【出处】中国法学网首发
【摘要】自然保护地开发利用过程中存在很多问题。从法律层面，自然保护地环境利益分享不公是导致开发利用过程中各种问题的重要原因。以生态政绩考核制度、生态补偿制度、生态税收制度、生态激励制度为重要内容的环境利益公平分享法律机制，能够促使政府放开经营权，致力于公共管理服务职能，提高其他投资者参与开发利用的积极性，保障自然保护地开发利用和保护活动的持续、健康开展，维护各利益相关者权益，使其公平、持续地分享开发利用之发展成果。
【关键词】自然保护地；开发利用；利益分享；法律机制
【写作年份】2010年


【正文】

　　“自然保护地”这一概念是世界自然保护联盟（IUCN）根据不同的管理目标对包括自然保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区等的统一称谓，它区别于我国根据不同的管理对象所划分的三大类九小类“自然保护区”。关于这两个概念的取舍，国内学界尚存在争议。有一种观点认为，我国自然保护区的分类标准并未对保护区的管理目标提出具体要求，在保护区工作中更未依据主要管理目标进行针对性管理，因而存在着保护目标单一、功能定位模糊等问题，在一定程度上阻碍了保护区事业的进一步发展。[1](p.19)笔者认为，依照管理目标来对不同的对象或者是相同的对象进行具体的管理，有利于同类保护地发展方向的多元化，有利于各保护地目标功能的充分发挥，从而满足不同的需要。有鉴于此，笔者倾向于IUCN按照管理目标所作的保护地体系划分，整个行文也以“自然保护地”为名。根据写作需要，对此问题不再另行展开。

　　如题，本文要研究的是自然保护地的开发利用与利益分享方面的法律问题。在经济发展和资源与环境保护两大背景下，首先，必须明确对自然保护地进行开发利用的目标：第一，以经济建设为中心，最大限度地通过开发利用获取经济效益，提高国民经济收入，改善民众基本的生活条件，增强综合国力；第二，以科学发展观为指导，尊重自然的生态规律，维护自然生态系统和多样性生物资源良好的生态功能，营造健康、舒适的生活环境，彰显生态文明之邦威。其次，应该清楚：第一，利益分享的内容，不仅仅是经济上的可计量收入，也包括清新的空气、赏心悦目的自然风景和自然的历史赋予我们的内在精神和品质等无价的非物质财富；第二，利益分享的实质，是对自然保护地开发利用之发展成果的配置，是建设和谐社会的重要内容。再次，就二者的关系而言，利益分享是以参与对自然保护地的开发利用和保护为前提，而作为对开发利用之发展成果的配置，如果分享不公，就会反作用于自然保护地开发利用和保护工作的持续、健康开展。

　　我国作为世界上生态系统和生物多样性最丰富的国家之一，建立各种类型的自然保护地，是保护这些有着无可替代价值的自然资源的有效方式。当前，随着自然保护事业迅速发展，相关的法治也取得一定进展。但是，在这个经济的持续高速增长和社会的历史转型期，自然保护地在开发利用和利益分享中存在的问题越来越突出，法律在瞬息万变的社会形势下显著地表现出了其滞后性特征。如此，不仅没有使得自然保护地得到很好的开发利用，也没有使自然保护地得到较好的生态保护，许多地方自然的生态环境与资源都受到了不同程度破坏。笔者认为，利益分享问题是制约自然保护地开发利用和保护的重要原因。由于自然保护地开发利用中的利益分享不公，致使开发利用自然保护地的主体不明确、一些相关主体缺乏参与开发利用的积极性、被破坏了的生态环境得不到有效治理等问题没能有效解决。本着可持续发展这一先进理念，为了确保对自然保护地的开发利用与保护相结合，达成经济效益、生态效益和社会效益的和谐统一，自然保护地环境利益的公平分享无疑具有重要的地位和作用，而公平的利益分享机制正是我国当前的法制建设所缺少的重要内容。本文通过对我国自然保护地在开发利用和利益分享两个方面存在的法律问题的阐述，侧重强调了利益的公平分享对于解决自然保护地开发利用中的法律问题，确保开发利用持续、健康开展的重要作用，最后重点就建立公平的环境利益分享机制提出了一些制度设计建议。试图通过科学的利益分享机制力促政府向着行使专业公共管理服务职能转型，放开经营权，利用市场经济规律，发挥包括经营者在内的其他社会主体对自然保护地开发利用的积极性，解决自然保护地开发利用在资金、技术、舆论等方面面临的难题，合理开发、利用自然保护地复杂的生态系统和多样性的生物环境与资源，维护生态安全，彰显生态文明。

　　一、自然保护地开发利用与利益分享法律问题分析

　　（一）自然保护地在开发利用中存在的法律问题

　　以“自然保护区”之名，截止2008年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2538个，保护区总面积约14894.3万公顷。[2]咋一看这是一个不小的数字，但事实的情况是这当中的相当比例存在着“批而不建、建而不管、管而不力”[3]等问题。换句话说，我国自然保护地的开发利用并不那么顺利，存在着大量的不利因素阻碍着保护地的开发利用。从法学的角度追根溯源，笔者尝试着根据各主体在自然保护地开发利用中的不同角色作如下分析。

