【出处】正义网
【摘要】职务犯罪侦查是我国刑事侦查制度的一部分，在我国反腐败斗争中，我国的职务犯罪侦查机制历经艰难的探索，逐步走上专业化、法制化的轨道。本文回顾我国职务犯罪侦查权的历史发展状况，结合当前职务犯罪侦查制度的现状，提出了一些改革完善的构想和建议，展望我国形成一个既能有效打击职务犯罪又能切实保障人权的职务犯罪侦查机制。
【关键词】职务犯罪；侦查工作；机制改革
【写作年份】2012年


【正文】

我国检察机关恢复重建33年来，各级检察机关积极发挥职务犯罪侦查权，严厉查办了贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪案件，取得了令人瞩目的成就；伴随着社会的发展和科技的进步，职务犯罪越来越带有明显的时代特征，趋于专业化、智能化、现代化。为此，笔者拟对我国检察机关职务犯罪侦查机制未来发展方向进行展望。

一、检察机关行使侦查权的历史回顾

我国检察机关存在的历史比较短暂，清末改制初期，我国才从国外引进了“检审合署制”的检察制度。1907年12月9日，京师检察机构成立，标志着检审的分立。1913年至1915年，北洋政府保留了检察厅与审判厅分立的内容，但1927年起至1949年，南京国民政府一直实行检审合署制。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议确立检审分署制。1954年9月规定了各级人民检察署改为人民检察院。1982年宪法规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，”标志着我国检察制度的成熟，而且也标志着国家基本政治制度的完善。几十年来反腐败斗争为我们检察机关自侦工作积累了丰富的经验，检察机关侦查工作经受了历史检验，侦查权得到了充分发挥。[1]

(一)新中国成立前的职务犯罪侦查制度之雏形

我国检察机关行使侦查权的历史可以追溯到苏区革命斗争时期。中国共产党领导的一些苏区政府将查办贪污贿赂等职务犯罪的权力赋予检察机关，例如 1933年中央苏区颁布的《关于惩治贪污浪费的行为》，1939年陕甘宁边区颁布的《惩治贪污条例》，均规定由检察机关侦查贪污等犯罪。1947年6月，关东行署颁布《关东各级司法机关暂行组织条例草案》，规定“关东所有机关、社团，无论公务人员或一般公民，对于法律是否遵守之最高检察权，均由检察官实行之。”可见，我国检察机关在革命战争年代就担负了对公职人员是否遵守法律进行监督的职责，开启了检察机关行使职务犯罪侦查权的探索。[2]

(二)新中国成立后的职务犯罪侦查权之形成与变化

1954年的《人民检察院组织法》大致恢复了1949年《组织条例》的规定，即：“对刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉。”同时又规定，检察机关“对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督”。将侦查权和侦查监督权区别开来，设立了专门的侦查机构，当时检察机关负责侦查的主要是国家机关、企事业单位工作人员利用职权从事犯罪活动的案件。

1962年11月两高一部制定的《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，确定检察机关管辖属于国家机关工作人员、基层干部和企业职工中贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等构成犯罪的案件，这个划分虽然比较粗略，但为我国的职务犯罪侦查管辖分工迈出了重要的一步。

1978年3月，第五届全国人民代表大会决定，重建检察机关，1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过并颁布了《中华人民共和国人民检察院组织法》，标志着我国人民检察制度得到恢复。到1979年底，各级检察机关普遍建立。检察机关重建后，贪污贿赂犯罪案件由经济检察部门负责侦查。侵犯公民民主权利、失职、渎职案件等其他职务犯罪案件由法纪检察部门负责侦查。

1979年，我国颁布了第一部《刑事诉讼法》，该法规定“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”

重建时期检察机关管辖侦查的案件主要由经济、法纪两大类犯罪案件以及检察机关认为需要自己直接进行立案侦查的案件，根据当时的有关法律规定，人民检察院直接受理立案侦查的经济罪案有贪污案；贿赂案；偷税、抗税案；挪用救灾、抢险等款物案；假冒商标案；盗伐、滥伐森林案。法纪罪案有重大责任事故案；刑讯逼供案；诬告陷害案；破坏选举案；非法拘禁案；非法管制、搜查、非法侵入他人住宅案案；报复陷害案；非法剥夺宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯案案；伪证案；侵犯通信自由案；泄露国家重要机密案；玩忽职守案；徇私舞弊案；体罚虐待人犯案；私放罪犯案、私自开拆、隐匿、毁弃邮件、电报案等。

