【出处】胡锦光主编：《2010年中国十大宪法事例评析》，法律出版社2011年版，页124－39
【关键词】行政机关；法治
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、事件始末与问题意识

　　2010年3月1日，陕西国土资源厅（以下简称陕西国土厅）召开具有法院合议庭性质的“山东煤矿采矿权属纠纷协调会”，否决了陕西榆林中级人民法院和陕西高级人民法院就陕西省横山县波罗镇山东煤矿采矿权纠纷案所作的判决和裁定。身为行政诉讼一方当事人（被告）的陕西国土厅非但不执行法院判决还公开组织“协调会”否决法院判决，委实令人匪夷所思，一时之间引发了社会各界的广泛关注和滔滔议论。[1]此事件的前因后果是这样的。

　　1996年12月，陕西省横山县波罗镇樊河村委会取得采矿许可证，矿名为波罗镇樊河村北窑湾煤矿（以下简称北窑湾煤矿），企业性质为集体，负责人是樊占飞，有效期3年。1997年第三人李钊合伙入股。2000年11月换证期间，李钊私自涂改填写采矿许可变更申请书，将原采矿权人变更为李钊等人，矿山名称变更为横山县波罗镇山东煤矿，经济类型为个体。同年12月，陕西国土厅给李钊颁发了采矿许可证，有效期3年。2001年9月，北窑湾煤矿得知采矿许可证被变更后逐级向横山县矿管局、榆林市矿管局和陕西国土厅申请更正。但陕西国土厅不但未予以更正，且在2003年1月继续给李钊换发新的采矿许可证即610000032008号采矿许可证。北窑湾煤矿不服向陕西省人民政府申请复议，后者未予答复，于是涉诉法院。

　　2003年陕西横山县法院（2003）横行初字11号判决维持陕西国土厅2003年1月颁发610000032008号采矿许可证的行政行为。第二年，陕西榆林中院（2004）榆行终字第4号驳回了北窑湾煤矿的上诉请求，判决陕西国土厅的颁证行为有效。经北窑湾煤矿申请再审，2005年陕西榆林中院（2005）榆中行再终字第36号判决撤销陕西国土厅颁发的610000032008号采矿许可证，由陕西国土厅作出具体行政行为。该判决书下发后，陕西国土厅向陕西高院提出申诉，后者以(2007)陕行监字第1号裁定书驳回其申诉，裁定陕西国土厅向山东煤矿颁发采矿许可证的行为缺乏合法性基础，榆林市中院再审判决对此予以撤销，并判令陕西国土厅重新作出具体行政行为并无不当。但陕西国土厅拒不执行陕西高院的裁定，不但不执行，它还大张旗鼓地召开所谓的“协调会”公然否决法院的判决与裁定。

　　从法学的专业视角来看，陕西国土厅的否决行为本身“大有文章”，是一个值得法学学者认真对待的法律事件。不宁唯是，从法学推动国家法治的应然使命上说，法学理论工作者还必须直面此起标本性事件，检讨其中的问题所在并为化解、防范乃至杜绝类似事件提供法学理论支持。或许正是对它所折射出来的我国司法与行政之间的实然问题及其蕴含的法学上的微言大义众所周知、无人置疑，陕西国土厅否决法院判决事件被同时入选“2010年十大影响性诉讼”和“2010年十大宪法事例”。[2]

　　然而，除了在上述两项“十大”发布会上有几位法学专家对陕西国土厅否决法院判决事件发表口头评述外，至今未见有法学学者对此事件作较为系统的理论分析和学术探讨。此诚有违中国法学应该关注中国问题之学界共识。职是之故，笔者就不揣谫陋，试作此文探究此事件所凸显出来的实质问题及解决它的可能的理论方法。值得指出的是，类似陕西国土厅否决法院判决的行政权非但不好自为之而且横行霸道公然干涉乃至蔑视法院判决的荒唐事件，在当下我国不是孤立的个案，它具有一定的普遍性。例如，同样是在陕西省横山县，同样是一起关于矿权纠纷的诉讼，最高人民法院在审理过程中竟然收到一份来自陕西省政府办公厅的所谓“我省的意见和请求”的函件。[3]又如，重庆涪陵区法院在审理原告付强提起的美蛙死亡索赔案时亦竟然收到重庆市涪陵区李渡工业园区管理委员会发来的“公函”，内称“如果一审法院不采信我们的意见，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依据上述错误鉴定结论作出判决……将会造成原告缠诉或者上访，并且不利于处理另外三户养殖户的诉讼。我们想：这也是一二审法院都不希望发生的后果!”[4]这份被称为“史上最牛公函”的问世足以敬告我们，厘清行使行政权的行政机关与掌握司法裁判权的法院之间的关系、防止行政部门继续越权和滥权是如何的迫不及待、时不我待。

　　当然，限于篇幅本文只是以陕西国土厅否决法院判决事件为中心，重点分析该事件所凸显出来的行政机关有限法治的思路和行为。同时，文章亦试图说明，我国行政机关在授予相对人行政许可时对许可申请审查密度缺乏应有的认知是我国行政许可纠纷频发的重要原因之一，而行政部门对司法救济控权边界的模糊认识则是近年来行政部门在行政诉讼中对承审法院过多干预乃至蔑视、否决法院判决的重要内在因素。

　　二、行政许可与采矿权性质检讨

　　陕西国土厅否决法院判决事件发端于一起采矿权纠纷案。在我国，采矿权的合法性来自于行政许可，因而，了解我国行政许可下的采矿权制度对于解析该事件实乃必不可少。

　　根据我国宪法第九条之规定，[5]煤矿等矿藏资源的所有权属于国家，由国家来保障它的合理利用。为此，我国先后制定和颁布了《矿产资源法》（1986年制定，1996年修订）及其《实施细则》（1994年）、《煤炭法》（1996年制定并施行）和《行政许可法》（2003年）等涉及规范煤炭资源开采利用的法律法规。对于采矿权，国务院发布的《矿产资源法实施细则》第六条作了专门界定即“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”由此定义可知，采矿权的享有以合法取得采矿许可证为前提条件，而采矿许可证只有向行政机关提出行政许可申请才有可能，所以，采矿权在我国只能是行政许可下的采矿权。对此，我们还可以举出很多的法律规范条款为证。如《矿产资源法》第三条规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”；又如《煤炭法》第二十二条规定“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证”；再如《行政许可法》第十二条列举了“可以设定行政许可”的事项，其第二款规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，煤炭等矿藏资源当然属于“有限自然资源”，对于此类自然资源的开采国家理所当然地设定了行政许可制度，任何未经行政许可的组织或个人都不可能享有合法的采矿权。