　　1﹒政府作为管理者在开发利用中的经营权问题

　　政府作为国家公权力的执行者，具有管理社会公共事务的权力，其在自然保护地开发利用中的经营权问题，也是其在自然保护地开发利用中既充当管理者又充当经营者的双重角色问题。在计划经济时期，政府作为经济活动的管理者和经营者，具有合理性。因为当时社会力量还不足以在经济建设中担当重要角色，只有政府有能力集中一国之人力、物力、财力发展事关国计民生的大业，其组织能力也的确足以胜任公有制条件下的简单的经营模式。在经济建设初期政府这种双重身份无疑对包括开发利用自然保护地在内的经济建设活动发挥了重大作用。在市场经济新时期，经济建设日新月异，计划经济的弊端越来越突出，政府面对越来越复杂的社会事务越来越显得力不从心，政府职能转型成为这一时期重要的研究课题和发展方向。但是，在“以经济建设为中心”这一总的社会发展方略指导下，传统的以GDP为中心的政绩考核方式，使得政府不愿意放弃在自然保护地开发利用中的经营者地位。这样，有限的政府在经济利益的诱惑下，依旧重经营而轻管理。一方面剥夺了市场主体的经营权，削减了其在自由市场经济中应得的收益，使其投资参与开发利用自然保护地的积极性降低；另一方面则是在具体的开发利用活动中表现出长官式的开发意志、崇洋媚外、急功近利、一哄而上、盲目开发，甚至杀鸡取卵、竭泽而鱼，[4](p.174-175)对自然保护地的生态系统和多样性的生物环境资源造成了巨大的破坏。这样的结果为政府职能转型提出了更紧迫的要求，政府理应成为社会公共事务的专业管理服务者，切实转变施政理念，为全社会提供更多优质的公共产品和服务。

　　2﹒保护地居民权益保障问题

　　自然保护地的开发利用涉及对保护地内土地、矿藏和野生动植物等资源的保护。在具体实施层面，限制甚至禁止对这些资源的开发利用，给保护地居民传统的生产生活构成了威胁。据环保部截止2007年底的全国自然保护区统计表显示，我国的自然保护区绝大多数分布在西部地区，仅以西藏和青海为例，自然保护区建设面积分别占到了其国土面积的34.15%和30.28%，[5]为保护西部地区生态环境和自然资源，维护国家生态安全发挥了重要作用。但是，众所周知，西部地区经济发展相对落后，很多的贫困地区由于山高路远，受人为大规模的破坏性开发活动较少，维持了相对良好的自然生态系统和多样性的生物环境资源。在这样的地方开发利用自然保护地，无疑会影响了保护地居民传统的生产生活方式和资源利用方式。比如：原来用作燃料的木材不再能够随便砍伐；其他具有经济价值的野生动植物不再可以任意猎捕、采掘；原来属于自己的土地不能再耕种；野生动物的大量繁育带来对生产的破坏、对人身的攻击，等等。诸如此类问题的产生都无一例外地造成了保护地居民更深的贫困。而国家财力不济，能够给予的补偿又少得可怜，甚或由于其他某种原因根本不能获得任何补偿也是可能的事实。如此，为了维持最为基本的生计，保护地居民不得不选择以身犯险，在愤愤不平的怨恨驱使下对自然保护地内可以获取的资源采取短见的破坏性的利用方式，有时甚至表现为直接与保护地管理机构的冲突。[6](p.34-38)可以说，保护地居民权益的有效保障，是对保护地建设的基本要求。其权益的满足不仅关系到自然保护地开发利用的持续、健康开展，而且关系到整个社会对保护地居民最基本生存权利的尊重，是其公平分享发展成果的重要内容。

　　3﹒投资经营者、服务经营者、消费者、科研组织和个人、媒体、NGO（非政府组织）等主体的权利义务问题

　　第一，投资经营者的权利义务问题，是关于投资和收益的问题。随着政府公共管理服务职能的全面展开，单纯依靠政府资本来开发利用自然保护地已是不可能的事实。为此，政府往往通过让企业、个人等投资者出资入股、自己控股的形式解决建设资金不足的难题。但是，问题在于，政府以相对多数的控股权成为自然保护地开发利用中事实上的经营者，在经营过程中独占垄断、排斥异己，极大地削弱了其他经营者投资开发利用的积极性。先前没有投资过的不再投资或少投资，已经参与投资的则秉承“经济人”的理性，想方设法投机钻营，期望能够在扣除政府收益后让自己也最大化受益。他们附和政府片面“以经济建设为中心”的开发利用方略，致使自然保护地开发利用过度，成为政府不规范开发利用自然保护地的帮凶。笔者认为，在我国特定的政治、经济、社会条件下，自然保护地开发利用所得收入作为政府财政收入来源之一，即便是职能转型后政府也不可能或者不愿意完全退出投资开发利用自然保护地以获取收益的舞台。但是，我们至少希望看到，政府能够专业于提供公共管理和服务，以经济建设和生态保护的全面、协调、可持续发展为共同目标，把自然保护地开发利用的经营权赋予投资经营者，充分发挥市场机制的基础性地位和作用，使投资经营者在政府专业的管理服务下实现合理地投资、科学地开发利用和最大化地收益。