1988年10月起，挪用公款案、巨额财产来源不明案、隐瞒不报境外存款案由人民检察院立案侦查。

1988年起，体罚虐待人犯案及私放罪犯案由检察机关的法纪检察部门移交监所检察部门管辖。

自1989年8月起，各地检察机关在原先经济检察部门的基础上相继组建了集受理举报、侦查、预防于一身的反贪污贿赂工作局(简称“反贪局”)， 1995年11月最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。

1990年1月1日起，检察机关管辖的重婚案件由检察机关的法纪检察部门移交控告申诉检察部门管辖。

1994年3月起，检察机关对下列法人犯罪案件直接立案侦查：(1)受贿案、行贿案；偷税案；骗取国家出口退税款案；妨碍追缴欠税案；假冒注册商标案；销售假冒注册商标的商品案；伪造、擅自制造他人注册商标标识案；销售伪造、擅自制造的商标标识案；为组织他人偷越国(边)境骗取出境证件案等案件。(2)检察机关查办国家工作人员职务犯罪案件牵连出的其他法人犯罪案件。(3)已经构成犯罪，依法应当追究刑事责任而没有追究，或者有关部门作了其他处理的其他法人犯罪案件(如法人走私犯罪案件)。

1996年3月修订的现行《刑事诉讼法》规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”

因此，1997年1月1 日起，检察机关自侦案件的管辖范围大大收缩，偷税、抗税案；假冒商标案；重大责任事故案；诬告陷害案；破坏选举案；非法侵入他人住宅案案；非法剥夺宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯案案；侵犯通信自由案；私自开拆、隐匿、毁弃邮件、电报案、重婚案以及不符合《刑事诉讼法》管辖规定的法人犯罪案件等不再属检察机关管辖，现行《刑事诉讼法》还规定检察机关认为需要自己直接进行立案侦查的案件仅限于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，而且须经省级以上人民检察院决定，才可以由人民检察院立案侦查。

1998年5月，最高人民检察院出台了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》，进一步细化了人民检察院直接受理侦查案件的范围。

1998年，湖南省检察院率先将全省的法纪检察部门改称为“渎职犯罪侦查局”，之后，吉林、湖北、山东、江苏等省相继仿效。

2000年7月中旬，最高人民检察院将审查批捕厅、审查起诉厅、法纪检察厅分别变更为侦查监督厅、公诉厅和渎职侵权检察厅，并新设立职务犯罪预防厅。

2002年1月1日，重庆市人民检察院将反贪污贿赂工作局及法纪检察处合并成立了重庆市人民检察院职务犯罪侦查局，这是全国省级检察院中第一个统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件的专门机构，但此举并未在全国得到推广。

1998年1月19日起，商业贿赂、侵占、挪用资金等经济案件以及非国家机关工作人员的渎职犯罪案件划归公安机关管辖。

二、我国检察机关侦查权配置特点

我国现行职务犯罪侦查体制是在借鉴解放前革命根据地侦查体制和前苏联的司法经验的基础上建立起来的。因而我国职务犯罪侦查体制从传统上来看受大陆法系影响较大，同时又具有许多反映我国特定的司法历程和社会主义法系特色的制度设置，主要有以下几个特点：

(一)从侦查权在刑事程序中控辩双方之分配格局来看，我国现行的职务犯罪侦查体制是介于单轨制和双轨制之间的混合式

一方面我国法律严格规定，侦查权只能由法定的国家机关行使，任何个人无权进行刑事侦查，因而我国的侦查体制具有单轨制的主要特征。但另一方面，法律又赋予了辩护律师以一定的调查取证权(虽然只是在审查起诉阶段)，因而我国的侦查体制又具有双轨制侦查体制的某些特色，应该说，这种混合制侦查体制是同我国作为一个传统上的职权主义国家适当借鉴当事人主义合理因素这一发展趋势相符的。

(二)从职务犯罪侦查机关隶属来看，我国的职务犯罪侦查体制具有混合式特征

我国是单一制国家，虽然根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，我国的职务犯罪侦查的主体机关——检察机关在领导体制是上级领导下级，因而我国的职务侦查体制具有集中式特征，但我国各级人民检察院在组织人事上均受同级党委领导，在编制经费上都由同级政府划拨，现实中上下级检察机关只能看成指导与被指导的关系，而且上下级检察机关的侦查部门之间只是部门之间，不是领导与被领导的关系，从这个角度来看，我国职务犯罪侦查体制又具有分散式的特征。

