【出处】《宁波大学学报》（人文科学版）2011年第5期
【摘要】职务犯罪初查权是指检察机关对职务犯罪案件线索在立案前依法进行审查的权力。在检察机关的侦查权中，初查权是监督制约机制最为薄弱的环节，主要表现在：举报运行模式不合理，初查权行使主体、监督主体分散，举报人、控告人的权利监督缺失等。完善初查权监督制约机制的路径是：在刑事诉讼法中明确规定初查权，明确权力分工，合理分解决策权、执行权、监督权，使控申部门、侦查部门和侦查监督部门之间形成合理的内部权力制约机制，进一步加强上级检察机关的监督制约，强化举报人、控告人和人民监督员对初查权的监督制约。
【英文摘要】The power of preliminary investigation into crimes by taking advantage of duty is that the prosecutorial office reviews the clues of crimes before it is put on record. The power of preliminary investigation is the weakest in the supervision systems during the prosecution which includes that the reporting mode is unreasonable, the executive and supervision agent is dispersive and the mechanism of protecting the complainants and informants is deficient. In order to perfect the supervision mechanism of the power to preliminary investigation, we should define clearly the power in the code of criminal procedure, divide the power of preliminary investigation definitely, decomposed reasonably the power of decision-making, execution and superintendence to form a reasonable internal power control mechanism within the grievant, investigation and supervision departments, strengthen the supervision over the higher prosecution department and reinforce the supervision over the power of preliminary investigation by the complainants, informants and people's supervisor.
【关键词】职务犯罪；初查权；现状；缺陷；完善
【英文关键词】crime by taking advantage of duty; the power of preliminary investigation; the present situation; defect; perfect
【写作年份】2011年


【正文】

　　职务犯罪初查权是指检察机关对职务犯罪案件线索在立案前依法进行审查的权力。检察机关在受理案件线索后，一般都要进行初步调查才能判定是否有职务犯罪发生，进而作出是否符合立案条件的判断。初查基本上是职务犯罪案件侦查的必经阶段，只有经过初查后，符合立案条件的，才能立案侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》在第六章“立案”标题下，专节规定了初查的内容。检察机关职务犯罪初查权的内容大体表现为以下权限：（1）线索收集权，对来自各方面的线索进行收集、整理的权力；（2）线索利用权，对收集的线索进行合法、有效利用的权力；（3）初步调查权，对具有管辖权的线索进行初步调查的权力；（4）初查结果处置权，根据初步调查所掌握的证据情况，作出立案还是不立案决定的权力。

　　初查制度是检察机关适应直接受理侦查案件的需要，在长期的办案实践中逐步形成的一种办案制度。随着反腐败斗争的深入，初查在侦查实践中发挥着越来越重要作用，初查中存在的问题也越来越引起人们的关注。2009年5月5日，山西省繁峙县检察院副检察长、反贪局局长穆新成被纪检部门“双规”，此案在

　　全国引起强烈反响。据报道，繁峙县里众多的矿老板和涉矿的各级政府官员，大多被这位反贪局长“办”过。该县有知情人士称，穆新成财产大概有2亿元，凡矿主均需向其“进贡”，或遭到“以办案为名的‘敲诈’”。穆新成敛财过亿正是利用一名检察官拥有的神秘的初查权，成为“黑白两道”通吃的人物。而把穆新成送上疯狂之路、误判自己的钱“干净”的，正是当前对初查权的监督漏洞。{1}加强对职务犯罪初查权监督制约机制的研究，对于完善检察机关初查权的配置，强化对检察权的监督制约，具有重要的理论和现实意义。

