国务院决定行政许可设定权：问题与规制
发布日期：2012-11-19 文章来源：互联网
【学科分类】行政法学
【出处】《社会科学》（沪）2012年5期第102～108页。
【摘要】《行政许可法》第14条第2款所规定的国务院决定的行政许可设定权是特殊状态下的临时性权力，国务院依据这一职权所设定的行政许可应及时转化为法律、行政法规设定的行政许可。国务院《行政许可决定》设定的500项行政许可存在数量庞大、个别主体不规范以及没有及时转化为法律、行政法规所设定的常规性行政许可等问题。为保证《行政许可法》第14条第2款的实施，应由国务院制定相关规范，从明确行政许可设定的“必要性”标准、规定行政许可实施的“临时性”期限、控制行政许可设定的数量以及完善对行政许可的评价机制等方面，对国务院决定行政许可权设定权进行必要的规制。
【关键词】国务院决定；行政许可设定权；临时性；必要性；规制
【写作年份】2012年
【正文】
一、问题的提出
《行政许可法》第14条第2款规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”这一规定赋予了国务院可以决定的方式设定行政许可的职权。依据这一规定，国务院于2004年6月29日公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》以下简称《行政许可决定》，自2004年7月1日起施行。《行政许可决定》称，“依照《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理。由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《行政许可法》第12条规定事项的行政审批项目，根据《行政许可法》第14条第2款的规定，现决定予以保留并设定行政许可，共500项。为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。有关实施行政许可的程序和期限依照《行政许可法》的有关规定执行”，并以附件的形式发布了《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》。2009年1月29日，国务院又发布《国务院关于修改〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的决定》，明确对《行政许可决定》附件中的部分项目进行修改：“一是将第12项的项目名称，由‘跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批’修改为‘融资性担保机构的设立与变更审批’；将实施机关，由国家发展改革委改为省、自治区、直辖市人民政府确定的部门。二是将第373项的项目名称，由‘外国通讯社及其所属信息机构在中国境内开展经济信息业务审批’，修改为‘外国机构在中国境内提供金融信息的服务业务审批’；将实施机关，由新华社改为国务院新闻办公室。三是将第374项的项目名称，由‘外国通讯社在中国境内发布新闻信息业务的审批’，修改为‘外国通讯社在中国境内提供新闻的服务业务审批’；将实施机关，由新华社改为国务院新闻办公室。”
根据《行政许可法》第14条第2款的规定，国务院以决定形式设定的行政许可应当属于临时性行政许可。但是，自2004年6月《行政许可决定》设定了500项行政许可，直至2009年1月国务院对其中部分事项进行局部修改之外，该500项行政许可中的大部分至今仍然以国务院决定设定的形式存在，从而使《行政许可法》第14条第2款所规定的“国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”的职责基本处于一种虚置状态。为此，加强对国务院决定行政许可设定权的规范与制约，就成为保障《行政许可法》第14条第2款实施的一个重要问题。
二、国务院决定行政许可设定权之性质
一般认为，国务院制定决定的职权，来源于《宪法》第89条关于国务院职权的规定，该条第1项赋予国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。国务院决定是针对某个方面的具体事项，不按照行政法规制定程序制定的规范性文件。这种文件并不是行政法的渊源。
由于根据《宪法》规定国务院决定并不是行政法的渊源，对于国务院以“决定”的形式设定行政许可，在《行政许可法》立法阶段是有争议的。国务院提请审议的《行政许可法》草案规定：“本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。”在审议中，一些委员、地方和专家指出，设定行政许可是一种立法行为，“国务院有普遍约束力的决定”在制定程序和法律效力上与行政法规有所不同，不宜与行政法规并列。考虑到一些临时性的、紧急的事项，在来不及或者不需要制定法律、行政法规的情况下，还需要国务院以行政许可的方式进行管理。