【摘要】随着国家对集体林业产权的大规模改革，各省市都在紧锣密鼓的进行着各项措施。于此同时，林权抵押的各项法律关系及其表现出来的缺失越来越引起社会各界的广泛关注。特别是来自法学界的关注，让人们从更加宏观的角度系统的看待这一现象。由此研究出来的经验教训，可以更好的为立法者提供现实依据。有了更加健全的法律体系，从而可以更好的促进林权改革的扩大健全发展。
【关键词】林权抵押；泰安市；林改模式；法律关系；评估机构
【写作年份】2012年


【正文】

在我国的经济发展中，城市乡村的经济差距逐渐拉大，东西部经济差距也在拉大。众所周知，我国是一个多山区的国家，丘陵山区占了我国三分之二左右的面积，林业经济的发展就显示出来了巨大的潜力，也得到了国家各阶层的广泛关注。2008年6月8日，国家正式出台了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，各级政府逐渐将林权抵押改革加入了各项工作中。

山东省泰安市也在跟随号召下开展了一系列的关于林权改革的工作，我们的调研就是在此种大背景下展开的。

泰安市位于山东省中部地区，著名的五岳之首泰山就坐落于此。全市总面积7761平方千米，划分为两区两市两县，即泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县和东平县。全市的山地丘陵总面积达到了59.4%，林树林果生产有一定基础，有较好的林改发展条件。

一、林权抵押法律问题的研究意义

总体来说，法律的作用在于规制，规制社会方方面面的秩序，让人们有法可守，让执法机关有法可依。如果缺少了法律法规的约束，就会产生大量漏洞。机关部门无法可依，就无法管理；人民群众没有可依遵守的法规，投机倒把就会大量滋生。而林权抵押就是这样一种新兴的社会现象，国家缺少相关系统的法律法规政策管理规划，存在大量空白漏洞。就使得林权抵押在实践中就像摸水过河，走一步看一步的尴尬局面。但是与此同时，林权抵押制度还是在人们一点一点的努力中建立起来，并且初步显示出它在盘活林业经济，发展林业市场中的重要作用。林权抵押制度的确立，对于促进森林、林木和林地使用权的合理流转，推进森林资源配置市场化，加快农村经济发展，保障农民生活和林业资源的合理配置，都具有重大的意义。[1]

二、林权抵押法律问题研究现状

（一）林权抵押的法律关系

之所以要研究林权抵押的法律关系，是因为“法律关系是民法学研究的中心问题，是研究民事立法的主线”[2]。只有确定法律关系，才能相对应的确定适用的范围等。下文将会从法律关系的主体、客体及内容三方面展开。

1·林权改革的主体并不难确定，首先是林权所有人，即林权权利人申请贷款的行为。在实践中，提供贷款的大多是农村信用社，或者是与农业有较大牵连性的金融机构。所有可以说，林权改革法律关系为林权权利人和金融机构之间的民事关系。

以泰安市为例，泰安市下辖的新泰市、宁阳县等，大都是从农村信用联社发放贷款。除此之外，在林权抵押发展较好的南方地区还建立了一些专门的机构。如福建省永安市设立了林业产业发展风险准备金和国有资产投资经营有限公司。前者向国家开发银行贷款，后者为实际借款人。农村信用合作社为委托贷款行，林业相关中小企业、林农则为实际用款人，抵押人以其有效的林权证为担保向信用社贷款[3]。但是，关于这方面的要求，法律并没有明确规定，所以各地都可能有自己与众不同的机构。比如，与福建相隔甚远的沈阳市，光林权抵押的模式就有直接抵押贷款、专业公司担保、小额贷款、农户联保贷款、龙头企业承贷五种模式[4]。有那么多的方式手段，看上去好像发展的很朝气蓬勃，但是也暗藏了混乱、缺乏调节的问题等。