　　一、职务犯罪初查权监督制约机制的现状

　　目前，检察机关职务犯罪初查权监督制约机制，大体表现在以下几个方面：

　　（一）规制初查的规范性体系初步建立

　　90年代以来，最高人民检察院先后颁布了一系列的司法解释或规范性文件，对职务犯罪初查权的行使进行规制。如《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》（1990年），《关于保护公民举报权利的规定》（1991年），《关于要案线索备查、初查的规定》（1995年），《人民检察院举报工作规定》（1996年，2009年修订），《人民检察院刑事诉讼规则》（1997年，以下简称“《检察规则》”），《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》（1998年），《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（1999年），《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》（2004年），《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》（2009年），《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（2009年）等。在这些司法解释或规范性文件中，分别对初查的主体、手段，初查的程序性措施，初查的内部监督等问题作出了规定。如关于初查的主体，《检察规则》第127条规定：“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或检察委员会决定。举报线索的初查由侦查部门进行，但性质不明、难以归口处理的案件线索可以由举报中心进行初查。”《关于要案线索备案、初查的规定》第5条规定：“地、州、市级人民检察院负责县处级干部犯罪线索的初查；省级人民检察院负责厅局级干部犯罪线索的初查；最高人民检察院负责省部级干部犯罪线索的初查。负责初查的人民检察院应当及时报告同级党委的主要领导同志。根据需要，上级人民检察院可对下级人民检察院负责初查的要案线索直接初查或派员参与初查，也可将本院负责初查的要案线索交下级人民检察院初查。”又如对初查的手段，《检察规则》第128条规定：“在举报线索的初查过程中，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。”

　　（二）同级检察机关的内部监督制约机制

　　为了加强对初查工作的内部监督，《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》第2条规定，举报中心统一受理、管理人民检察院直接受理侦查的犯罪案件线索。人民检察院办理直接受理侦查的案件，实行侦查工作与案件线索的受理、管理、审查工作相分离，侦查部门不直接面向社会受理案件。人民检察院举报中心统一受理单位和个人对贪污贿赂、渎职犯罪行为的举报材料，检察机关其他内设部门收到举报线索的，一律送举报中心管理。对举报线索，经举报线索协调小组研究后，按照管辖规定移送侦查部门进行立案前审查，并报检察长或检察委员会作出是否立案的决定。侦查部门应当在1个月内将是否立案的决定回复举报中心，逾期未回复的，举报中心要进行催办。2009年4月8日，最高人民检察院修订的《人民检察院举报工作规定》（以下简称《举报规定》）第35条规定：“侦查部门收到举报中心移送的举报线索，应当在1个月内向举报中心回复处理情况，3个月内回复查办结果；情况复杂，逾期不能办结的，报经检察长批准，可适当延长办理期限，延长期限不得超过3个月。延期办理的情况应当及时向举报中心通报。”《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》第2条规定：“人民检察院负责抗诉工作的部门在办案过程中发生职务犯罪线索的，应当对案件线索逐件登记、审查，经检察长批准，及时移送职务犯罪侦查部门办理，并向举报中心通报。职务犯罪侦查部门应当对有关部门移送的案件线索及时审查并依照规定立案侦查。”

　　（三）上级检察机关的监督制约机制

　　1．建立举报线索交办、督办工作机制。《举报规定》第38至43条确立了举报线索交办、督办工作机制，即上级人民检察院举报中心可以代表本院向下级人民检察院交办举报线索。举报中心负责管理上级人民检察院举报中心交办的举报线索。接到上级人民检察院交办的举报线索后，应当在3日内提出处理意见，报检察长审批。对上级人民检察院交办的举报线索，一般应当在3个月内办结。情况复杂，确需延长办理期限的，经检察长批准，可以延长3个月。交办案件办结后，负责侦查的部门应当将查办情况和结果报检察长审批，并制作《交办案件查处情况报告》，连同有关材料移送本院举报中心，以本院名义报上一级人民检察院举报中心审查。

　　2．规定了备案审查制度。《关于要案线索备案、初查的规定》第4条规定：“对要案线索实行分级备案。县处级干部的要案线索一律层报省级人民检察院备案，其中涉嫌犯罪金额特别巨大或者犯罪后果特别严重的，层报最高人民检察院备案；厅局级以上干部的要案线索一律层报最高人民检察院备案。”

　　（四）外部监督制约机制

　　1．控告、举报人的监督制约。（1）举报结果知情权。《举报规定》指出，使用真实姓名或者单位名称举报的，属于实名举报。实名举报除通讯地址不详的以外，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人。对采用走访形式举报的，应当场答复是否受理；不能当场答复的，应当自接待举报人之日起15日内答复。（2）不立案决定复议复查权。《检察规则》第134条规定，人民检察院决定不予立案的，如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法律依据，由侦查部门在15日以内送达控告人，同时告知本院控告申诉检察部门。控告人如果不服，可以在收到不立案通知书后10日以内申请复议。对不立案的复议，由人民检察院控告申诉检察部门办理，并在收到复议申请的30日以内作出复议决定。《举报规定》第49条规定：“举报人不服不立案决定提出的复议请求和不服下级人民检察院复议决定提出的申诉，由侦查监督部门办理。”