因此，草案二次审议稿对此作了修改，规定“必要时，国务院可以采用发布决定的形式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时将该行政许可事项提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规”。这样修改，规定了两个方面的限制：一是国务院发布决定只有在“必要时”，即在确有需要的情况下，才可以采用这种方式；二是在颁布之后，应当尽快制定法律或者行政法规。在对草案进行三审时，有的常委委员和有关专门委员会仍然认为，应当取消国务院采用决定的形式设定行政许可的规定。也有委员指出，对国务院设定行政许可的决定，需要规定一个期限，比如有效期1年。经研究认为，行政许可涉及公民、法人的权利，一般应由法律、法规作出规定。但是，考虑到我国现阶段的实际情况，在社会公共管理的某些领域，立法的条件和时机尚不成熟，但又需要实施必要的行政管理，在有些情况下，也需要国务院采取临时性的行政许可措施，比如；一是新闻、出版等意识形态领域里的一些事项，比较复杂和敏感，立法的条件不成熟，又需要管住、管好，常常要运用行政许可来管理；二是改革开放过程中，在国企改革、社会保障等方面有一些试点、试验的事项，由于是局部地区实施，或者还有待积累经验，也需要国务院发布决定设定行政许可；三是我国加入世界贸易组织后，一些国家在贸易方面，对我国采取禁止、限制或其他歧视性措施时，为了采取相应的报复性措施，需要实施进口许可和配额管理等临时性行政许可。基于以上考虑，认为规定国务院采用发布决定的方式设定行政许可是必要的[1]。由此可见，由于国务院决定的非法律渊源性质，导致规定其行政许可设定权过程中的争议不断，有学者甚至认为《行政许可法》第14条第2款是一个“破天荒”的规定[2]，其原因就在于一个并不属于法律规范的国务院决定被赋予了理应由立法性文件承担的职能。
然而，虽然国务院决定的行政许可设定权最终被法律所确定，但考虑到国务院发布的行政决定在制定程序上不够规范和完善，也缺乏有效的事后监督审查机制，立法对国务院采用决定的方式设定行政许可作出了严格限制：一是国务院发布决定设定行政许可只有在“必要时”，即在确有需要的情况下，才可采用这种方式。在正常的情况下，国务院应通过制定行政法规的方式设定行政许可。二是其在实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人大及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
因此，《行政许可法》赋予国务院决定行政许可设定权，是一种“来不及立法”且又为行政管理所必需的“临时性权力”。这种权力的行使，应当严格遵循法律的规定，其不仅要符合法律所规定的“必要性”准则，而且对于在实施以后还将继续实施的行政许可，应当及时提请全国人大或者常委会制定法律，或者由国务院自行制定行政法规，将非正常状态下所设定的行政许可转化为“正常状态”下的行政许可，从而体现法律对社会事务的常态管理。因为“行政许可的内容是国家一般限制或禁止的活动。许可行为是对符合条件的对象解除限制或禁止，允许其从事某项活动，享有特定权利和资格的行为。……许可事项必须有明确的法律规定，许可是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为。因而，对于大多数人而言，它是限制公民法人活动自由的行为”[3]。从《行政许可法》对行政许可设定权的规定也可以看出，对于行政许可这样一种对公民、法人个体予以授益而以限制大多数人的权利和自由为宗旨的行政行为来说，其设定权必须严格加以控制。而授权国务院可以决定的方式设定行政许可，仅仅是在特定情境之下对特殊情况的一种“照顾”，而非行政许可设定权的正常状态。同样，在国务院决定所设定的行政许可实施以后，及时将其转化为法律、行政法规设定的行政许可，不仅是国务院应当履行的一项义务，更是将行政许可设定权纳入法治轨道的一项重要举措。
三、《行政许可决定》以及实施状况分析
（一）《行政许可决定》存在的问题
国务院于2004年6月29日以《行政许可决定》的方式设定了500项行政许可，应当属于一种非正常状态下所设定的行政许可。其设定背景，正如《行政许可决定》所言，是“依照《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理。由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《行政许可法》第12条规定事项的行政审批项目，根据《行政许可法》第14条第2款的规定，现决定予以保留并设定行政许可”。可以确定，国务院以《行政许可决定》的方式设定的该500项行政许可，是在《行政许可法》实施之前，由法律、行政法规之外的规范性文件[包括部门规章]所设定的行政许可。而法律、行政法规之外的规范所设定的、在全国范围内实施的行政许可，包括部门规章或一般规范性文件所设定的行政许可，随着《行政许可法》的实施，将归于无效。因为《行政许可法》明确排除了国务院部门规章有设定行政许可的权力，同时，《行政许可法》第17条又明确规定，除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。因此，从这一角度而言，国务院以《行政许可决定》的形式，将确需保留的行政许可进行设定，有其合理性和必要性。然而，经仔细研究《行政许可决定》，我们还是发现它存在如下几个方面的问题：