　　第二，服务经营者、消费者的权利义务问题。首先，这里的服务经营者包括在自然保护地内提供餐饮、住宿和产品销售等服务的企业和个人。有研究表明，资源有偿使用的国家重点风景名胜区仅占到一成多，而没有收取任何资源使用费的风景区占到了总数的一半以上。[7](p.187)这就说明多数的服务经营者在保护地内的经营活动只享有收益（排除经营亏本的情况），却没有履行相应的生态建设与保护义务。尤其糟糕的是，经营活动所产生的废弃物会加重对保护地生态环境的污染和破坏；其次，根据本文曾经写到的关于自然保护地利益分享内容，笔者认为，这里的消费者既包括进入保护地的旅游者，还包括在保护地外购买从保护地输出的特有绿色商品和享受保护地带来的清新空气等生态价值的社会公众。故而，自然保护地满足了消费者物质和健康上的需求，但消费者除了支付一定景区门票和相应商品价格外，没有在实质意义上对满足其需求所需的环境与资源支付对价成本，甚至于一些素质低下的旅游者还会以各种不同的方式破坏生态环境与资源。总而言之，不管是服务经营者，还是消费者他们都在不同程度地享受着自然保护地的价值，履行其生态环境与资源的保护义务理所当然；当他们在保护地开发利用中充当负面角色时，通过某种方式履行补救义务更是义不容辞。

　　第三，科研组织和个人、媒体、NGO的权利义务问题。自然保护地的开发利用是一件福及当代、利在千秋的伟业，每一个人、每一个组织作为生态环境利益的分享者都有义务为之做出自己的一份努力。首先，科研组织和个人是自然保护地开发利用的技术来源，对开发利用保护地有经济价值的动植物和保护自然的地理地质具有关键作用。但是，由于之前所述原因，保护地开发利用资金投入不足。仅有的经费除了勉强支持基础设施建设和日常管理维护费用外，几乎无力支持科学研究，也没法吸引科研人员前来。基于此，不仅保护地的资源得不到有效开发利用，无法最大化地实现其最基本的经济效益，还可能对自然地理地质造成破坏；其次，媒体作为舆论的制造者，能够通过生态宣传，营造良好的舆论氛围，让更多的人或者组织更有效地参与到自然保护地的开发利用和生态环境与资源保护中来。不幸的是，由于现在的媒体都奉行企业化的经营模式，没有实实在在的利益驱动，它们是连最基本的义务也不愿意履行的。由此导致的是社会公众普遍的环保意识淡薄，环保知识匮乏，从根本上不利于自然保护地的开发利用和保护；再次，NGO往往是自然保护地开发利用的援助者，一些国际性的NGO不仅提供保护地管理经验，而且还提供一定的资金支持，对自然保护地开发利用中生态系统和生物多样性保护做出了有益的尝试。[8](p.38)当前，国内NGO由于受到种种限制，发展缓慢，对自然保护地开发利用的促进作用还有待增强。

　　（二）自然保护地环境利益分享法律问题

　　在经济学中，“利益分享”是完全区别于“利益独占”的新经济观。它承认社会各主体的经济权利，承认他们追求自身利益的合理性和合法性。主张把建立全社会的利益分享机制，作为克服我国社会主义社会内部各利益主体之间的利益矛盾和推动经济社会发展的主要手段。[9]同理，自然保护地环境利益分享作为对开发利用之发展成果的配置，从分享内容上是对传统单一的经济利益分享的新突破，但其终极的目标是一致的，即充分肯定利益分享在和谐社会建设中的重要地位和作用，寄望于通过公平的利益分享，调动各社会建设者的积极性，推动经济社会持续、快速、健康发展。当前，由于利益分享机制还没有建立，存在着开发利用自然保护地的利益分享主体不明确、利益分享不公等诸多问题，急需研究解决。

　　1﹒环境利益分享的主体不明确

　　笔者以现有资料断言，关于自然保护地利益分享的主体，学界还尚无专门的研究。只是在对作为对自然保护地开发利用的重要形式--生态旅游的研究中有少量关于利益相关者的讨论，但也没有形成统一定论。譬如，将当前生态旅游的利益相关者划定为：政府、保护地、当地社区、旅游企业、旅游者、非政府组织、学术界及相关机构、媒体、其他国际组织及其在华机构和社会公众；[10](p.37-38)确定利益者（自然保护区管理者、农林收入为主当地居民、非农林收入为主当地居民、当地乡镇政府）、预期利益者（科技工作者、环境保护组织、旅游开发者、当地与林业相关的公司或企业）、潜在利益者（一般社会公众、宗教团体、旅游观光者、妇女组织、媒体、金融机构）；[11](p.271)旅游者、投资者、核心企业、当地社区、政府、自然保护区、交通、餐饮等外围企业、学术组织、咨询机构、媒体、国际旅游企业、旅游者网络、邻近社区、受影响社区居民，[12](p.46)等等。在此姑且不论各种分类的合理性，经综合研究比较，笔者认为本文前面论及的开发利用自然保护地的各相关主体在实指内容上能够廊括这些学者笔下的利益相关者，即政府、保护地居民、投资经营者、服务经营者、消费者、科研组织和个人、媒体、NGO（非政府组织）等是自然保护地环境利益分享的主体。