　　2．人民监督员的监督。根据最高人民检察院2010年10月26日修改通过的《关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有对“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”情形，人民监督员根据案件情况独立进行评议和表决。人民监督员在评议后，应当形成表决意见，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。

　　二、现行职务犯罪初查权监督制约机制的缺陷

　　尽管检察机关的初查权存在一定的监督制约机制，但总体而言，在检察机关的职务犯罪侦查权中，初查权是监督制约机制最为薄弱的环节。其缺陷主要表现在：

　　（一）举报运行模式不合理。目前，检察机关举报工作运行模式是：举报线索由举报中心统一管理，本院检察长和其他部门及其工作人员收到的举报线索，应当及时批交或者移送举报中心处理；侦查部门收到举报中心移送的举报线索，应当在1个月内向举报中心回复处理情况，3个月内回复查办结果。这种举报线索运行模式存在的缺陷是：1．举报线索流转环节过多。仅以审查一条线索为例，至少要依次经过举报中心内勤、控申部门负责人、分管控申检察长、侦查部门内勤、侦查部门负责人、分管侦查部门检察长、侦查人员等诸多环节，如若出现部门意见一一致，则线索流转往返环节更多，这就造成线索流转环节多、耗时长、手续繁、且保密性差的问题。2．举报线索归口管理缺乏有效监督制约。由于举报中心、业务部门都可以收到群众举报，掌有案源，甚至有的干警私下也掌握线索，而目前线索归口管理缺乏有效监督制约，主要还是依赖于侦查部门与干警的自觉性，这就容易造成“压案不查，有案不查”的情况，为一些检察干警违法违规利用线索谋取个人私利提供了可乘之机。{2}

　　（二）初查权行使主体分散，监督困难。根据《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》规定，初查权归属职务犯罪侦查部门。但2004年9月23日最高人民检察院颁布了《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》（以下简称《分工通知》）后，这一初查权统一的局面被打破。根据《分工通知》的规定，监所检察部门、民事行政检察部门，都可以行使初查权。而且《分工通知》第4条还规定：“人民检察院其他业务部门在实施法律监督工作中，发现涉嫌职务犯罪行为的，报经检察长同意，可以进行初查。”这就意味着检察机关的业务职能部门都有初查权。

　　（三）监督主体不统一，监督效果不理想。从现行规定和司法实践看，检察机关对公安机关的立案监督是统一由侦查监督部门行使，但对直接受理的自侦案件的初查及立案监督，控告申诉部门、侦查监督和公诉部门都拥有监督权。根据最高人民检察院有关内设机构处理来信来访分工的规定来看，侦查监督部门负责不服检察机关不立案决定的来信来访。既然这类来信来访是由侦查监督部门负责的，那对直接受理的自侦案件的不立案决定的复议理当由侦查监督部门负责。但根据《检察规则》第134条规定，对不立案的复议是由人民检察院控告申诉部门办理的。如果控告申诉部门既拥有控告申诉信访的处理权，又拥有不立案决定的复议权，那么，侦查监督部门负责处理这类来信来访就失去实际意义。检察机关内设机构之间分工不合理，责任不明确，其结果必然影响监督效果。

　　（四）举报人、控告人的权利监督缺失。1．权利保护内容缺失。《刑事诉讼法》第86条规定，检察院对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。而对复议后仍维持不立案决定的，则没有规定有效的权利救济途径。2．权利保护对象受限。根据我国《刑事诉讼法》规定，报案、控告、举报的含义有所不同。报案是指发现犯罪事实的人或者单位向有关司法机关报告，报案人情况比较复杂，他可能本身是被害人，也可能是其他任何发现违法犯罪事实的公民。控告则特指被害人或其近亲属对受害情况向有关机关报告，控告人通常是直接受到不法侵害的人，与所报告的事件有直接利害关系，其控告是为了保护自己的合法权益而要求对渎职行为进行处理。举报一般是举报人对可能存在的渎职行为和行为人向有关机关检举揭发。举报权是我国宪法和法律赋予公民对国家机关及其工作人员进行监督的一项广泛的民主权利，公民通过举报的形式，实现法律赋予的管理国家事务和监督国家工作人员的民主权利。举报人与举报事实没有直接利害关系，其是出于正义感和社会责任感或维护公共利益的目的而向有关机关检举揭发不法行为。但从现行法律规定来看，对于不立案复议权仅仅赋予了控告人（被害人）而没有赋予举报人。{3}3．权利监督缺乏透明度。从现行规定来看，虽然对于控告人不服不立案决定的，明确规定由控告申诉部门负责复议或者复查。但是，一般来说，答复控告人的内容及不立案理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。这种情形下得出的不立案结论，往往不能使控告人信服。