2·林权抵押的客体是学界比较有争议的问题之一。首先，林木所有权和使用权是统一公认最基本的客体组成部分。因为我国担保法规定可抵押的财产包括地上定着物，森林林木显然属此类。那么有争议的地方就在于林地使用权了。关于林地使用权可否抵押，学界有两种基本观点，一种认为不可单独抵押，因为林地使用权是以生产经营林地林木为目的的，其必须与土地上的森林林木成为一个整体，林地使用权转包、出租、转让、入股等，附着于改土地上的森林林木及其他附着物应一并处分[5]。反对者认为林地使用权是可以被单独抵押的，可以拓宽农村担保物的范围，扩大经营面。

在山东的行政规章里，就采用了支持的观点，将林地的使用权作为一项单独的权利列为可抵押的内容。

3·林权抵押关系的内容其实就是围绕着抵押产生的一系列权利义务关系。抵押人凭着有效的凭证向抵押权人贷款，形成抵押关系。与平时人们拿着房产证等去银行进行抵押贷款并无多大区别。但是林权对比其他财产的特殊性就在于，像林地这样的东西，并不像房子车子一样是可以被方便的估值、转卖的。林权有其变现难、评估技术高等特性。并且林木具有特殊的生态价值，国家对林木砍伐有着明确的严格规定，林木采伐不仅要向行政主管部门申请采伐许可证，而且还受着严格的数量限制[6]。所以在实践中，金融机构的受偿问题也是值得探究的。

目前在山东省境内，大都是由会计事务所对林地进行评估，由林业局的专业人员对其进行技术指导。但是此种方法还存在较大问题。

由此就引发了下一个研究对象——森林资源资产评估机构。

（二）森林资产评估机构

森林资产评估机构，是评估所抵押资产价值的一种专业性较强的机构，只有合理的评估所抵财产，才能既保障抵押权人的利益，又促进林权的有效流转。像这样一种评估机构，只有是公正的中介机构，才能保证抵押的有序进行[7]。

根据我国《森林资产评估管理暂行规定》的条款，从事国有森林资源资产评估业务的资产评估机构，应具有财政部门颁发的资产评估资格，并有两名以上（含两名）森林资产评估专家参加[8]。

但是由于没有强制性的上位法规定，各地区又有不同的行政规章。而且由于人才、资源、资金等条件的限制，只有少数地区才设立的评估机构。并且因为森林资产评估机构是一个新兴行业，国家对此种机构还缺少上位监督。现实中，存在大量不少评估过高或过低的不公平现象。

三、山东省泰安市的调研总结

由于各方面的条件限制，此次调研只是就近去了山东省，对于林权改革发展的较为好的地区，如福建江西等地并没有机会实地调研。也是我们此次项目的不足与遗憾。

（一）山东省泰安市的总体林权改革现状

随着2008年国家政策的下达，泰安市也紧锣密鼓的展开了林权改革的各项工作。全市积极探索森林资源评估、林权抵押贷款林权流转方面的深化改革。截至2012年2月份，新的林权证的发放全部完毕，已办理理林权抵押贷款30起，发放贷款3443万元，抵押总面积1894.6亩。开启了森林资源资产由零存整取向随时取兑转变的“绿色银行”大门。林权抵押贷款的开展，破解了林农融资难题，增强了林业发展活力，推动了相关产业发展。利用贷款，有的办起了镟皮厂，有的发展了林下经济及林间种养，还有的用于经商办企业。林权抵押贷款的开展，促进了农村种植业、养殖业和个体工商业的发展。

（二）泰安市林权改革的各项步骤

1·准备工作

为了更好的领导改革的顺利进行，中共泰安市委、市人民政府出台了《关于深化集体林权制度改革推进绿色生态泰安建设的实施意见》，泰安市政府办公室印发了《泰安市集体林权制度改革工作方案》，统领改革全局。工作方案指出要建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度和集体林业良性发展机制，实现森林资源增长、农民持续增收、生态明显改善、林区和谐稳定的目标。