　　2﹒环境利益分享不公及其对开发利用中各利益相关者的影响

　　西南政法大学李昌麒教授在国家社会科学基金重大项目（A级）“改革发展成果分享法律机制研究”项目研究过程中将环境利益分享与资源利益分享分开，他认为，目前自然资源利益分享中存在的问题，主要表现为政府以“参与人”和“管理人”的双重身份，介入自然资源的利益分配领域，以至引起自然资源利用的特权化，导致自然资源利用效率低下、资源利益分配严重不公；环境利益分享中存在的问题，主要体现为城乡环境利益的分享不公、流域生态效益分享不公、环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障。[13](p.26)本文笔者在此以资源是环境的组成要素为依据对环境利益做了扩大化应用，既包括资源利益，也包括狭义的环境利益，还包含了社会利益等，在前面的论述中对这些内容也曾有所指。在本文中，自然保护地环境利益分享不公主要指环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障。

　　利益分享不公对各利益相关者产生的影响具体表现为：对政府而言，由于传统的政绩考核标准只注重对自然保护地经济利益的考量，而忽视了其重要的生态价值、社会价值，形成了政府非正常的价值取向，在开发利用活动中既充当管理者又充当经营者；对投资经营者而言，政府这样双重身份的优势地位最大限度地剥夺了投资经营者参与开发利用保护地预期可得的收益，极大地降低了经营者开发利用的积极性；对保护地居民而言，为了配合开发利用自然保护地，他们以牺牲自己相对少数人的利益来满足全社会的利益，由此造成的贫困却因为政府财力有限、企业投资不积极而没有充足的资金给予其合理的补偿，即便是保护地开发利用盈利后他们也没有从中分得一杯羹。这就不难理解保护地居民为何会采取极端的手段，生成与保护地、与保护地管理机构等的矛盾冲突；对服务经营者、消费者而言，他们从自然保护地收获了物质、健康等利益，但却对保护地造成破坏没有支付相应的对价，权利与义务或者责任的不对等也是利益分享不公的表现形式；对科研组织和个人、媒体而言，要想他们在保护地开发利用中履行应尽的职责，发挥应有的作用，足够的资金支持既是他们可以要求的，也是他们履行义务所必须的；最后，对国内NGO而言，他们可能是无偿公益事业推动者，但我们不可能期待一个没有资金来源、受政府管制严格、管理也不规范的NGO能够在推动保护地开发利用中有出色的表现。

　　综上所述，自然保护地开发利用过程中的问题众多，矛盾不可谓不突出，而环境利益分享不公堪称是产生这些问题的重要原因。笔者认为，建立公平的自然保护地环境利益分享机制，能够为解决这些问题发挥重要的作用，从而推动自然保护地开发利用活动持续、健康开展。

　　二、现行自然保护地环境利益分享法律机制分析

　　总的说来，自然保护地环境利益分享不公，主要原因在于自然保护保护地相关法律法规等规范性文件对于环境正效应的激励机制和环境负效应的惩罚机制未能有效建立，对生态难民也缺乏有效的生存和发展保障机制。依据不同的利益主体划分，笔者对我国现行的自然保护地环境利益分享法律机制的研究结论大致如下：

　　（一）对政府或政府官员而言，政绩是其工作追求的核心价值所在，对其在自然保护地开发利用中的管理和保护实效给予政绩上的正确考量理应是其公平分享了环境利益的事实表征。然而，事实并非如此，在众多如《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等自然保护地法规、规章等规范性法律文件中，一方面对政府在自然保护地开发利用中的管理、保护等职责作了较多的规定，另一方面却对于其管理、保护行为所产生的效果如何评价、考核没有任何相关规定。使得政府在传统的主要以经济指标为核心的考核机制下仅寄望于通过直接或间接投资经营活动获取GDP的增长来实现自身的政治梦想。2009年10月中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称《意见》）。同时，为了深入贯彻落实《意见》，经中央批准，中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，与《意见》一起形成了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。从其内容上看，我国初步建立了包括环境与资源保护在内的较为科学的政绩考核制度。以此为基础，我国急需完善自然保护地相关法律法规等规范性文件，建立对政府的生态政绩考核制度，对政府在自然保护地环境与资源保护和管理服务中的重要性给予充分的肯定。

　　（二）对于自然保护地开发利用中涉及到的相关居民而言，提高自身的生活水平是他们除了天然地分享非物质环境利益外对物质环境利益的现实要求。现行《自然保护区条例》第5条规定，“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”；第27条第2款规定，“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置”。《风景名胜区条例》第11条规定，风景名胜区内的相关居民权益受法律保障，政府在申请设立风景名胜区前必须与权利人协商，对其造成损失的依法给予补偿；第23条规定，政府修改风景名胜区规划对相关居民权益造成损失的应当依法给予补偿。在其他一些地方性法规规章等规范性法律文件中也作了类似的相关规定。可以看出的是，我国现行法律法规对保护地相关居民权益的保护工作的要求并不具体，诸如“妥善处理”、“妥善安置”这样高度原则的话语并不具有现实较强的可操作性，说是“依法给予补偿”其实是根本无法可依。具体点说，对居民权益的保障应该以怎样科学的依据、怎样的方式进行现行法规规章都没有明确的规定。建立以科学的补偿依据和途径为基础的生态补偿制度保障保护地相关居民权益是当务之急的事情。