　　但上述法律法规之规定仅仅是规范了行政许可与采矿权之间的必要条件关系，至于采矿权是一种什么性质的权利以及行政许可在采矿权权利属性的形成过程中到底扮演着何种角色等更为本质性的问题它们并未给出答案。而如何回答此等问题对于从学理上探讨陕西国土厅否决法院判决事件至为关键。

　　关于采矿权的权利属性，当今学界主要有“行政许可说”、“发现权说”、“债权说”和“物权说（内分“用益物权说”和“准物权说”两种）”等四种学说。[6]采矿权的取得以向行政机关依法申请为起点，在通过了行政机关的审查、决定、批准和登记等程序之后，才正式享有此项权利。行政许可的主体是国家行政机关而不是提出许可申请的采矿权人，同时采矿权的权利主体是采矿权人而非行政机关。从分析法学的视角来看，行政许可只是采矿权取得的一道必经程序，是行政许可相对人由向行政机关提出采矿许可的申请人变为采矿权这种与普通财产权具有同质性权利的权利主体的一个构成性事实。所谓采矿权权利属性的行政许可说既混淆了采矿权权利主体，又否定了采矿权的财产权性质，因而是不足取的。笔者比较认同采矿权的准物权说。赞成此说主要基于这样两个原因：一，根据我国宪法矿产资源属于国家所有即矿产资源的物权享有主体是国家，采矿权人所享有的采矿权是由这种国家所享有的物权所派生出来的一种次级物权即准物权；二、采矿权人获得采矿权要经过行政许可，而获得之后其流转亦需要经过非同一般物权流转、出让程序的特别程序，[7]因而，采矿权并非是一种完全意义上的物权而只能是一种准物权。

　　关于采矿权的权利性质，不管是准物权说还是行政许可说都与行政许可息息相关。于是，如何判断、定性行政机关的行政许可行为就直接影响到对采矿权权利属性的认知。我国《行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。这是立法者对行政许可所作的定义，它应该是最权威至少应该是最具有法律拘束力的行政许可界定。但遗憾的是，从这个简约的法定的行政许可界定中，我们并不能直接推导出行政机关的行政许可到底是何种性质的行为。学界对此问题的认知主要有三种观点即“解禁说（行政许可是对一般禁止的解除）”、“赋权说（行政许可是赋予相对人某种资格或权利）”和“双重性质说（行政许可既是对禁止的免除，又是授予权利或资格）”。[8]对于赋权说，郭道晖先生曾提出质疑，并认为“行政许可是一种义务与服务，而非恩赐权利”。[9]比较、反思以上种种观点后，笔者认为行政许可的重点在于行政机关依法对申请人的资格作出审查然后判定是否准予申请，其目的在于维护公共安全与利益以及调控社会经济秩序。解除某项禁止、赋予某项权利或资格，是行政许可的结果。这个结果对于申请人而言其重要性不言而喻，但对于行政机关来说则不然，甚至是无所谓。行政机关在决定是否准予许可申请的过程中，重点或者说最重要的是对申请者的资格、能力等种种法定许可申请要件依法予以审查。决定是否准予许可不过是行政审查这个实体性步骤的程序性结果，这个结果本身对行政机关几乎没有什么意义，尽管它对申请人具有决定性影响。是故，作为行政机关社会管理职能之一的行政许可在性质上应是一种资格审查行为，笔者姑且将这种认知称之为关于行政许可性质的“资格审查说”。

　　“防止危险是行政许可最主要、最基本的功能”，[10]因而我国《行政许可法》在第四章第二节“审查与决定”中对行政许可的审查程序作出了严格规定。不宁唯是，《行政许可法》以单列一章即第六章“监督检查”的形式专门对行政许可的事后监管程序予以了规范。《行政许可法》如此规定的目的无非是为了确保申请人的许可要件始终能经得起“审查”以维护公共利益和社会秩序。当然，《行政许可法》只是对资格审查程序和要求予以了规定，具体的审查标准则见于其他各种相关的法律法规。以采矿权许可为例，我国《矿产资源法实施细则》第十一、十三和十四条分别对申请开办国有、集体及个体矿山企业提出了具体的要件标准，[11]同时，我国《煤炭法》第二十三条对取得煤炭生产许可证规定了八项条件。[12]这些法律法规对资格审查作出如此详细的规定，旨在为行政机关在是否准予行政许可时有可供其审查的法定的要件标准，从而能够有根有据地依法许可。质言之，资格审查才是行政许可过程的实体性步骤，是行政机关最后决定是否准予许可时至为关健的一步，这一步堪称是行政许可程序中的实体法部分，它直接决定了申请人的行政许可申请命运。

　　三、行政许可的审查密度

　　既然资格审查才是行政机关在行政许可过程中的重点，那行政机关该如何对待行政许可审查呢？换言之，对不同事项的行政许可申请其审查的严格程度是否存在差别，是否一律采用同等严格程度的审查标准来审查所有的行政许可申请呢？这就是行政法学上的行政许可审查密度问题——一个重要但又未受到学界足够重视的行政法论题。

