【出处】《法学杂志》2010年第11期
【摘要】在现行的职务犯罪案件侦查和公诉一体模式中，存在监督制约失灵的问题。异地公诉制度是利用现有检察制度资源有效解决这一问题的创新性举措，具有合理性、必要性和可行性。本文继而给出了构建该项制度的初步方案，有利于完善刑事诉讼程序，保障职务犯罪侦查权的公正行使。
【关键词】职务犯罪；异地；公诉；侦查
【写作年份】2010年


【正文】

　　通常，职务犯罪案件由自侦部门侦查终结后，案件公诉是由本院公诉部门负责的，可称之为职务犯罪案件本地公诉制度。既然在本地公诉制度中，容易出现本院公诉部门对自侦部门监督制约“失灵”的现象，那么，是否可以另辟蹊径，改由异地检察机关的公诉部门对本地自侦部门进行监督制约呢？职务犯罪案件异地公诉制度[1]就是适应这种改革的设想而提出的，是指职务犯罪案件由本地检察机关侦查终结后，依法移送异地同级检察机关审查起诉的制度。

　　一、提出异地公诉制度的合理性、必要性和可行性

　　1、合理性

　　异地公诉制度的核心理念就是分权制衡，有效的分权则是最好的监督。事实上，近二十来年来检察机关职务犯罪侦查工作机制的改革路径也一直体现了这种理念。实践已经证明，现行的职务犯罪案件侦查和公诉一体模式中监督制约的作用是很有限的。而在异地公诉制度中，将职务犯罪案件的公诉权交由异地检察机关（公诉部门）行使，由不同的主体分别行使侦查权和公诉权，更能体现分权制衡原则，更有利于实现公诉权对侦查权的监督制约。[2]

　　检察一体化理论也为异地公诉制度的实施提供了有力的理论支持。检察一体化就是检察机关在行使检察权的过程中形成的整体统筹、上下一体、内部整合、横向协作、统一行使检察权的机制。其基本特征在于检察职务的承继性或转移性，每个检察官执行职务的活动可以被其他检察官所承继，每个检察院行使检察权的活动可以被其他检察院所承继。[3]据此，一个检察机关正在办理的案件，也可以依法移交给其他检察机关办理，并且前一个检察机关的调查取证活动只要符合法律的规定，其所取得的证据在后继的诉讼活动中继续有效。异地公诉制度，实际上是在两个彼此独立的检察机关之间形成了公诉职务的承继和转移关系，不仅可以体现跨地区检察机关之间的业务协作，更重要的是，将有利于保持公诉权对自侦权进行监督制约的独立性和中立性，从而进一步增强监督制约的制度刚性和有效性，此乃该项制度安排的要义之所在。

　　2、必要性

　　异地公诉制度的现实意义在于破解本地公诉制度中公诉权对自侦权监督制约失灵的问题。异地公诉制度可以说是一剂对症下药的“良方”。在这种制度安排下，职务犯罪案件的侦查、起诉工作不再由一个检察机关独揽，而是由本地和异地两个检察机关分别行使。这两个检察机关，是平级关系，彼此独立、互不隶属，本地检察机关的自侦部门和异地检察机关的公诉部门各自对各自的检察长和检委会负责，彼此之间不存在组织关系，本地自侦部门也无法利用其在级别和领导上的优势去非法干涉、影响异地检察机关的公诉部门，而且，在异地公诉制度中公诉、自侦部门及其人员的利益关联则基本不存在，从而保证了异地检察机关公诉部门与本地检察机关自侦部门监督制约关系在法律地位上的独立性、平等性和中立性。再者，在办案质量等考核指标的激励和约束下，两地检察机关必将存在相互竞争的关系，竞争关系将更有利于增强监督制约关系的有效性。

　　另外，异地公诉必然带来异地审判，客观上也实现了本地司法机关及其司法官员的整体回避，对维护司法公正具有巨大的制度价值。异地公诉制度也有利于司法机关摆脱地方权力和关系的干涉，保护司法人员及其亲属的安全，促使司法机关依法公正办理职务犯罪案件。