　　（三）对各类经营者和消费者而言，他们作为自然保护地环境利益的相关者，为了平衡他们与整个社会对于环境利益的分享，就必须使用某种手段来确保环境利益分享的公平性。比如我们通过对受益的经营者和富有的消费者收取一定的费或者税来进行利益的再分配。对于“费”与“税”之争，以“税”代“费”成为必然的趋势，然而法律的滞后性让我们改革的步伐缓慢而实效性不强。在现行《风景名胜区条例》等自然保护地法律文件中很难找到关于征税的规定，征收的是如“风景名胜资源有偿使用费”（《风景名胜区条例》第37条、《重庆市风景名胜区条例》第40条）、“风景名胜资源保护费”（《四川省风景名胜区管理条例》第41条）、“风景名胜区维护管理费、公用基础设施配套费”（《浙江省风景名胜区管理条例》第17条）、“水资源费、渔业资源增值保护费”（《云南省阳宗海保护条例》第7条）等名目。这样做的后果是由于“费”的不稳定性，国家财政财政收入缺少了稳定增长的现实途径；还有“费”的有偿性，使得国家必须支付同等的对价才能收取这些费用，国家财政不但没有稳定的保障，反而因为支付对价需要资金而增加财政支出。最终，没有可靠的国家财政作后盾，其他居民权益保障、技术进步和舆论宣传工作都难以顺利开展。另外，其他税种的设置也有待确立并开征。

　　（四）对科研组织或个人、媒体、NGO而言，正确对待其权利与义务，通过公平的利益分享促使其发挥积极的作用，是顺利开发利用自然保地的有效途径。现行法规规章等规范性文件都对建设、管理自然保护地以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，作了要给予政府奖励的规定。如：《自然保护区条例》第9条、《江西省生态公益林管理办法》第8条。但是，这样的规定仍欠完善，主要是由于开发利用建设资金的不足，政府财政连基本的技术人才都难以引进，要另拿资金去搞宣传、去支持NGO也是很不现实的事。

　　综上所述，还不难发现，我国现行自然保护地相关法律文件及规定还没有一部是由全国人大制定，在生态公益林、森林公园、旅游度假区、文物遗址区等领域甚至还没有国家层面的专门法律规定。所以，像“生态补偿制度”虽然已在《江西省生态公益林管理办法》等规范性文件中初步确立，但由于效力等级较低，有效性被大打折扣，再加上固有的无资金保障问题，既有规定也难以贯彻执行。

　　三、环境利益分享法律机制研究现状及分析

　　目前，环境利益分享法律机制研究仍处于需要不断深入的过程，本文研究参考资料有限，在此仅以近期查阅到的西南政法大学国家社会科学基金重大项目“改革发展成果分享法律机制研究”的3篇阶段性研究成果展开论述。

　　（一）环境利益分享基本原则--养护者受益原则

　　面对公有制背景下环境的日趋恶化，西南政法大学张怡教授早在2005年就提出了“养护者受益原则”。养护者受益原则是指自然人、法人或非法人组织，以治污、造林和改善植被为目的，并以契约或实际占有并实施以具体行为的方式，对严重污染、损毁或可能遭受严重破坏，危害生存的自然生态环境进行治理和投资，经确认、评估或交易享有获得相应报酬的权利，而相关责任单位及个人均不得以未经许可为由，拒绝履行能够支付他人代为治污和绿化的劳动报酬的义务。[14](p.12-13)该原则的目的在于为养护者的养护行为创设合法的私有财产权，合理的分配养护者受益行为诱发的利益格局，通过借助利益的推动力，试图引导社会大众的行为朝着重塑生态环境的方向迈进，将保护环境的行为一贯体现出的消极性向积极性转变，使得养护环境的行为变得有利可图，实现生态环境改善和社会主体利益增加的双赢效果。[15](p.95-100)

　　养护者受益原则的提出丰富和发展了环境法学理论，是环境法学界对改革发展成果分享法律机制的建构做出的重要成果之一，将其具体应用于自然保护地开发利用也同样具有重要的理论和实践意义。第一，养护者受益原则是在自然环境资源公有制背景下提出的，完全符合我国自然保护地作为公共资源由国家享有所有权的基本国情；第二，养护者受益原则坚持了以人（养护者）为本的科学发展理念，肯定了人类趋利的价值取向，通过为养护者创设私有的财产权，赋予了投资开发自然保护地的经营者获取收益的合法性，合法收益的驱动力将有助于养护者主观能动性的发挥；第三，养护者受益原则充分肯定了人所具有的主观能动性，通过主观能动性的发挥，就能够积极地建设生态环境与资源，实现环境友好、资源的可持续利用。笔者认为，经济发展与环境保护本身并不天然的存在矛盾，只是由于人类在经济发展中忽视了对环境资源的保护，才使得其最终演变成了矛盾。在某种意义上，环境法中现行的预防原则依旧是环境保护在经济发展中的妥协态度，而事后的治理则更是消极被动的表现。我们的环境需要积极地养护正如经济需要建设去发展一样，我们不能等肚子饿了才去种地，我们也不应该等环境被污染破坏了才去想起去治理。

　　可以说，养护者受益原则要在自然保护地开发利用中获得作为所有者的国家在态度上的支持并不难，难的是在现有的制度体系下，没有公平的利益分享机制，没有充足的资金保障，这一原则就只能空有其表，还尚不具有实际的可操作性。