　　关于行政许可过程中的审查，《行政许可法》第三十四条作出了这样的规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”据此，有学者认为，行政许可审查标准可分为两种即形式审查和实质审查。所谓形式审查就是行政机关审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性，而实质审查则要求行政机关对申请人提供的材料审查其内容上的真实性、合法性。[13]应该说这种两分法就像《行政许可法》第三十四条一样简约而不周延，在纷繁复杂的行政许可实践中，行政机关该对哪些行政许可申请适用形式审查、哪些行政许可申请适用实质审查，这是一个甚至比如何去适用形式审查和实质审查还要困难得多的问题。可以说，这种两分法在提出一个审查标准之后又抛出了一个更难判解的行政许可事项形式审查和实质审查划分标准问题。

　　亦有学者对行政许可审查标准问题进行了较为系统的反思并重构了行政许可审查标准，认为（1）对普通许可、资格资质许可与技术审定许可，应当实质审查；（2）对赋权许可，既可形式审查也可实质审查；（3）对登记类许可，应以形式审查为主，对有明显瑕疵的，予以实质审查。[14] 这个重构的审查标准同样面临着一些不容易化解的难题。首先，它涉及到行政许可分类问题。这个问题本身就很复杂，不同的分类标准会得出不同的分类结果。本文无需在此深论行政许可分类问题，只想指出的是，这个重构的审查标准所涉及到的种种被分类出来的行政许可并不是严格按照同一标准所划分的行政许可。是故，在适用此等审查标准时因行政许可划分标准的差异而难免会遭遇同一行政许可既可以适用形式审查又可能适用实质审查的困境。如此一来，那在行政许可实践中行政机关不可避免地要么自己不知对申请事项该适用形式审查还是实质审查，要么因人（行政许可申请人）而异地适用不同的审查标准。而在这种行政许可审查标准不一甚至是审查标准歧视状况，在实践中是极有可能诱发行政相对人的困惑、不满乃至提起行政诉讼。准此，笔者对这种行政许可审查密度论亦难以信服和认同。

　　那么，作为行政许可程序最核心部分的行政许可审查标准即行政许可审查密度问题该如何设定呢？笔者以为，行政许可审查严格程度应该与被许可的事项本身与第三人尤其是与社会公共利益之间的关系成正比，亦即被许可的事项与第三人及社会公众利益关系越大、行政许可事项涉及的面越广那行政许可审查就应该越严格、越要采取严厉的实质审查，反之，则越宽松、越可实行简单的形式审查。此其一。其二，被许可的事项越有可能通过市场竞争机制、行业组织自身、中介机构以及行政机关通过事后监督等形式予以调整和规范，那行政机关在审查申请资格要件时就越能采取相对宽松的审查标准。这前一条标准可简称为“利益标准”，后一条标准则可简称为“管制标准”。无论是利益标准还是管制标准，判断起来都相对容易得多，因而在许可实践过程中应该具有较小争议性。比如对于工商营业性的登记类许可就可以采取较为宽松的形式审查标准，因为无形的市场竞争机制本身就可以对这类行业主体行为起着相当有效的指引和规范功能，无需行政机关对他们给予更多、更严格的行政规制。不宁唯是，行政规制需要行政成本不说，太多的行政规制还可能对这些行业主体营业自由构成不必要的明显违背市场经济规律的限制，此外，人为地设置太多的行政规制必然会为行政机关利用规制权进行权力寻租等腐败现象的滋生提供空间。“市场竞争机制能够有效调节的”事项不设立行政许可（《行政许可法》第十三条第二款），对一些已经设立行政许可予以行政规制的事项尽可能地放松管制从而还自由于人民亦正是基于此等原因考量的。

　　但以利益标准和管制标准来审视采矿权许可，那就不一样了。首先，煤炭开采对技术、资金及安全设施要求非常高，在我们这个煤矿事故频发的国家，对煤矿开采许可采取高度严格的行政许可有利于从源头上控制煤矿事故灾害发生。换言之，为了维护矿工生命安全，对煤矿等矿藏开采行政许可实施严格的实质审查标准是必需的，不如此就不足以对公共安全和环境保护构筑一道事前性基本保障措施。其次，如上文所述，采矿权是一种准物权，行政机关对它的许可与否以及对它的变更、撤销等，对于当事人而言实际上意味着财产权的取得、流转或灭失。而“从自由的角度看，财产是自由最初的定在，它本身是本质的目的”，[15]因而，任何涉及对财产权的许可、征收和限制都必须严格遵守既定的法律程序，必须具有合法性和合宪性。准此，在事关申请人财产权的采矿许可申请面前，行政机关必须采取高度严格的实质审查标准，否则不足以保障申请人及第三人和全体国民——在我国煤炭等自然资源本系国家所有即全体国民所有——的财产权。

　　根据此等行政许可审查密度认知，陕西国土厅否决法院判决事件中的采矿权纠纷案应该是由作为采矿权许可证颁发机构的陕西国土厅在受理行政许可变更时未能尽到其对其实施严格的实质审查之责任引起的。《行政许可法》第三十六条规定“行政许可机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”在此起山东煤矿矿权纠纷案中，纠纷发生的根源在于2000年煤矿换证期间，合伙人李钊通过私刻公章，涂改采矿权许可证变更申请书等手段，而获得了陕西国土厅颁发的新的《采矿许可证》，将“横山县波罗镇北窑湾煤矿”更名为“横山县波罗镇山东煤矿”，负责人由樊占飞变为李钊。原本属于波罗镇樊河村集体所有的煤矿在樊河村村民毫无知情的情况下变为李钊个人所有。樊河村村民当然不同意，因为这意味着原本属于他们的准物权在陕西国土厅的行政许可变更过程中被剥夺得分文不剩了。