　　3、可行性

　　异地公诉制度完全与现行刑事诉讼基本制度和程序兼容，不会导致大修大补的问题。而且，也已存在一定的实践基础。近年来，随着中央反腐力度的加大，90%以上的高官腐败案件实行异地办理。[4]从辽宁“慕马案”开始，到目前为止，最高人民法院、最高人民检察院已经在司法实践中形成了高官腐败案件异地办理的司法模式。[5]不仅越来越多的高官职务犯罪案件异地办理，许多中低级别官员职务犯罪的案件也开始在市级、县级司法机关之间异地办案。[6]本来，按照现行刑事诉讼法的规定，刑事案件是由犯罪地或者被告人住所地人民法院管辖，相应地，也只能由犯罪地或者被告人住所地的侦查机关和公诉机关进行侦查和审查起诉。而异地办案的“异地”，既不是犯罪地，也不是被告人住所地，现有的实践显然已是对现行管辖制度的突破。本文所主张的异地公诉制度，也首先需要突破现行管辖制度的局限，上述职务犯罪案件异地办理的司法实践可以提供一定的经验借鉴。[7]

　　从诉讼成本的角度来考量，可以预见，异地公诉制度将可能带来一定程度上的办案成本增加的问题。其中，拉动办案成本增加的具体项目主要是燃油修车费、路桥费、住宿费、通讯费、伙食补助费等，这主要是异地办案活动中的距离因素造成的。我们认为，检察专线网络平台的建设和推广可以抵顶、化解距离因素所带来的负效率，有效降低诉讼成本。根据《2009年-2013年全国检察信息化发展规划纲要》，各级检察机关已经基本建成覆盖所有检察院集数据、视频、语音功能为一体的全国性专用网站平台，并将于2013年建成检察信息化综合体系。其中公诉信息化建设要建立公诉和刑事审判监督信息数据库，通过审查起诉信息系统实现网上办理审查起诉和复核案件。这些网络技术和专用平台的广泛应用，可以大量降低距离成本，为异地公诉制度的推行提供了极大的便利。另外，有一些诉讼活动，也可以委托有关检察机关协作或者通过邮寄等方式进行，节省诉讼费用。在此基础上，我们也可以预见，异地公诉制度中诉讼成本的增长幅度不会过大。退一步讲，即使诉讼成本有所增长，但同能够有效保障公诉权对职务犯罪案件侦查权的监督制约，改变当前职务犯罪案件监督制约失灵的窘局，以较小的成本增加产生巨大的法律效果、政治效果和社会效果，也是物有所值。

　　二、构建异地公诉制度及确定异地检察机关的基本原则

　　（一）在构建异地公诉制度时，应遵循以下三个基本原则：

　　1、司法公正原则。构建异地公诉制度的直接目的是加强公诉权对职务犯罪侦查权的监督制约，最终目的在于保证职务犯罪侦查权的公正行使。程序公正是司法公正的首要保障。异地公诉制度的构建必须以加强监督制约、保障公正为主旨，实现侦查权与公诉权在现有体制下最大限度的分离，从程序上确保公诉权对侦查权监督制约的独立性和中立性，促进职务犯罪侦查活动的公正进行。

　　2、诉讼效率原则。异地公诉制度的构建在满足公正价值需求的同时，还要兼顾刑事诉讼效率价值。对于司法成本可能增加、甚至影响诉讼周期等问题，应当提前谋划、统筹考虑，加强该项制度技术层面上的论证。为此，应尽可能地建立线条流畅、程序简洁、成本适当、信息化程度高的诉讼程序，提高单位时间内的有用工作量，加速刑事程序的运作效率，减少案件积压和司法拖延现象，以一定的司法资源投入换取尽可能多的刑事案件的处理。