第一，设定的行政许可数量过于庞大，涉及的部门过多。严格来说，《行政许可法》第14条第2款所规定的国务院决定的行政许可设定权，与常规性职权相比，理应是一种辅助性、临时性的权力，是在特别“必要”的情况下才可以行使的权力。因此，它不应当是一种涉及范围广泛的权力，而是针对个别情况实施的权力。正因为如此，笔者认为，国务院通过《行政许可决定》一次性地就设定了500项行政许可，其数目实在是过于庞大。而且涉及众多的行政管理领域与部门。而一般的法律、法规设定行政许可，项目都较为单一，一般也就只设定一、两项，涉及行政机关也相对较为单一。如《律师法》就仅仅设定了律师职业资格的许可，所涉及的许可机关仅为司法行政机关；《城乡规划法》设定了建设用地规划许可和建设工程规划许可，其许可实施机关也仅涉及城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。从立法实践看，几乎所有的以法律、法规形式设定的行政许可，其数量一般是一项，或者有一定联系的两项。以一个决定的形式一次性设定几百项行政许可，实属罕见。
第二，设定的行政许可内容不完全符合法律规定。《行政许可法》第18条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”但是，《行政许可决定》却没有直接规定行政许可的条件等事项，而是要求“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布”。当然，由于《行政许可决定》设定的行政许可数量特别庞大，涉及的领域十分广泛，无法逐项明确许可条件而由各个部门自行规定也在情理之中。但是，如果严格按照《行政许可法》关于行政许可设定的规定，仅仅设定行政许可项目并确定一个实施机关是不够的，还应当有行政许可的条件。如果国务院有关部门没有按照要求明确相关的许可条件，就有可能导致所设定的行政许可应当具备何种条件处于不确定的状态之中。而在行政许可制度中，行政许可的条件恰恰又是最为重要的内容，因为行政许可只能对符合法定条件的相对人解除禁止，使其获得从事某种活动的权利或者资格。有些地方通过地方立法的形式加以具体化，却又明显不符合《行政许可决定》中“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定”的要求。
第三，某些行政许可的实施主体不够规范，不具备相应法定职权。2004年6月的《行政许可决定》中，有些行政许可的实施主体并不符合法律的规定，如在境内举办华侨、外籍华人国际性联谊活动审批，由国务院侨务办公室实施；港澳记者来内地采访审批，由国务院港澳事务办公室实施；外国通讯社及其所属信息机构在中国境内开展经济信息业务审批、外国通讯社在中国境内发布新闻信息业务的审批，由新华社实施等。应当明确，国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室均为国务院办事机构；而新华社，则属于国务院直属事业单位。它们既不是依法拥有行政职权的行政机关，也不属于法律、法规授权的组织。《行政许可法》第22条和第23条规定，“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可”。因此，实施行政许可权的行政机关应当拥有“法定职权”；而具有管理公共事务职能的组织，也只有在“法定授权范围内”，才能实施行政许可。国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室以及新华社依法均不具有这样的法定职能。而2009年1月经修改后的《行政许可决定》，虽然已经将个别许可事项的实施机关，由新华社改为国务院新闻办公室，但此举并不改变国务院新闻办公室属于国务院办事机构、不具有法定的行政职能的性质。《行政许可决定》赋予没有行政职权的国务院办事机构对外实施行政许可，其合法性值得商榷。
（二）《行政许可决定》实施状况分析
《行政许可法》第14条第2款规定，国务院以决定的方式设定的行政许可，“实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”。因此，以国务院决定形式设定的行政许可是一种临时性的行政许可。如果实施之后要改变其“临时性”的性质，应通过制定法律、行政法规将其转化为常规性或经常性行政许可。虽然《行政许可决定》设定的行政许可，其中有些已经通过立法转化为了经常性行政许可，如第195项设定的“营业性演出内容核准”，已由国务院于2005年7月制定《营业性演出管理条例》明确规定。但其中大部分项目的实施与《行政许可法》的规定还有一定距离。
第一，临时性行政许可演变成为常规性行政许可。由于《行政许可法》第14条第2款“应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”的规定中，对“及时”的期限没有作出明确规定，导致《行政许可决定》设定的这些“临时性”行政许可中有很多项目实施至今，“临时性”演变成了“常规性”。虽然至今都没有上升到法律、行政法规所设定的行政许可层面，但仍有效地存在。