　　四、司法审查行政许可的边界

　　在“横山县波罗镇北窑湾煤矿诉陕西省国土资源厅案”（以下简称“北窑湾煤矿案”）中，原告横山县波罗镇北窑湾煤矿要求被告陕西国土厅撤销其颁发的“6100000320008”号采矿许可证并恢复原告的采矿许可证。[16]本案是一起典型的行政诉讼案件。我国《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。陕西国土厅颁发采矿许可证的行为属于行政机关的具体行政行为，所以，本案属于行政诉讼受案范围不存疑问。《行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。与合法性审查相对应的应该是合宪性审查和合理性审查。《行政诉讼法》的此条规定则明文将合宪性审查和合理性审查排除在行政诉讼之外，换言之，法院在行政诉讼中只能对具体行政行为是否合法实施审查，至于其合宪和合理与否则在所不问。在行政诉讼中，司法对行政行为的审查止于合法性，不得上溯到合宪性，亦不得下降至合理性，这就是法定的司法审查行政行为的边界。正所谓“司法审查限于对行政机关的法律监督，而不能对行政机关实施‘全面的监视’。不存在法律监督标准的地方，就不存在司法审查。这里需要明确指出的是行政机关的独立性，其中主要是应受司法尊重的行政自主性和行为的合目的性（而不是合法性）。这里的核心思想是司法审查不能造成行政机关唯唯诺诺，法院不能取代行政机关的任何法律判断”。[17]

　　关于司法对行政行为合法性审查边界，重要的不是其本身是否合法，而是如何理解它以及更重要的在司法实践中怎样运用它，即如何界定“合法性审查”中的“法”才是探讨合法性审查边界问题时最为核心的问题。何谓法，这是法理学上至今尚未有明确定论的疑难问题。本文在此当然不试图去解答这个法理学难题。继续本着规范分析的行文思路，本文就以我国《立法法》所划定的法的范围作为行政诉讼中合法性审查中的法的范围。《立法法》第二条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”。从此条规定可知，为《立法法》所认可的法主要有全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方各级人大制定的地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院各部门所制定的部门规章与省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所制定的规章。既然如此，那在对行政行为的司法审查中法院以《立法法》第二条所列举的“法”为审查标准应该无可争议，至少不存在是否合法的问题——因为由全国人民代表大会制定的《立法法》是一种法这一点毫无疑义。

　　依据上述法院在行政诉讼中对行政行为实施合法性审查时所适用的法的标准，那在北窑湾煤矿案中法院在审查陕西国土厅的行政许可行为时可能适用的法律有哪些呢？显然，《行政诉讼法》、《行政许可法》、《矿产资源法》及其《实施细则》、《煤炭法》等是法院在审查本案时最有可能适用的法律法规。在探讨法院适用此等法律予以司法审查之前，我们首先得厘清本案争议的问题。概括而言，本案争议的焦点有五个：（1）2000年11月被告李钊在采矿许可证到期换证期间“私自涂改填写了采矿许可变更申请登记书，将原采矿人变更为李钊等人，矿山名称变更为横山县波罗镇山东煤矿，经济类型为个体”，[18]李钊的这种私自涂改行为是否受法律保护，其骗取而来的被变更的采矿许可证有无法律效力？（2）陕西国土厅在李钊申请变更采矿许可时因未尽到予以严格的实质审查职责，导致李钊的蒙骗行为得逞，从而将原本为集体所有的北窑湾煤矿变更为李钊个人所有的山东煤矿，陕西国土厅对它这种存在严重瑕疵的变更行政许可行为是否要承担法律责任以及该承担何种法律责任？（3）2001年9月，北窑湾煤矿得知采矿许可证被变更后，逐级反映到陕西国土厅，要求更正被变更的采矿许可证，但陕西国土厅一直不履行更正义务，对此陕西国土厅又是否该承担法律责任以及又该承担哪种法律责任？（4）2003年陕西国土厅继续给李钊换发采矿许可证，陕西国土厅已然知道李钊2000年所取得的采矿许可证存在争议还继续给李钊旧证换新证的行政行为是否具有法律效力？（5）2003年北窑湾煤矿曾向陕西省人民政府就本案争议问题申请行政复议，但陕西省人民政府未予答复，陕西省人民政府的这种不予答复的“不作为”行政行为是否合法，司法可以对它的这种不作为予以合法性审查吗？

　　对这五个方面的焦点问题，从审查其合法性的维度来看，我们可以回应如下：

　　（1）在采矿许可证期限届满向原发证之行政机关申请换证时，是否能同时申请行政许可事项变更，《行政许可法》等法律没有明文规定。为提高行政效率故，对行政许可换证和行政许可变更这两种申请合并受理无可厚非，但行政机关合并受理时应在程序上更加严格，要对这两种申请实施实质性审查。可是在本案中，陕西国土厅显然没有对本案中的一审第三人（二审被上诉人、再审被申请再审人）李钊单方面的有关北窑湾煤矿的行政许可变更申请没有予以严格的实质性审查，否则，不致于在李钊的行政许可变更申请获得许可之后，一审原告（二审上诉人、再审申请再审人）北窑湾煤矿才知道原本“集体”性质、负责人为樊占飞的北窑湾煤矿被变更为“个体”性质、负责人为李钊等人的“山东煤矿”。不宁唯是，与行政变更利益相关的任何个人或组织都应该对行政许可变更充分知情，本案中的行政许可变更应该得到北窑湾煤矿的同意，且北窑湾煤矿才是申请采矿许可证变更的唯一合法主体，后来才合伙入股的李钊在法律上并不具备独立作出许可变更申请的主体资格。

　　（2）陕西国土厅对于程序上存在严重瑕疵的李钊所申请的采矿许可证变更未尽到基本的实质审查职责，它应该对其准予变更许可的具体行政行为承担法律责任，而履行此等法律责任的基本方式当然是撤销该行政许可变更，以恢复被非法变更的北窑湾煤矿的法律上的本来面目。依常理，陕西国土厅应该在被告知李钊的采矿许可证变更申请材料存在造假时主动撤销它的行政许可变更行为，但在北窑湾煤矿向其提出书面更正申请后，它依然不对非法的行政许可变更予以更正，任由它的不具备合法性的行政许可变更后果继续发展下去，从而继续给北窑湾煤矿造成巨大的财产流失和权益侵害。与陕西国土厅同样非法、傲慢的是陕西省人民政府。北窑湾煤矿将本案诉诸法院之前，曾向陕西国土厅上一级行政机关——陕西省人民政府申请行政复议，请求陕西省人民政府审查其下级机关——陕西国土厅对李钊的行政许可变更申请准予许可变更这一具体行政行为，但陕西省人民政府逾期未予答复，其消极、傲慢心态和陕西国土厅毫无二致。对于行政相对人的更正申请和复议申请，陕西国土厅和陕西省人民政府均以消极的沉默态度对待，最终未给予任何正式的书面答复，对于他们的行政不作为，按照我国《公务员法》的有关规定应该对相关行政人员予以惩戒或处罚。