(三)从侦查主体在侦查等程序中发挥的作用来看，我国的职务犯罪侦查体制为检察主导型(我国普通犯罪侦查体制为警察主导型)

在我国，法官无权介入侦查程序，这一点与大陆法系国家是截然不同的，而且，在我国刑事侦查过程中，强制性措施的适用无需法院签发令状，这一点有别于所有西方国家，许多在其它国家必需接受法官审查的侦查行为，如拘留、搜查、扣押等，在我国均无需法院审查，而只需侦查机关内部审批即可，即使是强制性措施中最为严厉的逮捕，也只需检察机关审查即可，这种强制措施的适用制度是与我国特殊的政治权力构架紧密相关的，在我国，检察机关被认为是法院具有相等地位的专门法律监督机关，因此我国不存在法官主导型的侦查体制，我国的职务犯罪侦查体制为检察主导型，而普通犯罪侦查体制为警察主导型。

(四)从侦查机关的侦查环节有无阶段划分来看，我国的职务犯罪侦查属于承办人制侦查

我国的普通犯罪侦查在九八年以前一直采用侦审分立的侦查体制，即将刑事案件的侦查分为侦查和预审两个阶段，分别由公安机关内部的侦查和预审部门负责，属于二步式侦查，九八年以后进行了刑侦体制改革，实行侦审合一，将侦查和预审部门合并，整个刑事案件的侦查由案件承办人负责到底，现在也是承办人制侦查，但我国职务犯罪侦查一直都是承办人制侦查。

三、检察机关行使侦查权的前景展望

当前，我国检察机关自侦工作站在了一个新的历史起点上，既面临极好的机遇，又面临新的任务和挑战。改革开放30年来的经济社会发展和民主法制进步，为检察机关自侦工作的完善和发展奠定了雄厚的物质基础和坚实的法制基础；检察机关恢复重建30年来的伟大进程为检察机关自侦工作提供了丰富的实践基础和不竭的思想动力。我国现行的职务犯罪侦查模式是在继承古代司法传统、吸收和借鉴域外经验的基础上，结合我国现实国情而确立的。几十年来，我国检察机关充分发挥职务犯罪侦查职能，进一步加大查办和预防职务犯罪工作力度，做到突出重点，坚决依法查办了一大批有影响的职务犯罪案件，取得了惩治腐败和打击犯罪的效果，这些事实证明由人民检察院行使职务犯罪侦查权是切实可行的。

实践中，我国检察机关在认真履行侦查职责的同时，积极探索职务犯罪侦查的工作机制，不断完善职务犯罪侦查的机构设置，收到了良好的效果。中国政法大学周士敏教授周士敏认为，职务犯罪侦查权只能由检察机关行使，理由首先是由公安机关行使不合适。因为公安机关是政府机关的组成部分，而政府机关工作人员是职务犯罪监督的重中之重，由公安机关侦查，效果很难保证。其次，由监察部门、纪委行使更不合适。因为监察部门也属于行政机关，由其对政府工作人员的犯罪行使侦查权，效果同样很难保证。而纪委属于党的机构，不能行使属于国家权力的侦查权。最后，纯粹效仿香港地区设立廉政公署也不合适，香港廉政公署直接向特首负责，而祖国大陆地区幅员辽阔的特点决定了直接向最高行政首脑负责的体制行不通。尽管将职务犯罪侦查权赋予检察机关有以下几个有利因素：一是我国检察机关法律地位高，具有相当的排除干扰的能力。二是我国检察机关比较清廉，具有反腐的结构基础。三是我国检察机关实行上下级领导体制，可以排除地方的干扰。四是检察机关肩负维护国家法律统一实施的职责，对法律有更为深刻的理解。[3]但是，我们更要清醒认识到，新世纪以来，国内外刑事诉讼领域出现了很多新情况、新问题，我国检察事业也面临着更多的挑战，当前我国职务犯罪侦查工作存在一些队伍建设滞后、机制不健全，运行体制不畅等问题，导致我国职务犯罪侦查权配置模式的优势还没有得到充分发挥。只要我们在法制建设、队伍建设、管理机制、运行体制等方面进行改革，就一定能够发挥好职务犯罪侦查权。