　　（二）实现环境利益公平分享的环境税机理

　　税收是社会财富再分配的一种有效形式，无疑也适用于环境利益的公平分享。环境税的发展得益于经济学家庇古的贡献，其核心思想是用税收手段矫正环境外部性导致的弊端。在国内，随着改革发展成果利益分享机制研究的深入，张怡教授和王慧博士在她们的文章中以较强的理论深度阐述了环境税在环境利益分享中的重要性。她们认为，环境属于公有资源产品，其固有的特性决定了环境利益的分享不管是在私有产权还是在公有产权背景下，不管是他们在自然状态下还是在管制状态下，环境利益的分享都是充满冲突的，尤其是在富人和穷人、当代人和下代人之间很难公平分享环境利益。但是，环境税的积极作用将能够实现环境利益分享的公平性和环境利益公平分享的可持续性。通过环境税解决环境利益分享的免费性和将环境利益分享的外部性内在化，从而能够影响对环境利益分享的供需关系，最大限度地实现社会整体的环境利益，进而满足当代多数人和后代人的环境利益需求。[16](p.68-73)

　　张怡教授和王慧博士关于实现环境利益公平分享的环境税机理的论述从理论上继续深化了环境税的合理性，对完善环境税收法律机制奠定了更坚实的理论基础，对环境税收征管实践具有重要的指导作用。但是，在自然保护地开发利用实践中，环境税与环境利益分享的公平性和环境利益公平分享的可持续性机理作为理论的探讨，实际的可操作性可想而知，仍需要更为具体的制度设计。简而言之，自然保护地开发利用中的主体就不仅仅只是富人和穷人、当代人和下代人那样高度的概括，其主体的广泛性、复杂性，外加税收制度应用于实践不仅具有积极的作用，也有消极的作用，要求根据不同的主体或者相同主体的不同情形设计不同的环境税收制度。另外，值得一提的是，建构和谐的环境利益分享制度最为终极目的是要通过对环境利益的公平分享实现自然保护地等自然环境资源开发利用的健康和可持续，也只有如此，才能以良好的环境资源为基础实现环境利益分享的公平性和可持续性。

　　（三）森林资源利益分享法律机制

　　自然保护地包括了自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区、旅游度假区、文物遗址区、生态公益林区等。可见，森林资源无疑是自然保护地的重要内容，也是环境的重要组成要素。关于森林资源利益分享法律机制研究，西南政法大学乔刚博士在肯定我国森林资源以国家所有和集体所有为主这种公有制形式在当下强调生态保护功能的历史背景下是比较合理的选择，然后指出由于历史、立法、管理体制等因素的影响，我国当前的森林资源利益分配格局存在不公平不合理，具体表现为：不同所有制森林资源的权利义务分配不平等；森林行政主体与作为相对人（权利人）的权利（力）义务不平衡；不同地区森林资源利益分配不平衡；不同用途的森林资源权利义务不对等；森林资源在公共利益与私人利益间的分配不合理。他认为，完善我国森林资源利益分享机制应以科学发展观和生态文明理念为指导，完善森林资源立法体系；建立健全相关法律制度，包括：优化森林资源分类管理制度；以森林分类为基础，完善森林资源权属制度；制定森林林木和林地使用权流转和抵押担保的法律规范，落实森林资源流转和抵押担保制度；建立森林资源市场交易的秩序保障机制；建立和落实对生态公益林的特殊保障机制。[17](p.1792-1795)

　　以上成果专门对森林资源利益分享机制的研究是对自然保护地利益分享机制具体化的研究成果，具有较强的实践意义，也对本文研究具有重要的参考价值。当然也与本文研究的自然保护地中的森林资源有着一定内容上的差异。如，本文研究立足于自然保护地开发利用中的各个主体而展开，而以上研究成果则从更多不同角度展示了利益分享不公现实；自然保护地中森林资源也不包括以上研究成果中的经济林，等等。鉴于写作需要，对此不再深入探讨。

　　四、建立科学的环境利益分享法律机制促进自然保护地的开发利用

　　（一）科学的环境利益分享法律机制的基本要求

　　利益的公平分享源于分配正义理论。我国的先哲圣人孔子早就说过，“不患寡而患不均”，这是一种平均主义的分配正义观。在西方思想史上，亚里士多德认为，“公正就是某种比例”。在他看来绝对的平均是没有，也不应该如此，所谓的分配正义只是相对的平等。如今而论，即便是在马列思想下的共产主义社会，那种绝对的平均分配或者是按需分配都只是不可能实现的天才理想，果真其然，那必然是以某种非正义为前提。有学者认为，分配正义实际上是制度的正义，或正义的分配制度。[18]如此，笔者主张在开发利用自然保护地中建立科学的环境利益分享机制来保障利益的公平分享，以期解决上文所讲开发利用法律问题中隐含着的开发利用自然保护地正面临的资金、技术、舆论等难题，最终的目的是促进自然保护地的开发利用和保护，实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。关于建构自然保护地利益分享法律机制的基本内容要求，简单地说，即：五种手段--奖、惩、补、征、认；五个特征--激励性、惩罚性、补偿性、强制性、合法性；四种制度--生态政绩考核制度、生态补偿制度、生态税收制度、生态奖励制度。就其之间的关系论，五种手段与几乎可以与五个特征一一对应，但又不全然如此，同一种手段在不同的具体情况下应用则可以表现为不同的特征；预期设立的四种制度则是五种手段的具体应用，同样不同制度适用于不同情况即表现出不同的特征。