第二，部分国务院部门至今没有能够按照规定明确许可条件等事项。虽然《行政许可决定》要求“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布”，但实际情况，一方面是其中有些行政许可在《行政许可法》实施之前已有相关规定，现在行政机关仍在适用原来的规定，如《行政许可决定》第199项设定的“外籍医师在华短期执业许可”，卫生部于1992年制定了《外国医师来华短期行医暂行管理办法》；第238项设定的“烟草广告审批”，已由国家工商行政管理总局于1995年颁布、1996年修改的《烟草广告管理暂行办法》所规定；第197项设定的“设置社会艺术水平考级机构审批”，也已由文化部于2004年6月制定的《社会艺术水平考级管理办法》所规定[4]。另一方面不可忽视的是，国务院有关部门中仍有一些部门没有按照这一要求对相关行政许可的条件等事项作出明确规定，一是导致在行政管理实践中条件不明，二是有些地方立法制定了有关规定，与国务院《行政许可决定》要求由国务院有关部门就“实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定”的规定不符。比如，国务院《行政许可决定》第66项所规定的“涉及国家安全事项的建设项目审批”，其实施机关为国家安全部、地方各级国家安全机关。严格说，应当由国家安全部等有关部门在《行政许可决定》实施以后制定这一项目的行政许可条件，但由于至今没有制定，而一些地方却应行政管理之需，制定了相关规范。如河南省人大常委会于2008年7月颁布了《河南省国家安全技术保卫条例》，天津市人民政府于2011年4月发布《天津市建设项目涉及国家安全事项管理规定》，分别规定了河南省、天津市建设项目涉及国家安全事项行政许可的条件等内容。
应当指出的是，地方立法对相关行政许可问题的规定不符合我国《立法法》规定的立法主体与立法权限。《立法法》第64条第1款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。第2款规定：“除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。同时，《立法法》第73条第2款也规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项”。对照上述规定，笔者认为，其一，《行政许可决定》属于国务院决定，并非行政法规，它理应不属于制定地方性法规和地方政府规章的“上位法”；其二，由《行政许可决定》设定的行政许可应属于全国性事务，并非“地方性事务”或“本行政区域的具体行政管理事项”，也不属于“本地方的具体情况和实际需要”，对理应作为全国性事务的行政许可项目进行地方立法不妥；其三，通过地方立法对国务院决定设定的行政许可进行规定，还可能涉嫌改变这类行政许可的“临时性”性质，有通过地方性法规的形式将临时性行政许可转化为常规性行政许可之嫌。如果这样，则又明显违反了《行政许可法》第14条第2款关于应当通过制定法律、行政法规将其转化为常规性行政许可的规定。
三、对国务院决定行政许可设定权的规制
根据《行政许可法》第14条第2款的立法原意，严格说来，国务院决定设定的行政许可属于一种临时许可，设定这种许可的条件更加苛刻，必须符合以下几个条件：一是法律、行政法规尚未设定该许可；二是确有“必要”。这必要性表现在还来不及制定法律和行政法规，即“等不及立法”，并且又为行政管理所必需；三是实施后，应当“及时”提请全国人大及其常委会制定法律或者自行制定行政法规[5]。针对《行政许可决定》以及实施过程中的相关问题，笔者认为应当加强对国务院决定行政许可设定权的规范与制约。鉴于《行政许可法》已经以一般授权的方式明确了国务院决定在必要情形下的行政许可设定权，所以对于这种在特殊情况下的行政职权应当如何行使，应当由国务院通过自身的规定加以规范[6]，以保障《行政许可法》第14条第2款规定的实施。
（一）应当明确国务院决定设定行政许可的“必要性”标准
国务院应当以行政法规的形式设定行政许可，以决定的方式设定行政许可只是应对现实迫切需要许可、但难以及时制定法律、行政法规的紧急情况的权宜之计[7]。如前所述，根据《行政许可法》第14条第2款的规定，国务院只有在“必要时”才可以采用发布决定的方式设定行政许可。因此，一是应当厘清国务院以行政法规的形式与采用决定的形式设定行政许可的界限与标准，二是应当具体明确国务院采用决定的形式设定行政许可的“必要性”标准，从而使这一权力的行使有章可循，以避免临时性行政许可与常规性行政许可之间的混淆与界限不清。
（二）应当规定国务院决定设定行政许可的基本数量