(一)完善自侦案件的初查、立案汇报制度

当前职务犯罪分子大部分都是位高权重，拥有一定的影响力和复杂的社会关系，案件曾现影响大、干扰多、阻力大等特点；给我们侦查工作带来许多困难，单凭检察机关孤军奋战难以彻底惩治和根除贪污、贿赂这一社会毒瘤，急需党委介入为检察机关排除干扰，营造一个良好的外部办案环境。最高人民检察院曾于1999年11月出台《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，该文件规定：“坚持查办要案的党内请示报告制度。要案初查，需要接触被查对象或者进行必要调查前，要向党委主要领导同志报告，立案要向党委请示”制度。伴随社会发展变化，复杂的国际形势，该规定已经不能适应新形势下反腐败斗争需要，存在诸多问题：要案范围规定不够明确；缺乏具体的操作细则；对于党委意见与检察机关意见不一致时，没有具体的处理方式。笔者认为，亟需完善该决定，使其制度化、规范化，便于操作执行，进一步增强党对检察工作的领导。[4]

(二)改革侦查措施，赋予检察机关实施必要侦查措施权

通过立法，明确赋予检察机关必要的侦查手段，比如《联合国反腐败公约》所规定的“控制下交付”、“电子或者其他监视形式”以及“特工行动”等其他特殊侦查手段，以保障职务犯罪侦查工作的有效开展。针对当前修改《刑事诉讼法》热议的赋予检察机关实施技术侦查权，将改善检察机关落后的侦查手段，提高检察机关的自侦案件办理水平。一是职务犯罪侦查机构目前没有技术侦查决定权和实施权。技术侦查是指采用秘密手段或其他高科技手段获取与犯罪有关的言词或其他信息的一种侦查手段，它包括秘密监听、黑客技术、电子跟踪等，由于贿赂犯罪无受害人，无现场，实物证据少，主要是言词证据，因此，采取秘密监听等技术侦查手段是破获贿赂犯罪案件必须的，而目前职务犯罪侦查机关在案件侦查中进行技术侦查只能商请公安或国家安全机关行使。二是职务犯罪侦查机关没有侦查实验权，现行刑诉法108条规定“为了查明案情，必要的时候，经公安局长批准，可以进行侦查实验。”按此规定，只有公安机关才有侦查实验权。三是职务犯罪侦查机关没有通缉权，现行刑诉法第123条规定“应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令”，但并无规定职务犯罪侦查机关有权自行发布通缉令。

(三)加强与纪检、执法等部门的配合，创新协作机制

根据我国现行制度，检察机关是反腐败系统工程中的一个职能部门，应理顺现有反腐败领导机制下与执纪执法部门的工作关系，为职务犯罪侦查创造良好的执法环境，形成合力。

1、加强检察机关与纪委的侦查协作。我们应掌握一个原则即依法独立行使检察权，新的《律师法》出台，职务犯罪工作面临新的挑战，侦查部门不能依赖纪委“两规”手段办案，不能被动地接受纪委破了的案件，否则我们的侦查工作就会出现倒退和萎缩。如何处理好与纪委的关系，充分发挥各自的优势，利他人之长克己之短；也是我们应该重视的问题，协作的好坏对检察机关的侦查工作有很大影响。

2、加强检察机关与执法部门的侦查协作。在行政执法与刑事执法衔接机制的基础上，建立行政执法涉嫌职务犯罪线索移送检察机关的工作机制，依托加强“惩防体系”建设的大环境，积极探索建立行政执法部门执法资料向检察机关移送备案制度，实现对行政执法部门的执法信息“网络连接、信息共享”的目标，拓宽检察机关获取行政执法领域职务犯罪信息的渠道。

3、加强检察机关与银行、通讯、工商等部门的侦查协作。随着科学技术的发展，职务犯罪侦查的难度空前加大，如何提高侦查效率，快速突破是面临一个重要问题，加强与银行、通讯等部门的侦查协作，提高效率值得关注。因为检察机关查办大多案件需要查询银行账户、个人信息资料、产权、工商税收情况，如何协调好，做到资源共享，在第一时间获取尤为关键，虽然我们在查询方面得到了有关部门的密切配合和协作，但行业为保护自身利益，总是设置障各种障碍，凌驾于刑事诉讼法之上，给检察机关自侦工作带来很大的麻烦。

(四)加强侦查能力建设，从整合侦查资源，提高侦查效能，确保案件质量等环节，加强侦查机制的探索

1、加强侦查一体化机制建设。经过近几年来的一些地方的试验，建立以市分院侦查指挥中心为主，以市、县区院办案单位为基础的侦查组织指挥协调一体化的工作格局，收到明显的效果，为切实加大办案力度，提高办案效率和质量提供了有力的组织保障。主要做法是：统一工作机制、统一经营线索、统一组织指挥、统一整合资源、统一营造环境。[5]