　　（二）自然保护地环境利益分享法律制度的建构

　　1﹒具体落实生态政绩考核制度，力促政府职能转型，提高社会投资者参与积极性

　　在传统的GDP政绩考核方式下，政府也是作为理性的“经济人”存在的。作为权力主体，他们往往更容易在经济建设活动中谋求到自身最大化的经济利益，从而使自己在政绩考核中享有话语权。但是，本文已经指出，政府在自然保护地开发利用中既是管理者又是经营者的双重角色致使其他的社会投资者积极性受挫等一系列问题越来越突出。如何有效地解决该问题？想必不是仅仅依靠立法者在法律法规等规范性文件中作出如管理权与经营权分离这样的规定就能发挥实际效用的。笔者认为，落实对开发利用自然保护地生态的政绩考核制度对政府进行考核是最为理想的选择。对政府政绩应从经济业绩、社会业绩和环境业绩三个方面予以评价。[19]这三个方面也完全与自然保护地的经济价值、社会价值和生态价值属性相对应。落实建立对自然保护地开发利用中的生态政绩考核制度即要求改变传统的GDP考核方式，将生态业绩（或称环境业绩）与经济业绩、社会业绩在政绩考核中各定位一个合理均衡的比例，尤其要注重加大对生态业绩的考量。这种对政府在自然保护地开发利用中行使公共管理职能保护环境资源行为的充分肯定，有利于政府主动地放开在开发利用中的经营权，向致力于提供专业的公共管理服务转型，进而有利于激励其他投资者在自然保护地开发利用过程中积极性的发挥，为自然保护地的开发利用提供更有保障的资金来源。

　　2﹒建立国家层面生态补偿制度，完善补偿的依据和方式，保障保护地居民基本权利

　　2005年底，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”。建立对自然保护地开发利用的生态补偿制度是其重要内容之一，而研究解决对自然保护地相关居民权益的保障则成为本文研究的重点。长期以来，由于开发利用自然保护地的资金不足和政府对保护地相关居民权益保障工作的不重视，造就了开发利用自然保护地的经营主体利用巨大的外部性的成本搭建了自己需要的利益体系，而外部性成本的支付主体--保护地相关居民却很少抑或没有因此享受到保护地开发利用带来的好处（尤指经济利益），甚至加深了原本就贫困的生活境况。由此带来的保护居民的不满，严重与建设和谐社会的目标不搭调，尽快建立保障自然保护地相关居民权益的生态补偿机制显得尤为重要。笔者认为，建立对保护地相关居民的生态补偿制度，可以考虑如下建议：第一，建立多渠道的资金筹措机制，保障开发利用自然保护地充足的资金来源，在有利于提高保护地相关居民生活质量的前提下，提高对保护地相关居民因开发利用自然保护地已经造成、正在造成和即将造成的损失的补偿标准。其中，资金来源最为重要的途径就是通过提高除政府外其他投资者的积极性来解决；第二，建立长效的补偿机制，一是通过让保护地相关居民提供开发利用中的旅游、饮食、住宿等服务经营活动，保证提高保护地居民生活质量有长期稳定收入来源；二是完善政府与保护地相关居民共同管理模式，即由经营者聘请部分保护地居民作为管理人员参与开发利用活动，有利于利用他们长期总结的有利于保护自然保护地的朴素经验弥补经营者开发利用技术上的不足，维护自然保护地良好的生态系统和多样性的生物环境资源。总之，不管是用资金直接补偿，还是采取如上长效的补偿措施，都必须坚持开发利用自然保护地所得收益要互利共享这一原则要求。

　　3﹒建立完善的生态税收制度，增加政府财政收入，明确经营者、消费者的权利义务

　　税收无疑具有增加国家财政收入、调节收入分配等重要作用。在自然保护地开发利用的整个过程中，如何通过有效的税收制度解决资金不足、调节利益分配是摆在当前的重要任务。笔者提出生态税收制度，在自然保护地开发利用中至少包括如下几个方面：其一，资源税。目前，我国的资源税征收范围过于狭窄，远远没有达到增加财政收入、调节利益分配、节约资源、保护环境等目的。据国家税务总局权威人士称，资源税改革可能在明年推出，主要方向是扩大资源税的征收范围等。[20]要建立生态税收制度当以此为契机，对开发利用自然保护地的投资者开征资源税，解决投资者在开发利用自然保护地中免费分享环境利益的问题；其二，排污税。据悉，鉴于武汉城市圈先行先试的优势，国家环保部有望在湖北省率先试行征收排污税，[21]排污“费改税”势在必行。在自然保护地开发利用过程中，提供餐饮等服务的经营者是排污的主体，为了不将治理其排污行为导致对环境污染破坏所需的成本转嫁他人，通过向他们征收排污税来实现环境利益分享的公平性、增加可以用于环境保护的资金具有合理性、必要性；其三，消费税。根据《中华人民共和国消费税条例》（2008修订）规定，我国对境内生产、委托加工、进口和销售消费品的单位和个人依据国务院的相关规定征收消费税。从《消费税税目税率表》（2009年版）看出，我国在自然保护地开发利用中还不存在征收消费税一说。但是，依笔者之见，因为消费税税赋负担最终都是转嫁给了消费者和消费者之间因贫富差距具有不对等的消费能力而不能公平分享自然保护地环境利益之故，国家可以通过在作为旅游地的自然保护地门票价格和在属于自然保护地特有绿色商品的生产、销售或出口价格中设置消费税来让有能力的事实消费者支付相应的环境建设成本，从而增加国家财政收入、实现环境利益公平分享。最后值得一提的是，税收作为一把双刃剑，在具体的运用中要根据不同情况区别对待，相同情况同等对待。如通过减税、免税或者累进税等的具体运用充分发挥其强制性、惩罚性、激励性等功效。