　　3、全面监督原则。该原则有三层含义：一是指在职务犯罪案件侦查终结后，无论是决定移送审查起诉、移送审查不起诉，都必须移送异地检察机关进行审查处理；二是指一人犯数罪、共同犯罪和其他需要并案处理的案件，只要其中一人或者一罪属于应当异地公诉的职务犯罪案件，应当将全案移送异地公诉；三是异地检察机关对本地检察机关职务犯罪侦查权的监督制约不仅包括侦查终结后监督制约，还包括整个侦查过程的监督制约。全面移送原则的落实，有利于强化异地检察机关对本地检察机关侦查活动的立案、调查取证、强制措施及强制性侦查措施的采取、法律论证等各个环节的合法性监督，防止将无罪、定性错误、指控证据不足或依法不应当追究刑事责任的人提交审判，也防止刑事追诉的放纵和遗漏。同时，由异地检察机关公诉部门统一审查，防止了由异地和本地检察机关公诉部门分别审查所带来的法律适用、事实认定的差异性，避免了“同罪不同罚”等情况的出现。

　　（二）在确定接受移送的异地检察机关时，还应遵循以下三个基本原则：

　　1、同级移送原则。地方各级检察机关侦查终结的职务犯罪案件应当移送同一级别的异地检察机关，而且移送检察机关和被移送检察机关应同属共同上一级检察机关管辖。根据宪法、检察院组织法的规定，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。如果移送和被移送检察机关级别不同，如将大量本应属于县级检察机关管辖的案件移送市级检察机关管辖，不仅会造成上级检察机关因案件数量过大而不堪重负、下级检察机关无事可做的局面，而且会使法律规定的各级检察机关的职能定位发生错位，不能有效发挥上级检察机关的领导作用。同时，移送和被移送检察机关同属共同上一级检察机关管辖，还减少了上级检察机关对职务犯罪案件侦查、公诉活动领导的环节，有利于提高诉讼效率。[8]另外，同级移送原则也有利于与审判级别管辖制度相衔接、相一致。

　　2、就近移送原则。地方各级检察机关移送职务犯罪案件时，原则上应该移送距离最近的同级检察机关，以提高刑事诉讼效率。刑事诉讼法第9条规定了诉讼参与人使用本民族、本地区通用语言文字进行诉讼的权利。一般而言，两地之间距离越近，则语言越相近，反之则差异越大，尤其是在省、市之间的这种差异更是如此。而且，由于我国各地区的经济发展不平衡，各地对于一些贪污贿赂等职务犯罪案件定罪量刑的标准也存在较大差异，并且地区距离跨度越大，差异越大。因此，基于提高刑事诉讼效率、保障诉讼参与人诉讼权利和定罪量刑标准统一的考虑，职务犯罪案件原则上应移送距离最近的同级检察机关。

　　3、“一传一”原则。由上一级检察机关根据本行政区划内下一级检察机关的设置情况，考虑到下一级检察机关的地理布局、办案数量、经济文化的差异等因素的影响，确定好移送与被移送的检察机关。[9]在确定移送与被移送的检察机关时，应遵循“一传一”而不是“一对一”的原则。以某市院为例来说明，该市院下属五个县级院，不妨将其称为甲区院、乙区院、丙县院、丁县院、戊县院。“一传一”移送方式是指：甲区院移交乙区院公诉，乙区院移交丙县院公诉，丙县院移交给丁县院公诉，丁县院移交给甲县院公诉，以此类推。所谓“一对一”，就是甲移交给乙，乙移交给甲；丙丁之间也相互移交。两种方式中，“一对一”移送方式，极易使两个检察机关在处理案件上产生妥协，互相照顾对方的利益，不利于公诉权对职务犯罪侦查权进行有效的监督制约，而且对于有些同级院数目为奇数的检察机关来说，“一对一”移送方式也不现实。[10]

　　三、异地公诉制度的基本程序及制度衔接

　　（一）异地公诉制度的基本程序

　　1、移送异地审查起诉。本地检察机关职务犯罪侦查部门对于自己立案侦查的案件，经过一系列的侦查活动，认为案件事实已经查清，证据确实、充分，足以认定犯罪嫌疑人是否有罪和应否对其追究刑事责任而决定结束侦查后，应当将案件拟作何种处理的意见报本院检察长或检委会审查决定。经过审查，除应撤销案件的以外，都应决定将案件移送异地检察机关审查起诉或不起诉，并制作《移送起诉意见书》、《移送不起诉意见书》，连同其他案卷材料一并移送异地检察机关审查起诉部门（按照事先由上一级检察机关确定的异地审查起诉管辖方案移送）。