　　现行初查权监督制约机制的缺失，导致检察机关初查实务中存在着许多亟待解决的问题，表现在：

　　1．初查权的行使带有很大的随意性。这突出表现在大量举报线索没有进入初查程序或虽经初查，但没有立案侦查，职务犯罪成为暗数最高的犯罪类型。据某市检察机关统计，自2003年至2005年间共受理举报线索330件，受理的职务犯罪举报线索移送反贪部门193件，占线索总数的58.5％，移送反渎部门19件，占5.8％，共初查101件，初查率30.6％，经初查后移送立案48件，初查成案率为47.5％，占受理线索总数的14.5％。{4}这一数字表明，大量的举报线索没有进入初查程序，初查后立案的比例也很低。实践中常见的初查不作为现象有：（1）故意压线索不查。有的对线索以时机不成熟、领导打招呼、影响关系、需要长期经营、线索初查价值不大等各种理由和借口故意压制线索，不予查处；（2）故意隐瞒线索不报。有的干警或领导隐瞒个人手中掌握的线索不登记；有的下级侦查部门将应报上级院备案的线索故意隐瞒不报；有的故意隐瞒一段时间后再报上级院备案。如2003年至2006年西安市检察机关反贪部门共受理案件线索2115件，初查1387件，立案677件，未立案710件，沉淀线索728件。由于缺乏相关规定和可资借鉴的操作实践，缓查、存查线索的管理和整合利用成为管理中的一个难点，而使“存而不查”、“存而不用”成为普遍现象。{5}

　　2．初查权异化为侦查权。这主要表现在：（1）随意进行初查。有的超越管辖范围初查；有的未经批准，局长或个人越权决定初查或不经批准擅自初查；有的非侦查部门初查甚至各部门都初查职务犯罪线索。（2）初查时间不受限制。有作者曾对某基层检察院经过初查的51件案件调查，发现平均每件初查时间为32天，其中最短的3天，最长的达180天。{6}（3）违法初查。有的对被查对象采取强制措施，有的初查中查封、扣押、冻结被查对象的财产。（4）不规范初查。有的不制作初查结论报告或长期查而不结；有的公开以检察人员的身份介入“双规”；[1]有的在初查中安全意识不强；有的初查终结后没有立案归档。实证表明：不少初查行为已远远超过了《刑事诉讼法》第86条规定的“审查”的外延，甚至超越了《检察规则》第128条对初查的种种限制规定。初查侦查化导致侦查程序虚置，“大量的案卷材料在初查阶段就以调查材料的形式形成，立案后侦查材料很少，个别案件立案后还没有形成一页的侦查材料，有的案件初查时间长达90天，而立案后的两三天就结案，出现不少立案后接着就结案的现象。”{7}据最高人民检察院渎职侵权检察厅对2001年全国部分地区立案侦查的1004件渎职侵权案件进行的全程跟踪调查发现，初查程序存在制度不健全、程序不规范，甚至不破不立、以查代侦的现象。{8}

　　3．利用初查权谋取私利。有的将线索向被举报单位或个人故意泄露，要挟或暗示被举报的单位或个人帮助本单位或个人解决职务升迁、升学就业、资金项目等单位或个人的利益，甚至公然进行权钱交易，收受贿赂。初查权是检察机关的最具威慑力的权力之一。在目前腐败现象比较严重的环境下，一旦检察机关决定对其初查或立案，那就意味着这个国家工作人员“完蛋”了，而查与不查，初查后是否立案，在检察机关内部往往是少数人说了算。山西繁峙县穆新成案，行为人利用的正是初查权的监督制约漏洞。

　　三、完善职务犯罪初查权监督制约机制的构想

　　我国职务犯罪呈现日益复杂化和隐蔽性的趋势，反腐形势十分严峻。检察机关是否依法正当行使职务犯罪初查权，不仅关系到反腐败斗争的深入开展，也与人权保障密不可分。所以，如何构建职务犯罪初查权监督制约机制是摆在立法和检察机关面前的重要课题。