　　（3）陕西国土厅已然知道李钊2000年通过单方面的行政许可变更申请所取得的采矿许可证不具备基本的合法性的情况下，2003年还继续给李钊旧证换新证，陕西国土厅这种换证的行政行为是否合法呢？而李钊所换取的新的采矿许可证又是否具有法律效力呢？在本案二审中，榆林中院在判决书中指出：“上诉人横山县波罗镇北窑湾煤矿现所诉被上诉人陕西省国土资源厅2003年1月13日给被上诉人李钊的横山县波罗镇山东煤矿颁发的6100000320008号采矿许可证是被上诉人陕西省国土资源厅对2000年12月28日为山东煤矿颁发的采矿许可证的换发和延续，而该2000年12月28日颁发的采矿许可证的合法性未经任何行政和司法程序作出否定性评价，本案中人民法院并无权对该2000年12月28日颁发的采矿许可证合法性进行审查，并且只能承认该证颁发的合法性。”[19]在此判决中，榆林中院既认可陕西国土厅换证这种具体行政行为的合法性，又不否认陕西国土厅2003年颁发的许可证的合法性。但有点不可思议的是，在一年后的再审中，榆林中院又完全站到了这种立场的对立面。在再审判决意见书中，它说：“陕西省国土资源厅未按相关法律规定的法定程序严格履行其法定职责，给横山县波罗镇山东煤矿批准变更《采矿许可证》的行政行为，侵犯了原企业采矿权人的合法权益，属违反法定程序行为。2002年9月24日申请再审人得知被变更了企业名称和采矿权人等后，遂向有关部门申请予以更正，横山县矿管局、榆林市矿管局也逐级上报申请予以更正。国土资源厅本应依照法律对其错误行政行为予以纠正，但2003年1月13日国土资源厅非但未对其违法行为予以纠正，反而又给李钊换发了延续《采矿许可证》，该行政行为看似对原《采矿许可证》的换发，实质是对其违法侵权行为的延续，属无效的行政行为，故依法应予纠正。”[20]为什么榆林中院会先后对本案作出两个“终审判决”，这是下文将要讨论的问题。比较这两份判决意见，再审判决意见显然比二审判决意见更符合法律逻辑和司法精神。陕西国土厅2003年给李钊更换的新的6100000320008号采矿许可证是有原罪的，因为它所依据的陕西国土厅2000年颁发的旧的采矿许可证是通过私自涂改等非法手段获取的。而原告北窑湾煤矿曾先后向陕西国土厅和陕西省人民政府申请更正陕西国土厅2000年给李钊颁发的采矿许可证。因为一直得不到正式答复，最后才不得已而诉诸法院，以借助司法这最后一道正义防线救济其遭受侵害的权益。法官要审理本案当然无法回避对陕西国土厅2000年颁发给李钊的采矿许可证的合法性进行审查，否则，陕西国土厅2003年给李钊更换的新的采矿许可证的合法性问题就无从解决，这样的话，原告的合法权益必将在司法的殿堂同样得不到保护，就像它在行政机关的办公室没有得到保护一样。

　　行政行为之所以需要经得起司法审查，是因为任何行政行为都是由具体的有七情六欲的人所作出的，不同之处仅仅在于这种人是以国家公权力的名义而非个人名义作出行政行为。在行政行为作出的过程中，行政人员个人的价值观念和情绪偏好难免会渗透其中，此乃其一。其二，在现代法治国家，任何行政行为的作出都要求依法有据、自然公正，禁止越权、滥权和擅权。正是鉴于此两点原因，我们才允许行政相对人、第三人乃至任何人向法院提起行政诉讼以审查行政行为的合法性，以维护个人或社会公众的权益并将国家行政公权力控制在法律许可的范围之内。“无论制定法对于针对官方决定的上诉问题作出怎样的决定，让所有行使公共权力的决策者知悉以下这点都是有好处的：即法院可以对他们决定的合法性行使管辖权，也就是探询他们权力的限度以及对程序的合理遵守这些问题。”[21]在北窑湾煤矿案中，陕西国土厅和陕西省人民政府在权力的限度和对程序的合理遵守方面均存在着无可置疑的瑕疵乃至非法，如果法院缺乏对它们的行政行为予以基本的合法性审查权力，那我国必将重返人治的深渊而不可能踏上法治的康庄大道。

　　五、法院判决有既判力吗？

　　陕西国土厅非但不履行陕西榆林中院和陕西高院产生法律效力的判决和裁定，而且擅自召开所谓的“协调会”否决法院的判决。陕西国土厅如此公然盛气凌人地对待法院判决，委实根本没有把法院判决的既判力当回事。陕西国土厅召开“协调会”的行为实质上是在藐视法院和司法判决，其违法性对于任何有点法律常识之人而言都是毋庸置疑的。陕西国土厅的这种行为在性质上非同小可，它是涉及到法院判决既判力的有无、当事人是否受法院裁判拘束以及司法在社会公众之间有无基本权威的宪法性事件。或许，正是因为充分意识到此事件在中国法治建设过程中的重大的标志性意义，所以，它同时被评为“2010年十大宪法事例”和“2010年十大影响性诉讼”。本文将在下节重点阐述其标志意义，本节就以法院判决既判力为中心剖析法院和包括行政机关在内的当事人该如何对待法院已经生效的判决。