2·制定方案

以村（组）为单位，对林地和林木资源、经营主体落实、家庭承包经营等情况进行全面、详实地调查摸底，逐一填写调查表格，掌握第一手真实资料。县（市、区）、乡（镇）和农村集体经济组织，要制定工作方案。县级集体林权制度改革工作方案要报市政府批准，报省、市林改领导小组办公室备案；乡（镇）集体林权制度改革工作方案报县（市、区）政府批准实施；村（组）集体经济组织集体林权制度改革工作实施方案经村民大会或村民代表会议讨论通过，由乡（镇）政府审核同意后实施，并报县（市、区）集体林权制度改革领导小组办公室备案。

3·勘界确权

（1）制定承包方案。在调查摸底的基础上，对尚未落实经营主体的林地、林木和已经落实经营主体但未按规定要求完成造林绿化及管护任务的林地、林木，由村民委员会或村民小组按法定程序制定承包方案。适宜分户经营的，要按人均分到户经营；不适宜分户经营的，经履行有关程序，可通过拍卖、出租、承包等形式，明确落实经营主体；已经落实经营主体，但未按规定完成造林绿化和管护任务的林地、林木，要督促限期完成任务或依法收回，重新落实经营主体。

（2）签订承包合同。对新落实或重新落实经营主体的林地、林木，要与承包人签订统一规范的承包合同。对已经落实经营主体但未签订合同的，依法补签统一规范的林地、林木承包合同。对已经落实经营主体并签订承包合同，但合同内容不规范、不完善的，在稳定原有承包关系不变的前提下，重新换签统一规范的林地、林木承包合同。生态公益林划定之前已经承包到户的，要针对新情况和原有承包合同存在的问题，重新换签统一规范式样的管护合同。

对权属落实情况登记造册，连同《承包合同》和承包人登记申请表一并报乡镇政府审核同意后，报县级林业主管部门审查。

（3）实地勘界确权。县级林业主管部门会同乡镇政府对申请登记的林权进行现场调查，确定林种、树种、面积和四至界线等，逐块登记、勾绘成图，并将林权内容在本集体经济组织范围内进行公示。

（4）争议纠纷调处。按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，林权存在争议的林地、林木资源及时调处化解,做到“组间问题不出村,村间问题不出乡,乡间问题不出县”，维护社会稳定。对于跨行政区划、国有林场与农村集体之间的林权纠纷，各方要本着互谅互让的精神依法协商解决。所有林权存在争议的林地、林木资源，均需明晰权属后勘界确权。

4·建档发证阶段。县级林业主管部门按照图、表、册一致，人、地、证相符的要求，对完成勘界确权的林地、林木进行核实登记，报县（市、区）政府批准，发放《林权证》。因林权流转或其他原因造成权属改变的，可进行林权变更登记；因林地征占用或因自然灾害等原因使林权灭失的，依法办理林权注销登记。对旧版的林权证书，应重新换发新版《林权证》，原发放的有关林业权属凭证一律自行失效。

市、县、乡、村四级建立林权档案，实行集中管理，配备专门库房或专柜，专人负责接收、收集、整理、归档、立卷和保管。

5·总结验收阶段。集体林权制度改革工作完成后，认真开展自查，搞好工作总结。市集体林权制度改革领导小组对县（市、区）集体林权制度改革工作进行总结验收。

（三）泰安市林权改革的相关配套改革措施

1·规范森林资源流转。制订《泰安市林权流转管理办法》。以县（市、区）为单位建立林权交易服务平台，林业资源丰富的地方也可在农村中心社区设立交易服务平台。今后，森林资源交易流转须进入产权交易有形市场进行。完善森林资源资产评估机制，积极发展中介服务组织。

2·建立森林资源动态监测体系。根据勘界确权实测数据，利用现代信息技术和科技手段，建立全市集体森林资源动态监测系统，随时掌握森林资源消长变化情况。

3·建立和完善林产品交易专业市场。培育一批规范成熟的木材交易市场、林产品交易市场、花卉苗木交易市场等林业有形市场。

4·积极探索林权抵押贷款和林业政策性保险等新机制。探索开展《林权证》抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品，积极为林农提供小额贷款服务，支持林业龙头企业建设工业原料林基地。推动开展政策性林业保险业务。