　　2、异地审查起诉。异地检察机关在接到有关案卷材料后，应当立即对案件进行审查。如果起诉意见书、不起诉意见书等法律文书和案卷材料不齐备，作为证据的实物没有移送的，或者移送的实物与物品清单不相符的，应当要求本地检察机关在三日内移送，本地检察机关应当在三日内移送。如果认为需要不起诉的，按照2005年高检院《关于省级以下人民检察院对直接受理立案侦查案件作撤案、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定（试行）》的规定，报上一级人民检察院批准决定。对于《人民检察院刑事诉讼规则》第262条、263条规定的需要作撤案处理的案件，[11]基于提高诉讼效率的考虑，此时，异地检察机关没有必要再将案件退回本地检察机关审查处理，而是直接依据有关规定，由异地检察机关做出撤案决定，并报上一级检察机关审查批准。

　　3、异地提起公诉。异地检察机关审查起诉后，如果认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，向异地人民法院提起公诉。由于异地检察机关向异地人民法院提起公诉时，异地人民法院会因案件不符合地域管辖的规定，拒绝受理案件，而将案件退回异地人民检察院。[12]同时，异地公诉案件也不属于管辖不明的指定管辖案件，上级人民法院也不可能以管辖不明为由予以指定管辖。因此，需要最高人民法院、最高人民检察院以及其他有关机关制定有关司法解释或工作文件，以解决该类案件的管辖问题。

　　4、异地支持公诉。在异地人民法院审理职务犯罪案件时，应由异地检察机关公诉人员出庭支持公诉。[13]在审理过程中，本地检察机关必须履行好以下两个义务：一是如果诉讼双方对于搜查、勘验、检查等侦查活动中形成的笔录有异议，需要负责侦查的人员以及搜查、勘验、检查等活动的见证人出庭陈述有关情况的，本地检察机关的职务犯罪侦查人员及有关见证人应履行出庭作证义务；二是如果人民法院向异地检察机关调取在侦查过程中收集到的有关被告人无罪或者罪轻的证据材料时，本地检察机关应积极配合，积极向异地检察机关提供有关证据材料。

　　5、抗诉和上诉。在收到异地人民法院依法作出判决书、裁定书后，异地检察机关应当及时指定专人进行审查，并将判决情况及时通知本地检察机关以征求是否抗诉的意见。通过认真审查和听取意见，发现判决书、裁定书确实存在错误并符合抗诉条件的，应按照法定程序向上一级人民法院提出抗诉。案件有被害人的，如果被害人及其法定代理人不服判决，提请抗诉的，异地检察机关应该及时审查并予以答复。被告人、附带民事诉讼当事人如果对异地人民法院的判决、裁定不服的，可以通过原审人民法院提出上诉，也可以直接向上一级人民法院提出上诉。

　　（二）异地公诉制度与其他制度的衔接

　　1、强制措施问题。由于在职务犯罪案件侦查过程中，职务犯罪被告人一般是在本地羁押。为了方便诉讼，案件移送异地公诉后，一般也应该将被告人移交异地羁押；拘传的决定及执行权应赋予异地检察机关，但拘传被告人，应在被告人所在的市、县内进行；取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施的决定权也应赋予异地检察机关（逮捕权需要报上一级检察机关批准），但由于这四种强制措施需要公安机关执行，该执行权是赋予本地公安机关还是异地公安机关，也是需要斟酌的问题。从方便诉讼和便于协调关系的角度分析，拘留、逮捕的执行权以赋予异地公安机关为佳；取保候审、监视居住执行权以赋予本地公安机关为佳。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第260条的规定：审查起诉部门经审查认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当参照有关规定移送本院审查逮捕部门办理。在实行异地公诉制度后，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当参照有关规定由异地检察机关的审查逮捕部门办理，异地检察机关认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，由异地检察机关直接报送上一级检察机关的审查逮捕部门处理。