　　“如果说诉权论是关于诉讼出发点的理论，那么既判力论可以说是关于诉讼终结的理论。”[22]日本学者的这一论断非常生动地揭示了法院判决既判力的功能和意义。任何诉讼都应该有个了结，而且一般情况下都是了结得越快越早就越有效率、与权利救济的精神旨归越相吻合。同一个案件没完没了地诉讼下去，或者法院今日一个判决明日又一个判决，这与司法救济的旨趣是背道而驰的。关于既判力，我国学界通说认为，“既判力是指法院做出的生效判决关于诉讼标的的判断所具有的通用力或者确定力”。[23]“已判决的事项相当于客观真理”，这是欧洲很早的一则法谚。不管我们的理智与情感是否真心接受，我们都应该像对待客观真理那样对待法院既定的判决，否则，就会沉沦于非理性的深渊而难以自拔。

　　法院判决的既判力最直接的拘束对象是法院自身和诉讼当事人，而且其拘束力自判决生效之日起就开始发生。当然，法院的司法判决对案外的其他社会公众亦有既判力，但对他们的通用力或者说确定力则往往是间接的、滞后的。而且，司法判决对与本案无直接关系的其他社会公众产生既判力是以它对法院自身和诉讼当事人发生既判力为前提条件和效力基础。是故，法院和当事人如何对待判决的既判力事关法院判决的社会权威性和公信力，法院和当事人不能不慎。

　　罗马有法谚道“裁决一经做出，法官即停止做为法官”。法国法学家曾对此法谚解释说：“法官一经宣告判决即对案件停止管辖。法官停止管辖是既决事由权威效力的直接结果。这种权威效力禁止法院重新受理它已经做出司法权性质的裁判决定的诉讼请求。”[24]换言之，司法判决一旦作出，其对作出该判决的法院、法官能产生其对当事人同样的既判力。该法院不应在此后的任何时候再次受理由本案当事人提出的、与本案诉讼标的相同的诉讼请求。但不幸的是，我国一直以来饱受诟病但始终未被废除的再审制度使得司法判决的既判力对法院自身的拘束大打折扣，从而亦事实上对我国司法判决的权威性和公信力损伤甚巨。我国学者早已沉痛地指出：“我国独一无二的再审制度极其严重地危害了司法判决权威性，使法院不成为法院，判决不成为判决，相应地，诉讼也就不成为诉讼了。诉讼成为一场有始无终的疲劳战。我们在制度设计时，本着善良的愿望，奉行‘实事求是，有错必纠’的原则，着意为国民塑造一个崭新的‘人民法院’，然而，其结果却是南辕北辙，理想与现实相去甚远。”[25]

　　陕西国土厅否决法院判决事件中的北窑湾煤矿案判决堪称是对上述结论作了最好的注释。2004年1月，陕西榆林中院对北窑湾煤矿案作出了二审判决，亦即（2004）榆行终字第4号判决。可第二年即2005年，陕西榆林中院又依据原审原告的申请裁定对本案予以再审，并于当年12月作出了（2005）榆中行再终字第36号判决。这份再审判决撤销了该院去年就本案作出的终审判决。两年之内就一个案件作出两个结果完全相反的终审判决。我国再审制度最奇特的功效就在于此，它也就差化腐朽为神奇了。但一个法院自己对同一案件反复作出相反的判决，一方面是自身对法律、对案件和对当事人缺乏足够尊重和敬畏之心的表现，另一方面它事实上是在向当事人和社会公众“示范”如何去小视乃至蔑视法院判决。“法院变更其判决的频率愈高，那么其判决的合法性就愈低。”[26]我们的法院或许并不是不理解这么一个简单的道理，但过于追求实质正义的当事人借助我国特立独行的再审制度而使得法院难以遵循如此简单的道理，从而使法院自己不得不因启动再审程序而成为对法院判决既判力说“不”的第一人。这就是再审制度的戏剧性效果。

　　当然，与法院自身相比，作为本案当事人的陕西国土厅在无视法院判决既判力方面则有过之而无不及。法院对同一案件再次受理并判决是因为再审制度是我国的一项法定司法制度，法院本身无权废除此等制度，尽管法院未必认同这种制度。但当事人不尊重法院的司法判决，规避、抵制乃至否决司法判决的既判力，那就完全是当事人对法律的信仰问题和对司法的敬畏问题，与法律制度无关。相反，我国有太多的法律法规明文规定当事人必须认真履行法院的业已生效的司法判决。如我国《宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”；又如我国《行政诉讼法》第六十五条规定“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；（二）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（四）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”；再如我国最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第96条规定“行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理，并可以参照民事诉讼法第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处罚”。

　　《宪法》、《行政诉讼法》等法律上的此等规定，皆要求案件当事人及时、全面地履行法院的司法判决，它们是保障司法判决既判力的法律规范，是捍卫司法判决尊严和权威的强制性规范条款。陕西国土厅不履行陕西榆林中院的生效判决和陕西高院的生效裁定，就是明显违反上述宪法、法律之规定的违法行为，人民法院依照上述法律之规定是可以对不履行法院判决的陕西国土厅主要负责人或者直接责任人予以罚款处罚的。但自1989年我国《行政诉讼法》颁布以来，身为一方当事人的行政机关拒不履行法院生效判决的事件时常见诸报端，但人民法院因此而对行政机关负责人或者案件直接责任人予以罚款处罚则极为罕见。这就是我国行政诉讼案件的现实，我国法院行政诉讼判决的既判力由此而遭遇堪称史上最大的挑战。

　　我国学者曾指出：“行政诉讼判决的既判力，意味着在行政诉讼过程中，法院就原告以起诉的形式所主张的法律关系（诉讼请求、诉讼物）作出的判断一旦确定，便拘束其后的诉讼，适用一事不再理的原则，禁止当事人提起再审，禁止当事人提出与确定判决内容不同的主张，禁止法院进行与确定判决相矛盾的判断。简而言之，所谓行政诉讼判决的既判力，就是禁止纷争反复的效力。”[27]但我国的行政法治现实是，因为行政诉讼的判决既判力在当事人尤其是行政机关当事人身上难以真正发生确定力和拘束力，所以，现实中案件纷争出现反复就几如家常便饭、见怪不怪了。陕西国土厅否决法院判决事件中的北窑湾煤矿案就先后经历了陕西榆林中院的两次终审判决、陕西高院的终审裁定和陕西国土厅对陕西高院终审裁定的否决等几个反复过程。如此的反反复复，所谓法院判决的既判力就几乎是一个神话传说了。