　　4﹒建立生态激励制度，明确科研组织和个人、媒体、NGO等利益相关者的权利义务

　　前面一系列制度的具体应用在相对应的利益相关者层面都会产生激励作用，它们是利益分享法律机制的重要内容，也是生态激励制度的有机组成部分。但是，这里讲的生态激励制度主要针对他们以外的其他利益相关者而言。首先是针对掌握了科学知识、技术的科研组织和个人。当前，由于开发利用自然保护地资金不足，保护地无力为科研组织和个人提供良好的科研条件和优厚的待遇，更有甚者，完全忽视科学知识、技术在开发利用自然保护地过程中的重要性，使得开发利用活动没能充分考虑保护地特殊的地理地质条件和动植物自然的生存环境需求，人为地造成自然环境的破坏和动植物灭绝等情况时有发生，一些具有经济价值的野生动植物资源也因为没有技术的支撑无力形成产业发挥其巨大的经济价值。要让科研组织和个人积极投身于开发利用自然保护地，就必须提供充足的资金，为其科研活动创造良好的条件和提供优厚的待遇，满足其利益需求。其次是针对媒体而言。它们一方面能够提高公众科学的参与意识，另一方面是能够对各主体的不规范的开发利用行为进行监督，其地位和作用无可取代。为此，除了考虑为媒体对开发利用自然保护地需要的宣传活动支付合理报酬外，还要对媒体在自然保护地开发利用过程中的监督作用给予奖励，具体的奖励方式在有利于媒体发展的前提下可以多样化。再次是针对NGO而言。在未来，不仅要继续加强与国际NGO在开发利用自然保护地上的合作，更为重要的是要发展壮大国内的NGO，通过提供各种激励手段促使其发挥应有的重要作用。具体来说，包括给予更大程度的重视，赋予其应有的权利和义务；建立健全相关法律法规规范其组织、活动；依法管理，削弱政府直接管理的行政干预行为；对其在资金上进行支持，等等。




【作者简介】
陈冲，重庆大学法学院硕士研究生，专业方向：环境与资源保护法学。


【注释】
[1]余久华·自然保护区有效管理的理论与实践[M]·陕西:西北农林科技大学出版社,2006·
[2]环境保护部·2008年自然保护区建设与管理情况【EB/OL】·//sts.mep.gov.cn/zrbhq/zrbhqgzjb/200906/t20090617_152890.htm,2009-06-17/2009-12-26·
[3]丁冬·自然保护区不能"光生不养"[N]·中国环境报,2005-10-24,转引自//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-01/16/content_9540281.htm//马波·云南自然保护区现状堪忧[N]·科技日报,2010-01-29,转引自//www.stdaily.com/kjrb/content/2010-01/29/content_151028.htm，2010-03-31·
[4]仇保兴·风景名胜资源保护和利用的若干问题[J]·中国园林,2002,(6)·
[5]环境保护部·全国自然保护区统计表（截止2007年底）【EB/OL】·//sts.mep.gov.cn/zrbhq/zrbhq/200811/t20081117_131296.htm,2008-11-17/2009-12-26.
[6][日]吉川成美·自然保护区农民与自然保护的相互矛盾--以贵州省"草海自然保护区"为例[J]·王育虹,译·贵州民族学院学报,2006(6)·
[7]杨锐·中国自然文化遗产管理现状分析[J]·中国园林,2003年(增刊)·
[8]宋瑞·我国生态旅游利益相关者分析[J]·中国人口﹒资源与环境,2005(1)·
[9]李炳炎·利益分享：构建和谐社会的基本原则[N]·中国改革报,2007-02-15,(5)·
[10]宋瑞·我国生态旅游利益相关者分析[J]·中国人口﹒资源与环境,2005(1)·
[11]吴伟光,楼涛,郑旭理,盛恩浩,顾蕾·自然保护区相关利益者分析及其冲突管理--以天山自然保护区为例[J]·林业经济问题,2005(5)·
[12]谭红杨,朱永杰·自然保护区生态旅游利益相关者结构分析[J]·北京林业大学学报(社会科学版),2007(3)·
[13]李昌麒·建立改革成果分享的法律机制[J]·人民论坛,2005(11)·
[14]张怡·创建"养护者受益"环保法基本原则[J]现代法学,2005(6)·
[15]张怡,王慧·环境利益公平分享语境下"养护者受益原则"辨析[J]·甘肃政法学院学报,2007(9)·
[16]张怡,王慧·实现环境利益公平分享的环境税机理[J]税务与经济,2007(4)·
[17]乔刚·我国森林资源利益公平分享法律机制研究[J]·安徽农业科学,2009(4)·
[18]龚群·分配正义与消除贫困【EB/OL】·//www.gmw.cn/content/2009-08/11/content_963432.htm,2009-08-11/2009-12-26·
[19]陈冲·发展循环经济的法律思考【EB/OL】·//www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=28626,2006-10-30/2009-12-26·
[20]边竞·资源税改革有望明年推出【EB/OL】·//cn.reuters.com/article/chinaNews/idCNCHINA-1370220091221,2009-12-21/2009-12-26·
[21]李新龙,李飞·武汉城市圈将试行"排污税"【EB/OL】·//ctdsb.cnhubei.com/html/hbrb/20091125/hbrb911974.html,2009-11-25/2009-12-26