返回国，第三人没有按照劳务合同去处理其与上诉人间的纠纷，而是以“两上诉人敲诈外商钱财”为由向公安机关控告，试图通过警力迫上诉人就范。被上诉人偏听一方指控，即采取刑事侦查手段对上诉人留置盘问、扣押护照和财产，而扣押财、物又不是及时、准确地查明案情，而是急于返还第三人。被上诉人这种行为具有明显的刑事侦查为名插手涉外劳务合同纠纷的法律特征。原审法院以该行为作为可诉的具体行政行为，并确认该行为违法是正确的；美国太平洋华海有限公司与南通国际经济技术合作公司签订的劳务合同，南通公司与第三人间的劳务合同代理关系，都是平等主体间的民事法律关系。因两上诉人提前解除劳务而引起的第三人要求两上诉人承担违约责任的争议属民事权益争议。原审法院判决被上诉人发还第三人美元显然混淆了行政法律关系与民事法律关系的界线限，在行政判决中追究俩上诉人的民事违约责任，超越了行政审判的权限；上诉人要求被上诉人赔偿利息，缺乏法律依据不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、第六十一条第（二）项之规定，该院于1999年3月25日作出判决如下：
（一）维持江苏省如皋市人民法院（1998）皋行初字第64号行政判决中的第一项、第二项的第二部分；
（二）撤销该判决的第三项、第二项的第一部分；
（三）如皋市公安局在本判决送达之日起30日内返还姜某某、陈某某13100美元。
「评析」
本案是一起因涉外劳务纠纷引起的诉讼案件。由于公安机关以刑事侦查手段插手该起纠纷，建筑工程管理局又以第三人的身份申请参加诉讼，使一起本来比较简单的劳务合同纠纷，酿成一起集刑事法律关系、行政法律关系和民事法律关系一体的疑难、复杂案件。通过对该起案件的审理和评析，对提高我们理顺法律关系能力，驾驭行政审判的能力，无疑是有裨益的。
一、公安机关的行为属刑事侦查行为不能成立，排除本案中存在刑事法律关系
从形式要件上去分析，公安机关以两原告涉嫌敲诈勒索，办理了刑事侦查立案审批手续。作为刑事侦查行为的形式要件似乎已经具备了。如皋市人民法院如果审查仅到此结束，那么，公安机关的抗辩意见就能成立，本案的结论也只有一个：以不属行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告的起诉。一份刑事侦查案审批表的制作对于公安机关来讲是举手之劳，如果仅凭这份手续，却能将公安机关的真实意图、实施行为的本质属性包装起来，让其在行政诉讼的鼻子底下溜过去，似乎还不符合行政诉讼法的宗旨，还不符合中央对行政诉讼的一贯要求。无可置疑，判断公安机关所实施的行为是否属刑事侦查行为，从形式要件上去审查固然是审查的一个方面，但还存在进行实质审查的另一个方面。两者相比较，实质审查更为重要。只要我们稍稍涉足一些具体内容，公安机关的行为属性就不辩自明了。太平洋华海有限公司在两原告被遣返回国后，即向第三人发来电传，电传称：两原告损害该公司的利益，公司支付给两原告的合同外收入属违法所得，要求国内根据合同处理。后经第三人一炒就变成敲诈了。第三人想借助警力迫原告就范，公安机关也是一拍即合，扮演了一场扣押美元的“双簧”。相比之下，外方公司倒比这两家国家机关懂法。两原告的行为充其量违反劳务合同规定，只要根据合同的规定处理足矣。再从如皋市公安局刑事立案表中“案情”栏所概述的案情也能证明这一点。案情称：如皋市X组织去美国关岛劳务输出人员姜某某、陈某某在美劳务期间，违反合同规定，于6月10日私自前往关岛劳工部，以美国工人待遇要求，胁迫老板与其结帐，二人共敲诈劳动报酬以外一万余美元。这里所说的也是违反合同规定。除此，我们还发现：①姜、陈某决纠纷的途径是正当的，是向美国关岛劳工部反映情况；②姜、陈某张的理由也是正当的，是想与美国工人享有同等待遇。这里听不到原告敲诈、胁迫外方老板的声音，倒看到了中国新一代劳工主张权利、追求平等不屈的脊梁。
行为的目的是界定行为性质的重要环节。刑事侦查中扣押财、物是为了查明案情证实犯罪。构成犯罪的，将扣押的财、物上交国库，或返还被害人；不构成犯罪的，将财、物返还原主。如皋市公安局将原告的财产扣押后，并没有积极地展开侦查，而是草草地将所扣美元交给了第三人。第三人既不是财、物的原主，也没有证据证明是被害人。被告将所扣美元交给第三人，其目的不是十分清楚吗去伪存真，公安机关实施刑事侦查是假，以刑事侦查为名，行保护一方利益是实。被告不能提供证明自己的行为属刑事强制措施的事实根据，提供的法律依据也明显被曲解原意和带有为我所用的痕迹。原审以该行为属行政强制措施行为列入行政诉讼的受案范围并确认为违法都是正确的。
二、建筑工程管理局不是行政诉讼的第三人，删去本案中新增的民事法律关系
公安机关行为的性质确认后，仅就行政法律关系，人民法院是容易判决的。然而，建筑工程管理局加入诉讼，使已成的单一行政法律关系诉讼，又变成复合法律关系的诉讼。其实，建筑工程管理局根本就不是行政诉讼的第三人，一审法院在诉讼当事人的确立上走上了叉道。为了说清这个问题，必须重温“第三人”的法律特征。行政诉讼法给予行政诉讼第三人以特定的内涵，即同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织。这里的利害关系是直接利害关系。间接影响则不构成行政诉讼意义上的利害关系。行政主体在行政管理活动中，给管理相对方赋予某种权能，设定某种义务，采取某种强制措施，科以某种行政处罚和对民事权益裁决或处理等等。在诉讼中，相对方权益的变化，往往直接影响到第三者权益的变化。例如在治安管理处罚行政案件中，被处罚人的受处罚责任免除，受害方的权益就会由治安管理处罚条例予以保护向不予保护发生变化，该受害方就是行政诉讼的第三人；这里的利害关系又是行政法意义上的权利义务关系。行政主体在行政管理活动中给管理相对方科以某种处罚，设定某种义务或对民事权益进行裁决或处理等等，第三者将从该具体行政行为的另一侧面获取到某种权利。在诉讼中，相对方义务的消灭，也意味着第三者权利的丧失，该第三者就是行政诉讼中的第三人。本案中，如皋市公安局对原告携带的美元予以扣押，并不直接影响如皋市建筑工程管理局的权益，也与之没有任何行政法意义上的利害关系。因此，如皋市建筑工程管理局作为本案的第三人是明显不适格的，建筑工程管理局急于参加诉讼，一审法院疏以审查，再加上公安机关赤膊上阵，都反映出同一心态：即就是想尽办法不让到手的美元让原告拿走。
二审法院在剖析了公安机关扣押公民财产行为的性质，排除了刑事法律关系可能存在的情况下，进而将行政法律关系和民事法律关系进行分解，删去了一审法院对民事权益处分部分，使本起诉讼成为完全建立在行政法律关系基础上的诉讼，取得规范、公正双重效果。