　　六、有限法治及其出路

　　陕西国土厅不但拒不履行法院生效的判决和裁定，而且还高调邀请法学专家、裁定本案的法官和本案原告当事人共同举行所谓的“协调会”，并协调会议的名义否决法院生效的判决和裁定。陕西国土厅举办这样一个否决法院判决的“协调会”的行为，是如此的离谱、离奇以及如此的超出社会的常识、常情和常理，以致于我们都很难定性它的这种行为。它显然算不上是一种具体行政行为，亦毫无疑问不属于一种司法判决行为，那它到底是一种什么行为呢？我们不得而知。毋庸置疑的是，陕西国土厅的这种行为没有任何法律依据，相反，断定它违法的法律根据倒是不少，比如，它这种行为明显违反我国《行政诉讼法》第六十五条有关当事人履行法院判决之规定。

　　行政诉讼是确保行政法治和法治行政的一个终极筹码，是行政相对人维护其合法权益的最后一张王牌。在行政诉讼中，法院通过对作为案件事实的具体行政行为实施合法性审查来控制行政越权和行政专断，以此救济行政相对人的权益，实现其社会正义最后一道防线之使命。与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼更能体现一个国家的法治生态，更能作为一个国家法治成熟程度的尺度和标杆。因为它是直接审查和有效制约行使国家公权力的政府部门的控权性诉讼，行政诉讼存在本身就意味着行政机关手上的公权力是有限而非无限，是受法律制约而非凌驾于法律之上。正是从这个意义上说，我们认同这样的行政法认知，即“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法……行政法的最初目的及时要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。[28]

　　但有了行政诉讼和法院对行政行为的司法审查仅仅是迈向法治行政和宪政国家的第一步，随后的法院判决对当事人尤其是对作为行政机关的当事人能否产生既判力才是更为关键性的一步，这一步走得如何才真正决定着行政法治的实然状况和法治国家的实然发展水平。但不幸的是，陕西国土厅召开不是法院合议庭但效力胜似法院合议庭的“协调会”这一事件，就充分证明我国的法治行政委实遭遇到了来自政府行政公权力的重大阻碍，行政法治之路依然艰难曲折、任重道远。陕西国土厅的这一否决事件铁铮铮、硬朗朗地表明，我国当下的法治生态是一种屋檐下的法治，是在行政公权力面前难以抬头甚至不得不低头的法治，是法院判决既判力有限而非政府公权力有限的有限法治。

　　值得吾人注意的是，陕西国土厅否决法院判决事件本身就是由一系列行政机关厉行有限法治行为所酿成的结果。

　　（1）该事件起因于北窑湾煤矿案，而此案则因陕西国土厅的行政许可变更而起。涉及采矿权的行政许可变更，无论从哪个视角来考量，行政部门在审查时都应该对此变更申请予以严格的实质审查，而不能简单地予以形式审查。但陕西国土厅一方面既未严格审查申请人李钊通过私刻公章而得来的虚假变更申请材料，另一方面又未依法履行告知义务即许可变更之前通知行政许可变更所涉及的利益第三人——北窑湾煤矿。如果陕西国土厅在此起行政许可变更过程中做到严格的依法许可而不是像事实上那样有限地依法行政，事情何以会走到否决法院判决这一荒诞田地呢？

　　（2）北窑湾煤矿得知其采矿许可证被变更后一再请求陕西国土厅更正其行政许可变更行政行为。但陕西国土厅对北窑湾煤矿的更正请求始终行政不作为、置之不理。此乃陕西国土厅在此事件中第二次选择有限法治，它本质上是一种完全不受《行政许可法》拘束的恣意的非法行政。

　　（3）之后，北窑湾煤矿曾向陕西国土厅的上级行政机关——陕西省人民政府提出行政复议，但陕西省人民政府对此复议申请的态度和陕西国土厅对更正申请的态度如出一辙。我国《行政复议法》第三十四条规定“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分”。但陕西省人民政府没有任何行政人员因此等不予答复的不作为受过任何行政处分。有限法治在陕西省人民政府内亦大行其道。

　　（4）在2005年榆林中院对此案作出再审终审判决后，陕西国土厅一直拒不履行法院判决，这是陕西国土厅的又一次固守有限法治的表现。

　　（5）2006年陕西国土厅向陕西高级人民法院提出申诉，省高院以（2007）陕行监字第1号裁定书驳回其申诉，明确指出国土厅向李钊颁发山东煤矿采矿许可证的行为缺乏合法性基础，榆林中院再审判决对此予以撤销，并判令国土厅重新作出具体行政行为并无不当，国土厅的申诉理由不能成立。但面对陕西高院的生效裁定，陕西国土厅再一次以有限法治的态度处之，坚决不予履行陕西高院的裁定。

　　在以上五个环节中，只要其中有一个环节拒绝有限法治，严格执法，那事情都不会发展到如今这个田地。但有限法治像是成了我们行政机关的最高法律和信仰宗教，对它始终奉行不逾，最终使法院判决斯文扫地，司法毫无权威可言，法律尊严丧失殆尽。“司法权性质的行为最主要的特征是具有‘权威效力’，而普通行政人员发出的文书始终不可能有这样的权威效力。”[29]但在行政机关厉行有限法治的当下我国，现实恰恰相反，具有权威效力的不是法院的司法权行为，而是行政机关的行政行为。有限法治在我国行政机关的普遍蔓延，结果当然是有限法治成为当下我国真实的法治生态。政府行政公权力受到严格限制、人民基本权利得到充分保障的完全法治与我国似乎是渐行渐远。