　　（一）在刑事诉讼法中明确规定初查权

　　目前，检察机关的初查权是通过司法解释确立的，立法规定缺失是对初查权监督制约不力的主要原因。为了切实解决初查中存在的问题，必须从完善立法入手。

　　1．明确初查在刑事诉讼中的法律地位。笔者主张在现行的立案程序中增加控告、举报和初查的内容。鉴于初查是立案的准备阶段，而初查又是与控告、举报联系在一起的。因此，建议对立案一章的内容进行整合，将立案一章下设三节：第一节受理（包含控告、举报）；第二节审查（包含初查）；第三节立案。所以，对立案的理解，不能仅仅局限在办理立案手续，而应当将受案、审查（初查）等环节都包含在内，从而使受案、初查也属于刑事诉讼活动。

　　2．明确初查的性质、任务和手段。（1）初查的性质。初查，是指侦查机关为判明控告、举报线索是否具备刑事诉讼法所规定的立案条件而进行的初步调查。初查主体是侦查机关；[2]初查客体是侦查机关管辖的、经审查有必要实施初查的、可能存在犯罪的控告、举报线索；初查的内容是询问、查询、鉴定、勘验、调取证据等涉及非限制人身权利、财产权利的初步调查。（2）初查的任务。初查的任务在于调查是否“认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任”，即确认受理的犯罪案件线索是否具备刑事立案的条件。（3）初查的手段。初查的手段，除《检察规则》规定的“询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施”外，还包括经权利人同意的搜查、提取证据，向其他国家机关、企事业单位调取证据材料、了解情况，等等。

　　（二）构建初查权内部监督制约机制

　　明确权力分工，合理分解决策权、执行权、监督权，使控申部门、侦查部门和侦查监督部门之间形成合理的权力制约机制。

　　1．统一初查部门，明确控申部门（举报中心）对控告、举报的管理职能。职务犯罪线索的初查一律由侦查部门进行，非侦查部门不得对任何职务犯罪线索进行初查。对于所有群众举报、或是在办案中发现的以及有关部门转办、交办的职务犯罪案件线索，办案人员收到后必须在规定的时间内移交举报中心统一登记管理，不能擅自处理，举报中心在登记后要在规定的时间内分流办理。举报中心不再承担案件线索的初查职能，但举报中心应当承担所有职务犯罪案件线索的受理、管理、反馈工作。

　　2．建立控告、举报线索合议审查制。针对当前案件线索审查层次多，流转程序繁琐，保密难度大，部门之间职责不清等问题，借鉴近年各地的实践，笔者建议建立举报控告、线索合议审查制。这一制度的基本内容是：（1）举报线索统一受理。依据内部工作分工，由举报中心统一接受线索。受理线索后，举报中心要严格依法迅速进行确定管辖等初步工作。不属于本院管辖的，做好备案后移送其他检察机关；不属于检察机关管辖的，依照规定转往其他有权机关、或作其他处理，并及时向举报人、控告人反馈。属于本院管辖的，则提交合议审查委员会审查。（2）合议审查委员会人员由举报中心、反贪局、反渎局的主管检察长和其部门负责人组成。（3）合议审查委员会对举报线索集中进行研究。研究后决定初查的，移送侦查部门进行初查；对初查时机尚不成熟又有利用价值的线索，作为线索经营，指定专人负责；不符合初查条件的，作出不予初查的结论意见，由举报中心回复控告举报人。建立合议审查制的优点是：首先，有助于克服举报线索暗箱操作的弊端，增强内部监督的有效性。其次，能够集中集体的经验与智慧，增强线索评估的正确性和决策的科学性。再次，有助于加快线索流程，提高线索的保密性。如深圳市检察院早在2004年10月推出举报线索集体审查评估制度，并于2006年初在全市检察机关推广。评估小组由检察长任组长，副检察长兼反贪局局长、分管渎职侵权检察及控告举报工作的副检察长和举报中心主任组成。凡属检察机关管辖的举报线索，先由举报中心提出分类和分流处理意见，提交评估小组集体审查决定。这种举报线索管理的创新机制给深圳市检察机关带来了新景象，2005年至2006年底，该市检察机关共立案侦查职务犯罪案件333件356人，同比增长13.3％；检察机关侦查成案的案件已占立案总数的90％。{9}