　　2、补充侦查问题。根据刑事诉讼法第140条、《人民检察院刑事诉讼规则》第262条、263条规定，异地检察机关审查起诉部门在审查起诉过程中，如果认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，认为需要补充侦查的，应当向本院侦查部门提出补充侦查的书面意见，连同案卷材料一并退回侦查部门补充侦查。在案件异地公诉后，异地检察机关公诉部门认为需要补充侦查的，应退回本地检察机关的侦查部门补充侦查。而且对于退回本地检察机关补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查也以二次为限。补充侦查完毕移送审查起诉后，异地人民检察院重新计算审查起诉期限。另外，在法庭审理过程中，需要补充侦查的，也可以参照上述程序办理。

　　3、提前介入问题。在异地公诉制度中，针对重大、复杂、疑难的职务犯罪案件，应该由异地而不是本地检察机关的公诉部门对本地侦查活动提前介入。这是由于异地公诉部门最终负责对案件的审查起诉、提起公诉、出庭公诉等诉讼活动，最需要全面、详细、真实地掌握案件情况和证据情况；同时异地检察机关公诉部门提前介入侦查，也会加大对职务犯罪案件侦查的监督制约力度。为了确保异地公诉制度中提前介入的可行性，本地职务犯罪侦查部门立案侦查后，应将案件基本情况及时通报异地检察机关公诉部门，异地检察机关公诉部门根据情况，可以决定是否提前介入。

　　4、涉案款物问题。职务犯罪案件的查处一般会涉及到涉案款物的处理问题，一般情况下涉案款物在判决书生效后要上缴本地财政。而在异地公诉制度中，因为是异地起诉、异地审判，涉案款物应当上缴异地财政。这在一定程度上会影响到本地的职务犯罪查处工作，在当前司法机关办案经费非常紧张的情况下，其影响会更大。如何在本地及异地办案机关之间处理涉案款物也是一个非常关键的问题。[14]因此，应该积极与政府财政部门协调，依法合理处理好涉案款物问题。

　　5、办案协调问题。由于在异地公诉制度中，对职务犯罪案件的侦查、起诉，分别由两个不同的检察机关负责，两者之间不可避免地会产生一些意见、观点上的争执。对于其中一些重大问题，应有两地共同所属的上一级检察机关进行必要的协调。目前，山东、吉林、辽宁、江苏、深圳、郑州等多个省、市级检察机关均成立了专门案件管理机构，并且随着检察机关执法规范化建设的发展，会有越来越多的检察机关成立类似的专门案件管理机构。具体的协调工作，可以由上一级检察机关的案件管理机构统一承担起来。[15]协调不成的，由上一级检察机关作出决定，保证异地公诉的顺利进行。

　　结语

　　尽管司法实践中，职务犯罪案件异地公诉的个案并不少见；但做为一项制度来构建，异地公诉制度还有很多理论和实践问题需要论证和解决。可以采取两步走：一是进行试点。即在全国地方各级检察机关中选择若干在办案数量、人员素质、经济状况等具有一定代表性的检察机关进行试点。二再全面推行。在经过试点并认真征求法院、公安、司法、专家学者等机关和人员的意见后，对异地公诉制度试点情况进行全面总结。同时，最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部等单位还要积极联系协调，首先形成司法解释或工作文件，以指导异地公诉制度改革。其次，在各方面条件成熟之际，还应将异地公诉制度写进刑事诉讼法典。




【作者简介】
吕涛（1969--），男，汉族，山东青岛人，山东大学法学院博士研究生，山东省人民检察院副检察长；齐吉敏（1978--），男，汉族，山东莱州人，山东省人民检察院助理检察员。