（四）泰安市林权改革的困难

虽然泰安市的林权抵押已经取得了一定的成绩，但是背后还是看得到一些问题。比如农民有了贷款有了资金，在经营企业时，却没有相关技术指导，缺乏经营经验，资金短缺、市场面狭窄等困难。除此之外，林下经济开发不够充分。林下经济就是充分利用现有的林地资源和林阴优势，从事林下种植、养殖等立体经营模式，使农林牧业达到资源共享、优势互补、相辅相成、共同发展的多态经营模式。山区村基本都有生态林，发展林下经济资源空间都很大。林下经济作物是依附于林地使用权并种植在林地上的财产。根据抵押的效力，林权抵押权的效力也应及于此[9]。目前，泰安市只有下设的一个县中有部分开展林禽林菌林渔模式的林下经济。

而且，泰安市还有相关的森林资源资产评估机构或性质相类似的机构。而且据调查，整个山东省也都还没用此种机构。这就为下一步申请发放贷款增加了困难。

四、林权抵押法律问题的研究意见总括

林权抵押是大规模集体林权改革的后续阶段，所以必定会在林改的过程中产生各种问题。比如新的林权证的勘探界定发放，林权交易平台的建立等。但是林改目的是为了刺激林业经济发展，带动农村和贫穷地区的发展，缩小城乡、东西部差距，促进国家经济的进一步腾飞。所以林权抵押势在必行，此项研究的目的就是为了更好的实现林权抵押。

首先，产权明晰是任何工作的基础。只有有了确定有效的产权证，才能凭此办理贷款，所以在大规模林改的过程中应首先进行产权明晰、发放新产权证的工作。如果遇到纠纷，应及时调解。以便抵押可以顺利进行。

其次，对于林权抵押操作过程中的各种问题，有学者提出的一个解决方案是建立一个完善的林业要素市场。林业要素市场，是指森林资源、资本、土地、劳动力、技术、信息、管理与服务等林业生产要素的优化配置市场，具有经济关系竞争性、业主行为自主性、宏观调控间接性和经营管理法制化等特质[10]。该市场可以充分调节林业经济的各方各面，如林权的管理登记、森林资产的评估、促进交易、组织培训等。成立林业要素市场，有利于抵押贷款的发放，提高林农的积极性等。是值得肯定的方案。

最后，需要强调的是，林权抵押的相关法律问题是一个宏观性的问题研究，而且现在还处在生长发育阶段，急需后天的法律规范调整和相关配套措施的配合。我们应该更加关注解决林权抵押的困境，促进经济发展，为林权抵押制度的成长创造一个健全平稳的环境。




【作者简介】
马源濛，北京林业大学法学系；谢易奇，北京林业大学法学系。


【注释】
[1] 郑林水·林权抵押问题探讨【J】改革之窗，2008·1。
[2] 魏振瀛·民法【M】，北京大学出版社、高等教育出版社，2010年版，第33页。
[3] 宋海鸥·林权抵押和集体林权制度改革·北大法律信息网，2010·3·12。
[4] 陈珂、杨彤彤、瞿印礼·沈阳市林权抵押贷款及其影响因素的调查研究【J】·中国林业经济，2011·5。
[5] 孔祥毅、李红宇·林权抵押贷款中若干基本法律问题探究【J】金融与法，2010·7。
[6] 陈跃峰、董纪源、董根祥、金萍·浅谈林权抵押担保贷款的法律风险与对策【J】·调查研究，2010·7。
[7] 周松孙、余卫平、曹环环·我国森林资源资产评估存在的问题及对策【J】·现代农业科技，2011·13。
[8] 张秋虹、张绪成、吕宗月·规范森林资源资产评估制度势在必行【J】·经济研究导刊，2011·4。
[9] 史尚宽·物权法论【M】中国政法大学出版社，2000年版，第227页。
[10] 王静洲、冷冰、张书奇、田雷芳、李伟·河南省平原地区发展林业要素市场初探【J】·魅力中国，2009·27。