　　原本属于陕西横山县波罗镇樊河村集体所有的年产价值数亿元的煤矿被陕西国土厅变更给了李钊个人，[30]就是陕西国土厅有限法治的“杰作”。而2010年横山县波罗镇山东煤矿和波罗镇樊河村发生群体性械斗，导致87名矿工和村民受伤的“7·17事件”亦是陕西国土厅有限法治的“遗产”。直面此等有限法治催生的种种不幸，我们该何去何从呢？毫无疑问，解铃还须系铃人。有限法治源于是我国行政机关不严格依法行政，要治理它还只能依赖于行政机关自己自觉地、有意识地改革其行政思维和执法方式，逐步将其行政行为完全置于法律规范的轨道上来。在政治体制改革尚未实质展开的当下我国，行政机关对法院判决的履行以及对人民意见的吸纳都是有选择性的，因而法院和人民在推进行政法治上的作用始终是有限的、脆弱的。当然，我们人民不能因行政机关厉行有限的法治行政而放弃对完整法治的信心和信仰。在我国现行的政治生态下，人民自身坚定并不断强化对法律和法治的信仰，最终能推动行政机关放弃有限法治而选择和接纳政府公权力受到制约的宪政之治。在终极意义上，决定政府行政走向的应该是我们人民的观念和态度。当绝大多数人民把行政公权力必须接受法律控制的宪政之治视为行政机关作出行政行为的基本标准时，行政机关选择有限法治的空间就大大缩小而最终不能不放弃有限法治。




【作者简介】
刘练军，杭州师范大学法学院副教授，法学博士。


【注释】
在资料收集方面杭州师范大学范忠信教授和西北政法大学王健教授襄助甚巨，特此鸣谢。
[1]参见《国土厅否定法院判决引发热议》，《人民法院报》2010年7月22日。
[2]参见黄秀丽：《最大问题是公权力滥用》，《南方周末》2011年1月20日；双华斌、万玉凤：《法学家点评2010年度中国十大宪法事例》，《中国教育报》2010年1月24日。
[3]参见王国强：《陕西省政府致函施压最高法 称判决不利于社会稳定》，《中国青年报》2010年8月1日。
[4]参见杨万国：《重庆农户索赔案法院判决前接政府“敬告函”》，《新京报》2010年6月28日。
[5]我国现行宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用何人手段侵占或者破坏自然资源。”
[6]参见张广荣：《探矿权、采矿权的权利性质与权利流转》，《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2006年第2期。
[7]关于这种特别程序的研究可参见时颖：《矿产资源流转中的国有资产保护困境与调整——以采矿权流转为视角考评》，《宁夏社会科学》2010年第5期；余晓龙：《试论二级市场中采矿权流转制度——以采矿权性质为视角的研究》，《山东农业管理干部学院学报》2010年第4期。
[8]参见马怀德主编：《共和国六十年法学论争实录·行政法卷》，厦门大学出版社2009年版，第136－140页。
[9]参见郭道晖：《对行政许可是“赋权”行为的质疑——关于享有与行使权利的一点法理思考》，《法学》1997年第11期。
[10]张兴祥：《中国行政许可法的理论与实务》，北京大学出版社2003年版，第24页。
[11]《矿产资源法实施细则》第十一条规定“开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备下列条件：（一）有供矿山建设使用的矿产勘查报告；（二）有矿山建设项目的可行性研究报告（含资源利用方案和矿山环境影响报告）；（三）有确定的矿区范围和开采范围；（四）有矿山设计；（五）有相应的生产技术条件。国务院、国务院主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，按照国家有关固定资产投资管理的规定，对申请开办的国有矿山企业根据前款所列条件审查资格后，方予批准”，第十三、十四条对分别对开办集体所有制矿山企业或私营矿山企业及申请个体采矿作了同类性质的要件规定。
[12]《煤炭法》第二十三条规定“取得煤炭生产许可证，应当具备下列条件：（一）有依法取得的采矿许可证；（二）矿井生产系统符合国家规定的煤矿安全规程；（三）矿长经依法培训合格，取得矿长资格证书；（四）特种作业人员经依法培训合格，取得操作资格证书；（五）井上、井下、矿内、矿外调度通讯畅通；（六）有实测的井上、井下工程对照图、采掘工程平面图、通风系统图；（七）有竣工验收合格的保障煤矿生产安全的设施和环境保护设施；（八）法律、行政法规规定的其他条件”。
[13]参见章剑生：《行政许可审查标准：形式抑或实质——以工商企业登记为例》，《法商研究》2009年第1期。
[14]参见胡建淼、汪成红：《论行政机关对行政许可申请的审查深度》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第6期。
[15][德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第54页。
[16]参见陕西省横山县人民法院行政判决书（2003）横行初字第11号。
[17][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第189页。
[18]参见陕西省榆林市中级人民法院行政判决书（2004）榆行终字第4号。
[19]陕西省榆林市中级人民法院行政判决书（2004）榆行终字第4号。
[20]陕西省榆林市中级人民法院行政判决书（2005）榆行再终字第36号。
[21][英]A.W.布拉德利、K.D.尤因：《宪法与行政法》（第14版，下册），刘刚、江菁等译，商务印书馆2008年版，第672页。
[22][日]兼子一、竹下守夫：《民事诉讼法》，白绿铉译，法律出版社1995年版，第276页。
[23]江伟主编：《民事诉讼法学》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第276页。
[24][法]让·文森、塞尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗结珍译，中国法制出版社2005年版，第252页。
[25]何兵、潘剑锋：《司法之根本：最后的审判抑或最好的审判？——对我国再审制度的再审视》，《比较法研究》2000年第4期。
[26]Planned Parenthood of Southeastern Pa. v. Casey,505 U.S. 833,866(1992).
[27]杨建顺：《论行政诉讼判决的既判力》，《中国人民大学学报》2005年第5期。
[28][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。
[29][法]让·文森、塞尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗结珍译，中国法制出版社2005年版，第240页。
[30]参见王文志、肖波：《陕西国土厅否决法院判决 导致矿权纠纷矛盾激化》，《经济参考报》2010年7月20日。