应当承认，《行政许可决定》一次性地就设定了500项行政许可，着实令人惊讶。当然，这有其客观背景和需要，但数量确实过于庞大，这也将会给设定以后的立法工作带来诸多不便与障碍。原则上说，国务院决定不得设定行政许可。但是，基于《行政许可法》中明确排除了国务院部门规章的行政许可设定权，对制定行政法规又来不及而适应行政管理需要必须实施行政许可进行管理的实现，国务院先发布决定设定行政许可，赋予行政机关必要的管理手段以履行职责，维护社会公共利益，是必要的。但是，必须明确：国务院决定设定行政许可只能是少数情况[8]。为此，建议明确国务院决定设定行政许可的基本数量，从而避免由于数量过多而将其转化为常规性行政许可所可能产生的立法障碍，也便于依法运用行政许可的方式实现对社会公共事务的正常管理。
（三）应当明确国务院决定设定行政许可的程序以及明确“临时性”与“及时”的标准
首先，应当明确国务院决定设定行政许可的具体程序。《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”《行政许可法》第19条对法律、法规以及省、自治区、直辖市人民政府规章草案拟设定行政许可的程序进行了规定，由于国务院决定设定行政许可属于一种必要情形之下的紧急权力，法律对其具体程序没有规定。但从行政许可法定原则出发，应当明确国务院决定设定行政许可的具体程序。其次，要明确“临时性行政许可事项”中“临时”的期限。《行政许可法》对同样属于临时性行政许可的省、自治区、直辖市人民政府规章设定的行政许可明确了“实施满1年”的要求，而对国务院决定设定的临时性行政许可却不规定任何期限明显有点“显失公平”，这将可能导致这种名为“临时性”而实为“常规性”的行政许可长期存在，与立法的意图完全不符。再次，明确“临时性”的具体期限，也可以使法条中的“及时”规定具体化，从而促使国务院依法履行职责，及时提请全国人大或者常委会制定法律，或者自行制定行政法规。因为，国务院决定仅仅是一种规范性文件，而“规范性文件设定的行政许可应当迅速上升为法律或者行政法规”[9]，则是法律的一个明确要求。
（四）明确国务院决定设定行政许可的评价、监督机制
《行政许可法》第20条规定了行政许可设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价、行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可实施情况及存在必要性进行评价，以及公民、法人或者其他组织向行政许可设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议的机制。上述机制同样应当适合于国务院决定设定与实施的行政许可。从《行政许可决定》实施多年以来的情况看，这样的机制还没有实施。笔者认为，正因为国务院决定设定的是特殊状态下的临时性行政许可，其存在的必要性与否，更需要健全的评价、监督机制。
结语
《行政许可法》赋予国务院决定在必要的情况下设定行政许可的权力，其实质是一种行政裁量权的赋予。而这种行政裁量权与其他行政职权一样，同样应受到法律的规制。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”[10]，行政许可的本质属性是一种政府的管制，以国务院决定设定的行政许可，更是一种特殊状态下的政府管制，理应对其设置严格和必要的法律控制，从而使这类行政许可处于法律的规范之中。由于《行政许可法》第14条第2款对国务院决定行政许可设定权的制约相对来说较为抽象，导致实践中对这一条款的实施还存在与法律的规定不够符合的状况。理应通过相关的规则，明确相关标准，确立若干准则，从而使无论是作为临时性的行政许可，还是转化为常规性行政许可的过程，都能够受到法律和制度的规制，从而使《行政许可法》第14条第2款的规定得到切实的实施。
【作者简介】
沈福俊，华东政法大学法律学院教授。
【注释】
[1]乔晓阳主编：《中华人民共和国行政许可法及释解》，中国致公出版社2003年版，第76-78页。
[2]应松年、杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2004年版，第187页。
[3]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第245页。
[4]笔者认为，这些制定于《行政许可法》实施之前的“办法”、“规定”，理应按照《行政许可法》的规定进行修订与完善。
[5]胡建淼：《行政法学》[第三版]，法律出版社2010年版，第258页。
[6]国务院在遵循法律规定的前提下，通过自身的规范约束自己的权力与行为也有先例，如国务院于2001年11月16日制定的《行政法规制定程序条例》。
[7]应松年主编：《当代中国行政法》[上卷]，中国方正出版社2005年版，第729页。
[8]张兴祥：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社2003年版，第115页。
[9]关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第431页。
[10][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第55页。