2、创建组织机构。侦查指挥中心的建立，本身就是对职务犯罪侦查工作机制的创新，过去都是上级院指导、督办，下级院独立办案，这种机制对于一般案件可能有效，但很难适应当前纷繁复杂的社会现状和侦查重大疑难案件的需要。侦查指挥中心的建立，充分赋予指挥中心在查办大案要案工作中的组织指挥协调权利，从而增强指挥中心的权威性，对整个检察机关的人员、车辆等进行整合，充分利用了侦查资源，优化了组合，增强了合力，提高了效率和侦查能力。

3、完善管理机制。一是加强案件线索的统一管理，由侦查指挥中心负责人负责，统一分流，基层院受理的所有案件线索实行到上级院备案制，便于侦查指挥中心及时了解案件线索受理情况，实现举报资源共享，为案件线索的统一开发和利用提供了条件，大大提高线索的价值和利用率。二是加强初查工作的管理。如何启动初查，应遵循什么程序，是及时查还是缓查，对线索的初查成功率关系重要，必须规定初查行为。当前各地检察机关出台了一些初查的相关规定，有效地规范了初查行为，为侦查工作奠定了良好的基础。

4、加强指挥协调。一是加强外部联系，积极拓宽案源。侦查指挥中心要加强与执法部门的联系，建立健全案件移送工作机制。二是加强组织指挥排除阻力干扰。可采取提办、交办，督办、参办相结合的办法，对县区院查办的重大疑难复杂案件进行交办、参办、督办；对县区院查办确困难、干扰大、阻力大的案件，由侦查指挥中心直接侦查或指定其他县区院立案侦查，为县区院办案排除阻力，扫清障碍。三是加强协调，统一步调，才能有效深挖、扩大，必须抓好各县区院之间的协调工作，再是积极做好外部协调工作。如异地羁押、调查取证、协查与所有对外联系和统一协调工作，为两级院各办案单位顺利开展办案工作，提高工作效率创造良好的条件。[6]

(五)加强侦查信息工作机制建设

侦查信息工作是反贪工作适应刑事发展要求，实现侦查模式从传统侦查向现代真擦汗转型的重要途径。要围绕侦查信息采集、管理和使用等环节，切实加强机制探索，努力实现信息主导侦查的目标。过去我们往往只注重线索本身的分析和评估，存在“就线索查线索”，“就案办案”的倾向，而不是将案件线索与该线索涉及的领域或行业整个情况结合起来进行分析研究，往往不能达到办案效果的最大值。如果我们将线索纳入到线索放映出问题的系统或整体中去把握、去思考，以线索反映出的问题为切入点，对整个系统问题去分析突破，有利于全面查清一个系统和整体再贪污贿赂犯罪方面存在的问题，也就是我们现在提出的“抓系统，系统抓”。笔者认为，要做好侦查信息工作，可在以下两个方面开展工作：一是梳理分析好职务犯罪信息情报，如对某一领域或行业职务犯罪案例，职务犯罪发案原因及犯罪规律研究的文案，进行收集和整理，分析其分案规律，为发现案件线索寻找突破口，二是受理举报线索后，应首先对举报所涉及的行业或部门情况开展信息收集工作，在全面摸清，掌握该行业或领域在制度上、管理上存在的漏洞的基础上，针对该行业职务犯罪的特点和规律，把握线索中反映出来的信息与犯罪行为的关联点，选准切入点，有条不紊地开展侦查工作。




【作者简介】
刘超，单位为江西省永新县人民检察院。


【注释】
[1]参见颜国兵：《浅论我国检察机关机关的性质和地位》，载《广东省人大制度研究会第20次研讨会论文》(http：//rd.heyuan.gov.cn/web/issue_veiw1.jsp?ICID=893&IPNO=1)
[2]参见卞建林、封利强：《检察机关职务犯罪侦查权的回顾于展望》，载《检察日报》2008年7月17日。
[3]参见晏向华：《职务犯罪侦查：由检察机关承担科学而合理》，载《检察日报》2005年1月21日。
[4]参见《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，高检发（1999）27号，1999年11月8日颁布执行。
[5]参见金兆军：《构建职务犯罪侦查一体化办案机制》，载《法治快报》，2008年4月。
[6]参见刘东：《职务犯罪侦查监督制约机制研究》，载《法制与社会》，2010年第28期。