　　3．建立不立案线索复核审查机制。笔者认为，应由举报中心负责不立案线索复核审查工作。自侦部门根据合议审查委员会初查后，将线索不予立案的原因及法律依据告知举报中心后，举报中心即启动复核机制，对自侦部门告知的原因及法律依据进行审查后，应明确提出复核意见，提交合议审查委员会审议。

　　4．明确侦查监督部门对自侦案件的立案监督权。检察机关内部立案监督工作，应统一由侦查监督部门行使。侦查监督部门对备案材料进行审查后，发现自侦部门对应当立案的案件不报请立案的，或者在审查自侦部门提请决定逮捕案件过程中，发现应当立案而未报请立案的，以及对已立案侦查的案件，发现不符合立案条件不应当立案的，应当启动监督程序。

　　（三）强化上级检察机关的监督制约

　　1．加强线索备案及其审查制度。各级检察机关对受理或发现的各类职务犯罪线索必须在受理或发现之日起10日内报送上一级检察机关侦查指挥中心备案，备案机关应指定专人于10日内进行审查，提出由本院侦查部门初查、指定辖区内其他下级检察机关初查或交由原报送单位初查的建议。对下级检察院不初查的案件线索定期汇总检查，对不初查不当的，应当督促纠正。

　　2．强化上级检察院对初查权的监督作用。为了加强上级检察院对初查权的监督作用，笔者建议：（1）建立备案制度。侦查监督部门在建议本院侦查部门报请立案的同时，应将相关法律文书及时报上一级人民检察院侦查监督部门备案。上一级人民检察院侦查监督部门应当对下级人民检察院侦查监督部门报送备案的材料进行审查，必要时可以调卷审查。（2）建立立案监督制度。上级检察院在审查下级检察院侦查监督部门上报备案的材料后，认为下级检察院应当立案而不立案的，或者控告人、举报人认为应当立案而不立案而向上级人民检察院提出的，上级检察院应当向下级检察院发出立案监督书。

　　（四）强化举报人、控告人的权利监督

　　1．修改《刑事诉讼法》，明确赋予举报人复议复核权。鉴于现行法律规定，对于不立案复议权仅仅赋予了控告人（被害人）而没有赋予举报人的缺陷，建议规定举报人对于检察机关不立案决定享有异议权。同时明确控告人、举报人行使复议复核权的具体程序。

　　2．建立不立案决定复议听证制度。即由侦查监督部门召集主持，邀请侦查部门的原初查人员、控告申诉部门人员以及不服不立案决定的控告人、举报人参加，以相对公开的程序和形式，充分听取侦查部门、控告人、举报人等人员对案件处理的意见。

　　3．建立不立案理由书面说明制度。检察机关作出的不立案决定书应当充分说明不立案的事实根据和法律依据，使举报人、控告人信服。

　　（五）强化人民监督员对初查权的监督

　　1．赋予控告人、举报人有启动人民监督员监督程序的权力。即不服不立案决定的控告人、举报人及其近亲属有权向人民监督员提出监督申请。检察机关在《不立案决定书》中应当明确规定告知内容，即“如不服本决定可以要求人民监督员监督”。

　　2．提高人民监督员的监督效力。人民监督员对不服不立案决定进行审查后，经表决多数人不同意检察机关不立案决定意见的，应当提交上一级人民检察院复核，上一级检察院应当复核。上级检察院的决定，下级检察院应当执行。这样就使检察检察机关的内部监督和外部监督得到统一，使人民监督员的监督意见具有了程序上的独立价值。




【作者简介】
张兆松，宁波大学法学院教授。


【注释】
[1]“双规”，又可称为“两规”、“两指”，是中共纪检（纪律检查）机关和政府行政监察机关所采取的一种十分有效的特殊调查手段。“两规”最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》。条例明确规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1994年5月1日起施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28规定：“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。……（三）要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”1997年5月9日，第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。《监察法》中的“两指”代替了原《行政监察条例》中的“两规”。由于中央纪委和监察部早在1993年就合署办公，加之纪检部门高出监察机关半级，故“两指”的使用逐步被“双规”所取代。
[2]之所以将初查主体规定为侦查机关，是因为公安机关也承担职务侵占罪、非国家工作受贿罪、挪用资金罪等职务犯罪的侦查任务，这类案件也存在初查问题。


【参考文献】

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{2}刘孙承.检察机关举报工作中存在的问题及其改进[J].人民检察，2009（24）：18－21.
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