【注释】
[1]为行文简约，下文中职务犯罪案件本地公诉制度简称为本地公诉制度，职务犯罪案件异地公诉制度简称异地公诉制度。
[2]能否和职务犯罪案件逮捕权的改革一样，将职务犯罪案件公诉权赋予上一级检察机关行使？答案是否定的。借鉴职务犯罪案件审查逮捕的改革方式，下一级职务犯罪案件的公诉权统一归上一级检察机关行使。该方案不现实，因为公诉制度所耗费的人力、物力、时间等要远远高于逮捕制度，上一级检察机关没有、也不可能有足够的人力、物力、时间来行使此权力，而且这种倒三角形的办案结构，也会造成基层检察机关办案职能的萎缩。鉴于此，该方案不可取。
[3]刘佑生：“依法正确推行‘检察工作一体化’”，载《检察日报》2007年11月16日。
[4]王照地：“浅谈高官异地审判”，载《法制与社会》2009年第3期，第165-166页。
[5]如原贵州省省委书记刘方任受贿案，在北京二中院审判；原湖北省省长张国光受贿案，由天津二中院审判；原黑龙江省政协主席韩桂芝受贿案、原山西省委副书记侯伍杰受贿案、原四川省副省长李达昌滥用职权案，都在北京一中院审判。以后的河南省人大常委会副主任王有杰受贿案，在湖北荆州审判；安徽省委副书记王昭耀受贿案，在山东济南审判。
[6]如青岛市副市长张某受贿案由临沂市人民检察院审查起诉，青岛市副市长罗某受贿案由泰安市人民检察院审查起诉，济南市政协副主席李某受贿案由潍坊市人民检察院审查起诉。
[7]但在异地办案的司法实践中，侦查和起诉仍属同一检察机关，在本文的语境下还是本地公诉制度。虽然，可以实现司法机关的整体回避，但并没有解决公诉权对侦查权的有效监督制约问题。所以，与本文所主张的异地公诉制度，旨趣大不相同。
[8]某职务犯罪案件如果由甲市的A县检察院移交给甲市的C县院,，则只需要甲市检察院进行协调就可以。而如果由甲市的A县检察院移交给乙市的B县院，则由于A县检察院和B县检察院不属于共同的上一级检察院管辖，在协调时，就需要通过甲市检察院和乙市检察院协调后，再上报省检察院协调，周转环节增加。
[9]由上一级检察机关确定的移送与被移送检察机关，不是一成不变的，而是每个一定时期，三年或五年，重新调整一次，以避免本地地方权力和社会关系不断向异地渗透，干涉司法机关依法公正办案。
[10]当然，“一传一”也有例外。如某市有甲乙丙三个县级院，假如甲县院一年的办案量是100件案件，有10名公诉人员，而乙县院一年的办案量为30件，有4名公诉人员，丙县院一年的办案量为20件，有3名公诉人员。在这种情况下，如果采取“一传一”方式，就会出现甲县院“吃不饱”，乙或丙“吃不了”的局面，因此可以采取“一对二”方式，即甲县院案件移送到乙、丙县院（可以按照一定方式确定乙、丙县院接受案件的比例），乙、丙县院的案件则移送到甲县院。这样就解决了甲县院“吃不饱”，乙或丙“吃不了”的局面。再如，某市院只有两个县级院，则只能按照“一对一”方式进行移送。
[11]《人民检察院刑事诉讼规则》第262条、263条规定,职务犯罪侦查部门移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当退回本院侦查部门建议作出撤销案件的处理。
[12]刑事诉讼法第24条的规定，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。第26条规定，上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第116条、117条规定：人民法院对人民检察院提起的公诉案件，应当在收到起诉书后，由审判员审查以下内容：案件是否属于本院管辖，对于不属于本院管辖的，应当决定退回人民检察院。
[13]适用简易程序异地检察机关依法可以不派员出庭。
[14]如安徽省阜阳市人民法院刘家义受贿一案，最初安徽省高级人民法院指定淮南市人民法院审理此案，但淮南市人民法院反映因为诉讼费用过高而不愿意审理此案，最终该案件指定滁州市人民法院审理。—参见李玉萍：“异地审判与我国刑事管辖制度的改革和完善”，载《中国刑事法杂志》2009年第2期，第3页。
[15]不宜将这些争执、纠纷和问题的解决权赋予上一级检察机关的职务犯罪侦查部门和公诉部门行使，因为这两个部门可能出于保护部门利益的考虑而做出不公正的决定。